Олимпийский мегапроект: риски и постпроектные перспективы

По мнению известного ученого-региона-листа В. Суслова, «вся экономика делится на две части. Первая — "обычная", "инерционная", "эволюционная", "фоновая". Она характеризуется функциями затрат с быстро падающей эффективностью, что устанавливает жесткие правила для экономического роста. Вторая часть экономики — "проектная", "прорывная". Она основана на крупных инвестиционных проектах, придающих экономике новое качество. Практическая реализация этих проектов сглаживает функции затрат (не столько вследствие высокой собственной эффективности, сколько благодаря значительным мультипликативным — косвенным — эффектам, обеспечивающим рост общей экономической эффективности, как, например, для инфраструктурных проектов), пределы роста ослабляются, что приводит к увеличению темпов экономического развития, доходов и потребления населения и т. д., и возникает "дельта" проектов» [15, c. 26]. Важно при проектном подходе правильно оценить возможные прямые и косвенные эффекты.

Реализация мегапроектов становится проявлением современных институциональных, организационных и информационных трансформаций хозяйственного пространства глобальной экономической системы [3, c. 15; 8; 9]. Мегапроекты являются для государства не только попыткой реализации какой-либо политической, экономической или технологической идеи. Они задают вектор движения. И если этот вектор выбран неверно, то последствия могут быть крайне негативными, подчеркивает И. Клебанов. В отличие от частных компаний, которые инициируют или участвуют в реализации крупномасштабных проектов и рискуют собственной репутацией, капиталом и положением на рынке, государство рискует своей экономической и политической стабильностью. «При наличии "страхового резерва" в экономике (при устойчиво растущем накоплении реального богатства, создаваемого в других секторах экономики, способного нивелировать неудачную реализацию мегапроекта) возможны серьезные трудности. При попытке реализовать 7 — 8 "сверхпроектов" вроде "нового покорения Антарктиды" возникает угроза самому государству. И не только его репутации на мировом рынке. Это может породить неизмеримо более глубокие внутренние противоречия» [4].

По мнению председателя правления Центра развития ГЧП П. Селезнева, приоритет должен отдаваться не просто проектам, требующим огромных инвестиционных вливаний, а тем, которые дают конкретный социальный эффект. «Настоящие мегапроекты — это те проекты, в которых заинтересовано общество». Но для того, чтобы развивать такие проекты, государство должно уметь привлекать бизнес. «Для этого власть должна быть компетентным заказчиком и администратором», — подчеркнул П. Селезнев, отметив также, что «и в регионах, и на местном уровне не хватает квалифицированных чиновников. Сами идеи должны исходить от субъектов РФ и муниципальных образований, только тогда они могут быть полезными и эффективно реализовываться» [10].

Директор Института региональной политики Б. Столяров уверен, что «российскому правительству, если в его планы не входит потерять капитал проектов, запланированных на ближайшие 6 — 8 лет, придется включать «мобилизационный режим реализации»». Эксперт также подчеркивает, что именно в таком режиме сейчас работают над сочинской олимпийской стройкой, поскольку проект определен как один из главных федеральных приоритетов. «Делается все, чтобы этот проект был закончен в срок: создаются соответствующие государственные корпорации, режимы исключений из тех или иных кодексов». Между тем считать, что другие, реализуемые в федеральных округах России мегапроекты («Комплексное развитие Южной Якутии», «Белкомур», «Усть-Луга», «Забайкалье» и т. д.), «по суммам, по социально экономическим эффектам менее приоритетны, чем олимпийская стройка, — дорогостоящая ошибка», — убежден Б. Столяров [там же].

Решение о проведении в г. Сочи XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. было принято 04.07 2007 г. на сессии МОК в Гватемале. Уже на следующий день Президентом РФ В.В. Путиным был издан Указ «О подготовке к проведению Игр в Сочи».

На основании ФЗ № 238 от 30.10 2007 г. была создана Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию г. Сочи как горноклиматического курорта (ГК «Олимпстрой»), которая и стала осуществлять управленческие функции и координировать проектирование и строительство олимпийских объектов, организовывать эксплуатацию объектов, проводить открытые конкурсные отборы, отслеживать ход строительства олимпийских объектов и реализацию связанных с ним мероприятий [19].

