Ограничения развития социального партнерства власти и местного сообщества в современных российских условиях

Введение.

Сегодня для многих стран ключевой задачей государственного строительства становится создание благоприятных условий для налаживания конструктивного диалога между властью и населением. По оценкам экспертов, «активное участие граждан в решении вопросов местного значения позволяет определять вектор социальноэкономического развития территории в соответствии с общественными интересами» [Frolova, 2016].

Для развитых стран весьма остро стоит вопрос о формировании и развитии партнерских отношений между властью и обществом в процессе выбора приоритетных стратегических направлений социального развития. При рассматривании социального партнерства как фактора повышения эффективности социальной политики выявлено, что данный подход способствует установлению нового дискурса в управлении, формированию esponsible, self-disciplined партнеров [Rahel Kunz, 2013]. Многосекторальные партнерские отношения с местными органами власти принято рассматривать в качестве накопительной, ведущей стратегии решения наиболее острых социальных проблем [Alison Ollerenshaw et al., 2017; Frolova et al., 2016]. Объективная необходимость пересмотра роли некоммерческих организаций в новых условиях приводит к усилению ориентации «некоммерческого сектора» на решение социально значимых проблем [Kaori Kuroda, 2000]. При этом указывается на двойственный характер партнерства между местными органами власти и местными некоммерческими организациями при определении расходов на социальные нужды и в отношении предоставления общественных услуг [Minho Lee, 2008].

Исследования, проведенные на российском материале, высвечивают неоднозначность позиции государства по отношению к гражданскому обществу, где, с одной стороны, власти инициировали сотрудничество с неправительственными организациями, тогда как с другой - социальная активность ограничена административными рамками, государственным контролем [Françoise Daucé, 2014]. В ряде научных работ подчеркивается, что уровень общественной активности граждан в решении местных проблем является недостаточным, что в значительной степени обусловлено слабым влиянием института местного самоуправления на ее развитие [Бондалетов В.В., 2013; Горшков М.К., 2012; Ур-жа О.А., 2012]. В связи с указанным обстоятельством внимание российских ученых обращено на поиск механизмов оптимизации сложившегося положения [Варнавский В.Г., 2010; Лапин А.Е., 2011]. При этом в качестве приоритетного механизма развития гражданской ответственности выделен механизм социального партнерства [Пискунова Е.В., 2011; Фролова Е.В.., 2018]. В современных рыночных условиях необходимо использование гибких механизмов привлечения бизнеса к решению вопросов местного значения, в рамках которого могут быть консолидированы усилия бизнеса и власти [Frolova & Rogach, 2017].

Таким образом, современные тренды и трансформации управленческих практик актуализируют вопросы использования технологии социального партнерства в решении проблем социально-экономического развития территорий. Новизна представленного в статье материала раскрывается в анализе институциональных ограничений формирования и развития социального партнерства в современных российских условиях, результаты которого позволяют по-новому взглянуть на причины и факторы, инициирующие высокий уровень отчуждения населения от местного самоуправления. Результаты экспертного опроса позволили на новом институциональном уровне раскрыть условия формирования социального партнерства в контексте построения конструктивного диалога местной власти с населением.

Информационной базой исследования являются федеральные и региональные нормативно-законодательные акты, статистические данные, информационноаналитические материалы федеральных, региональных и местных органов власти. Полученные результаты исследования подтверждаются данными социологических опросов экспертов, регулярно проводимых Всероссийским Советом местного самоуправления.

Экспертный опрос проводится среди руководителей местных органов власти посредством рассылки анкет по Интернету.

Результаты.

По результатам проведенного исследования, в числе ведущих институциональных ограничений формирования и развития социального партнерства в современных российских условиях выделяется отсутствие финансовой самостоятельности местных органов власти. Раскрывая данное заключение, руководители органов управления на местах указывают на искусственную дотационность муниципальных образований. Более ⅔ опрошенных экспертов, оценивая бюджетную обеспеченность исполнения собственных полномочий на текущий период, отметили, что потребность муниципального образования в финансах превышала ассигнования, предусмотренные бюджетом. По оценкам руководителей местных органов власти, местные налоги составляют лишь незначительную часть собственных доходов местных бюджетов (4,8% от земельного налога и 0,2% от налога на имущество физических лиц), тогда как самые крупные бюджетные вливания обеспечивает федеральный налог на доходы физических лиц (60% от общего объема налоговых доходов муниципальных образований).

Рис. 1 . Ограничения деятельности местных органов власти, % Fig. 1. Restrictions on the Activities of Local Authorities, %.

исполнения полномочий местных органов власти самоуправления от региональных и федеральных властей вопросах оптимизации расходов местного бюджета муниципальных образований

Источник: составлено соавторами научной статьи.