ГК «Олимпстрой» реализует масштабную программу с привлечением частных и государственных инвестиций, которая включала следующие основные этапы:

2007 г. (ноябрь) — создание ГК «Олимпстрой»;

2008 г. — работа по организации строительства объектов, разработка механизмов обеспечения объектов земельными участками; проектирование;

2009 г. — обеспечение объектов земельными участками, завершение стадии проектирования, начало строительных работ;

2010 г. — активная фаза строительства;

2011 г. — пик строительства, начало ввода объектов в эксплуатацию, проведение первых тестовых соревнований;

2012 г. — пик строительства, ввод объектов в эксплуатацию, проведение тестовых соревнований;

2013 г. — ввод объектов в эксплуатацию, проведение тестовых соревнований, оснащение олимпийских объектов.

Основные спортивные сооружения и гостиничные комплексы располагаются в двух кластерах — у моря и в горах. В прибрежном кластере Имеретинской низменности размещается Олимпийский парк, где и пройдут церемонии открытия и закрытия Игр-2014, все соревнования на льду, а также церемонии награждения победителей. Помимо этого, здесь располагаются Олимпийская деревня, медиацентр, гостиничные комплексы и благоустроенная прогулочная набережная.

В горном кластере пройдут соревнования по лыжным гонкам, биатлону, бобслею, прыжкам с трамплинов, соревнования по сноуборду и фристайлу. В горах также размещены медиадеревня и две олимпийские деревни. Горный и прибрежный кластеры соединяет совмещенная автомобильная и железная дорога Адлер — «Альпика- Сервис».

Вся деятельность ГК «Олимпстрой» основана на реализации «Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта», в рамках которой и велось проектирование, возведение новых сооружений и реконструкция существующих, организуется эксплуатация объектов [12].

Есть множество примеров того, как Олимпийские игры кардинально меняли образ города-организатора, его инфраструктуру и экономику. Например, Барселона из промышленного центра превратилась в мировой туристический курорт, а Пекин стал настоящей выставкой достижений современного Китая. История международного олимпийского движения показывает — влияние игр полностью проявляет себя только через 3 — 5 лет после завершения Игр, а отдельные долгосрочные эффекты проявляются через 10 и более лет.

Но мировая практика помнит и другие примеры. Так, зимняя Олимпиада 1998 г. в японском г. Нагано ввергла город в глубокую рецессию, поскольку в итоге налоговая нагрузка от нее составила примерно 30 тыс. $ в расчете на каждую городскую семью. Способствовало этому и решение МОК включить в программу игр новые виды спорта — керлинг, женский хоккей и сноуборд. Японцам пришлось строить новые объекты и принимать дополнительных гостей. В итоге оргкомитет вынужден был экономить на всем.

Олимпийские игры в Солт-Лейк-Сити в 2002 г. обошлись американским налогоплательщикам в 1,5 млрд $, а суммарная стоимость олимпийского мегапроекта оказалась выше общей стоимости всех семи олимпиад, ранее проходивших в США.

По окончании XXI зимних игр 2010 г. в г. Ванкувере оказалось, что дополнительные полосы автомагистрали стоили порядка 1 млрд $. Столько же казна потратила на модернизацию городского метро. Еще 1 млрд $ власти израсходовали на безопасность (при плановой сумме в 150 млн $). Полицейский режим в Ванкувере сравнивали с послевоенным Берлином, а экономические последствия Олимпиады — с тяжелыми итогами игр в г. Монреале. По одним данным, общие расходы на Олимпиаду в Ванкувере выросли в 10 раз по сравнению с плановыми, по другим — в 4 раза (табл. 1). Олимпийские объекты были выставлены на продажу. В квартал-призрак превратилась и деревня для спортсменов, на строительство которой было потрачено порядка 1 млрд $. В результате такого перерасхода средств на проведение Олимпиады Канада вынуждена была сократить расходы на здраво охранение на 330 млн $ и на 80 % секвестировать бюджет министерства культуры [6].

Бесспорно, проведение XXII Олимпийских и XI Паралимпийских зимних игр оставит после себя наследие как на уровне г. Сочи, Краснодарского края, ЮФО, так и в масштабах всей страны. Позитивные эффекты олимпийского мегапроекта для России в целом: большая открытость мировому сообществу; рост уровня интеграции России в международное спортивное движение на качественно новом уровне; изменение отношения к людям с инвалидностью (во многих городах России уже реализуется проект «безбарьерная среда»), развитие волонтерского движения, для чего создана законодательная база и 26 волонтерских центров по всей стране; использование в строительстве экологических (зеленых) стандартов.

Олимпиада-2014 для России — крупнейший международный инвестиционно-строительный проект, долгосрочная, ресурсозатратная целевая программа, требующая миллиардных инвестиций на проектирование и создание инфраструктуры, строительство, эксплуатацию спортивных объектов и обеспечение безопасности. Однако многие риски и сама специфика реализация мегапроекта такого уровня еще на предпроектной стадии были неучте-ны или недооценены, что уже в процессе реализации привело к кратному росту затрат по проекту по сравнению с плановыми (табл. 1).

Проверки, проведенные аудиторами Счетной палаты РФ (СП РФ) по обращению контрольного управления Президента РФ, показали, что при подготовке к сочинской Олимпиаде были изначально созданы предпосылки для

Таблица 1

Фактические и плановые затраты на подготовку и реализацию олимпийских мегапроектов

Место и год реализации олимпийского мегапроекта	Плановые затраты, млрд $	Фактические затраты, млрд $	Превышение фактических затрат над плановыми, раз
Солт-Лейк-Сити (США), 2002	0,8	2,0	2,50
Афины (Греция), 2004	6,3	15,0	2,38
Турин (Италия), 2006	2,1	3,6	1,70
Пекин (Китай), 2008	Данных нет	40,0	–
Ванкувер (Канада), 2010	0,6	2,5	4,17
Лондон (Великобритания), 2012	4,3	16,6	3,86
Сочи (Россия), 2014	314 млрд руб.*	51,0 **	4,80

Примечание. Составлено по: [1; 23]. * — на дату подачи заявки в МОК в 2007 г.; ** — предварительно, по данным экспертов.

необоснованного увеличения сметной стоимости ряда спортивных объектов. Увеличение стоимости проекта эксперты связывают с некачественным проектированием, неоднократным пересмотром проектных решений в процессе ведения строительных работ, а также коррупцией при распределении заказов. Так, непосредственно сотрудники ГК «Олимпстрой» создали условия для удорожания олимпийских объектов на 15,5 млрд рублей. В связи с недостоверно определенной сметной стоимостью объектов, проверенных СП РФ (санно-бобслейная трасса, Большая ледовая арена и др.), проектная документация по ряду спортивных объектов получила отрицательное заключение государственной экспертизы [13].

По мнению H. Нуреева, E. Маркина, И. Митрофановой, М. Васильевой, в числе факторов риска любого мегапроекта: противоречивость в системе государственного управления различными этапами реализации проекта, одна из причин этого — недостаточный уровень координации взаимодействия между уча ствующими в проекте государственными и частными предприятиями; неэффективный контроль со стороны государственных органов на стадии проектирования, подтверждение тому — завышение стоимости строительства; криминализация проекта посредством вовлечения в криминальный оборот бюджетных средств и средств частных инвесторов, выделяемых на строительство и эксплуатацию [2; 11; 21; 22].

По мнению В.Н. Батовой, подготовка и реализация олимпийских проектов априори связана с возникновением непредсказуемых обстоятельств, сопряженных с реальными угрозами экономической безопасности. Знание и учет особенностей мегапроектов такого рода позволяет стратегическим менеджерам заранее, еще на предпроектной стадии составить представление о соблюдении необходимых требований (табл. 2).

При реализации инфраструктурных объектов большая доля средств была вложена частными инвесторами в сооружение спортивных объектов (см. табл. 3).

Таблица 2

Особенности	Требования
Технологическая сложность, масштабность	Инструменты, снижающие трудоемкость процесса планирования и управления массивом информационно-технических данных. Использование управленческих инноваций. Высокое качество проекта. Организация финансирования и адекватное разделение рисков между участниками
Уникальность	Индивидуальные решения, ограничение применения стандартных решений
Инновационность	Механизм управления проектом, учитывающий высокую степень неопределенности и риска
Организационная сложность	Организационная структура, учитывающая сложность проекта. Координация деятельности участников. Оптимизация информационных потоков между участниками. Оперативная идентификация угроз. Единое информационное пространство
Высокая политическая важность	Экологичность. Соблюдение международных стандартов обеспечения безопасности
Долгосрочность	Жесткий контроль сроков и затрат
Повышенный риск	Учет высокой чувствительности проекта к изменениям первоначальной концепции
Национальная, в том числе экономическая безопасность	Участие органов власти в определении условий реализации проекта. Разработка эффективных механизмов обеспечения экономической безопасности

Примечани е. Источник: [1].

Таблица 3

Источники финансирования олимпийского мегапроекта «Сочи-2014», млрд руб.