Source: compiled by the co-authors of the scientific article.

В ходе исследования выявлена высокая зависимость местного самоуправления от региональных и федеральных властей, что, по мнению руководителей местных органов власти, напрямую отражено в специфике и структуре межбюджетных трансфертов (диагр.1). Так, в структуре межбюджетных трансфертов малая доля отведена финансовым средствам, которые органы местного самоуправления имеют полномочия расходовать в целях решения наиболее значимых проблем развития муниципального образования. При этом значительную часть межбюджетных трансфертов составляют субсидии, которые на условиях софинансирования предоставляются для покрытия тех расходов, которые региональные власти посчитали наиболее приоритетными. Таким образом, му- ниципалитеты не обладают достаточной степенью самостоятельности в вопросах оптимизации своих расходов, что отметили 87,5% опрошенных экспертов.

Руководители местных органов власти обращают внимание, что лишены полномочий и ресурсов, позволяющих им инициировать реализацию проектов социального партнерства. Так, 76,2% респондентов отметили, что дефицит муниципальных бюджетов в значительной степени ограничивает данную практику. При этом более половины экспертов (58,4%) полагают, что доходы муниципального образования за последние три года имеют тенденцию к снижению, тогда как муниципальные образования чрезмерно перегружены расходными обязательствами.

Сложившееся положение, несомненно, иллюстрирует ухудшение финансовоэкономической ситуации в местном самоуправлении, что актуализирует поиск путей преодоления сложившейся ситуации. В частности, 53,1% руководителей местных органов власти предполагают, что стимулирование деятельности местных органов власти в сфере контроля за нарушениями муниципальных правовых актов будет способствовать концентрации их усилий на работе по сбору данных штрафов. Однако значительная доля экспертов (46,9%) полагает, что данная практика может иметь негативные последствия для сотрудничества местных органов власти и предпринимательского сообщества. Увеличение доходной части местных бюджетов за счет усиления контрольной функции местного самоуправления представляется не столь эффективным, как расширение мотивационной составляющей, направленной на формирование условий развития малого и среднего предпринимательства. Об этом говорят 72,4% опрошенных экспертов.

Институциональные преобразования должны быть ориентированы на усиление функций стратегического управления, формирование инвестиционной направленности деятельности органов местного самоуправления (отметили 70,6% экспертов). Однако опрос руководителей местных органов власти позволил выявить существенные проблемы по данному направлению: 89,2% респондентов отметили недостаточность частных инвестиций; 84,3% - отсутствие действенных механизмов привлечения частных инвестиционных ресурсов; 87,5% - незаинтересованность общественности в реализации проектов социального партнерства.

Снижение налоговой нагрузки, освобождение инвестиций от налога на прибыль, по оценке экспертов, могли бы являться достаточно действенными стимулами для привлечения бизнеса к решению социально-экономических проблем территории (отметили 62,4% экспертов). По мнению подавляющего большинства руководителей местных органов власти, неприемлемость сложившейся практики бюджетной политики свидетельствует о необходимости разработки механизмов становления конкурентно-рыночных моделей местного самоуправления, обеспечивающих развитие внутреннего экономического потенциала территории.

Обсуждение.

В числе ведущих ограничений формирования и развития механизма социального партнерства между местными органами власти и общественностью по результатам исследования определены: несовершенство законодательной базы (64,8%), а также длительность и сложность процедур согласования партнерских проектов (64,1%). При этом 54,3% экспертов считают, что целевая ориентация проектов на крупный бизнес существенно ограничивает эффективность их реализации. В современной российской практике также не созданы условия конкурентного выбора бизнес-партнера в процессе заключения концессионных контрактов, что отметил каждый третий руководитель местных органов власти.

Еще одним ограничением формирования социального партнерства в новых российских условиях выступает слабое развитие общественного сектора. Стоит отметить, что общественный сектор традиционно рассматривается исследователями как возможность преодоления «провалов» рынка посредством нерыночной сферы деятельности государства. Это означает доминирующую роль государства по обеспечению экономического равновесия между спросом и предложением общественного блага, а также в решении вопросов, касающихся воздействия на экономический рост и «надэкономическую» структуру. В идеале экономика общественного сектора обеспечивает рост преемственности населением целевых установок социально-экономического развития территорий за счет рационализации экономической деятельности. Как отмечают эксперты, общественный сектор трансформирует предпочтения граждан в цели, закрепленные в государственной политике, изыскивает средства для их достижения и обеспечивает общественный контроль над расходованием этих средств.

Однако результаты исследования позволяют сделать заключение о существенном ограничении возможностей налаживания социального партнерства ввиду крайне низкой экономической доли общественного сектора. По результатам экспертного опроса также выявлены крайне низкие оценки руководителей местных органов власти способности общественных организаций вовлекать местное сообщество в социальную деятельность, активизировать гражданскую активность индивидов. Положение усугубляется тем фактом, что в современных российских условиях становление общественного сектора идет медленными темпами. Об этом говорят 58,4% экспертов.

По материалам ежегодного всероссийского обследования некоммерческих организаций установлено, что лишь в каждой пятой из российских НКО хватает средств для реализации поставленных задач, тогда как каждая третья из них находится на грани выживания. При этом в 35% организаций нет сотрудников, осуществляющих свою деятельность на условиях полной занятости; у 24% некоммерческих организаций численность постоянных сотрудников не превышает пяти человек, и только 36% НКО имеют десять и более работников (Министерство экономического развития).

Как показывает исследование, не более 12% НКО взаимодействуют с местными органами власти на материальной основе: каждая десятая организация получает муниципальные гранты, каждая восьмая - выполняет работы по социальному заказу. Подавляющее большинство НКО имеют нематериальные формы взаимодействия с местными органами власти: получение информации от органов местного самоуправления, участие в совместных общественных советах, в реализации муниципальных программ и пр. При этом взаимодействие органов местного самоуправления и общественных организаций в основном происходит в социокультурном пространстве и затрагивает вопросы формирования культуры городской среды, организации благоустройства, новых форм досуга, повышения уровня физической культуры, обеспечения безопасности и других.

По мнению руководителей местных органов власти (68,4%), некоммерческие организации (НКО), как основные производители общественных благ, в современных российских условиях не способны снизить избыточную социальную нагрузку на бюджет и на низовом уровне аккумулировать необходимый для решения социальных проблем объем средств и ресурсов. Несмотря на это, большинством экспертов отмечается необходимость рассмотрения НКО как ключевых партнеров местных органов власти по решению стоящих перед муниципальным образованием проблем. Это связано с тем, что некоммерческие организации обладают возможностью быстро реагировать на потребности общества, своевременно разрабатывать и предоставлять широкое разнообразие программ и услуг по приоритетным направлениям.

Существенным барьером на пути формирования и развития социального партнерства местных органов власти и общественности в новых российских условиях видится слабость институтов гражданского общества. Общественный сектор, призванный нивелировать провалы рыночной экономики, ввиду крайне медленных темпов своего становления не справляется с возложенной на него ролью стабилизации социальноэкономического развития муниципальных образований посредством обеспечения конструктивного взаимодействия властных структур и общественных организаций.

Установлено, что некоммерческие организации как институт гражданского общества на сегодняшний день слабо развиты и неспособны на достаточном уровне решать возникающие на местах социальные проблемы. Почти каждая НКО в той или иной степени испытывает нехватку средств для реализации поставленных задач, многие из них испытывают и кадровый голод. Низкая динамика создания НКО не покрывает социальный спрос на их услуги. Колебания экономической конъюнктуры, дефицит местных бюджетов, высокая финансовая зависимость местных органов власти от региональных и федеральных властей только усугубляют ситуацию.

В российских реалиях общественный сектор не способен обеспечить преемственность местным сообществом целевых установок социально-экономического развития территорий муниципального образования. Местные власти оказываются в ситуации, когда вынуждены расширять свой функционал в сторону разработки механизмов стимулирования гражданской активности населения.

Заключение.

В современных российских условиях в числе ведущих механизмов социальноэкономического развития муниципального образования рассматривается механизм социального партнерства. Однако, как показали результаты исследования, данная форма взаимодействия местных органов власти и общественности является недостаточно востребованной, так как практика налаживания конструктивного диалога между потенциальными партнерами наталкивается на ряд существенных ограничений.

Экспертная оценка факторов, на институциональном уровне лимитирующих эффективное взаимодействие органов власти и бизнес-структур, представлена следующими позициями. К наиболее значимым ограничениям руководители местных органов власти отнесли дефицит муниципальных бюджетов, что не позволяет власти выступать в качестве эффективного партнера при реализации совместных инфраструктурных проектов. К числу финансово-экономических и нормативно-правовых ограничений относится также отсутствие у муниципальной власти возможностей обеспечения мотивации для частных инвестиций. Несовершенство законодательной базы, а также длительность и сложность процедур согласования, по мнению экспертов, также лимитируют эффективное взаимодействие бизнеса и власти.

Институциональные преобразования должны быть ориентированы на усиление функций стратегического управления, формирование инвестиционной направленности деятельности местных органов власти, обеспечение реальной автономии местного самоуправления.