Тип объектов	Бюджетные средства	Внебюджетные источники	Итого
Инфраструктура региона, включая дороги и жилье	430	900	1 330
Спортивные объекты	100	114	214
Итого	530	1 014	1 544

Примечани е. Составлено по: [5].

Инвесторы (67,04)

Олим (8

Росавтодор (15,27)

Прочие (0,61)

МВД России (1,02)

Управление делами През идента РФ (2,60)

Администрация Краснодарского края (1,61)

Росавиация (1,88)

Росморречфлот

(1,38)

Особенности олимпийских мегапроектов, влияющие на обеспечение экономической безопасности

Рисунок. Структура средств, освоенных на конец 2012 г., реализации олимпийского мегапроекта «Сочи-2014», %

Примечани е. Источник: [1].

Доля средств инвесторов в общей структуре средств, освоенных с начала реализации сочинского олимпийского мегапроекта, составила более 67 % (см. рисунок).

По данным СП РФ, ГК «Олимпстрой» к началу 2013 г. затратила на подготовку олимпийских объектов 111,7 млрд руб. (63,95 % от объема запланированных средств), инвесторы — 737 млрд руб. (73,4 %), администрации Краснодарского края и г. Сочи — 77,7 млрд руб. (71,2 %), федеральные органы исполнительной власти — 209,7 млрд руб. (88,5 %) [13].

Проверка кредитной составляющей Олимпиады в Сочи аудиторами СП РФ показала, что в большинстве своем получатели бюджетных средств не связаны с застройщиками в рамках существующего законодательства, следовательно, не могут не выполнить свои финансовые обязательства.

Ряд компаний работает на олимпийской стройке по схожей схеме — конечные получатели средств, предназначенных для строительства олимпийских объектов, делают все, чтобы в проекте участвовали только аффилированные с ними компании. Как правило, такие организации входят в группу, к которой относится и сам заемщик. По заявлению вице-премьера Д. Козака, курирующего реализацию олимпийского мегапроекта, по фактам необоснованного завышения стоимости строительства объектов Олимпиады возбуждены несколько уголовных дел. Причем возбуждение дел по фактам выхода на госэкспертизу с завышенной на 30 % стоимостью проекта может стать прецедентом в отечественной строительной отрасли [18].

Говоря о масштабах «распила» средств на олимпийской стройке, премьер-министр Д. Медведев констатировал, что цены на стройматериалы для олимпийских объектов превышают все мыслимые пределы 1 . По мнению аналитика ИК «Риком-Траст» В. Жуковского, размер откатов и нецелевого использования бюджетных средств варьировался от 25 до 50 %.

Одним из самых крупных кредиторов олимпийского строительства является госкорпорация Внешэкономбанк (ВЭБ), которая открыла строителям кредитную линию почти на 107 млрд рублей. Но несмотря на то что многие компании, связанные с олимпийской стройкой, являются ненадежными, ВЭБ продолжал инвестировать заведомо убыточные олимпийские проекты, нарушая собственные нормативные до- кументы, объясняя это срочными поручениями правительства. Однако при проверке СП РФ копий таких поручений у ВЭБа не оказалось. Более того, ВЭБ делегировал функции надзора за расходованием выделенных средств компаниям, услуги которых оплачивали заемщики. Причем надзорные компании нанимал не банк — решение принималось в рамках трехстороннего договора между банком, заемщиком и надзорной компанией. Аудиторы считают, что в этой схеме определенно есть коррупционная составляющая. ВЭБ уже оценил свои будущие убытки в 92 млрд рублей [16].

Еще в 2012 г. В. Жуковский сделал прогноз: «Как показывает опыт последних 15 — 20 лет, многие так называемые ГЧП или совместные проекты властей и частного бизнеса, как правило, превращаются в откровенную кормушку для обеих сторон, в возможность безнаказанно разворовывать бюджетные средства под видом выполнения госзаказа. Самое страшное состоит в том, что с высокой долей вероятности, дальше мы увидим нарастающее давление российских олигархов на правительство. По мере приближения сроков Олимпиады, они смогут воспользоваться своим излюбленным и хорошо проверенным в кризисных 2008 — 2009 гг. оружием — шантажом властей, и все же получить государственные компенсации» [18].

В начале 2013 г. уже стало очевидным, что этот прогноз сбывается и что олимпийские инвесторы не смогут вернуть кредиты ВЭБу без реструктуризации и налоговых льгот. Так, уже в апреле 2013 г. представители главных инвесторов олимпийского мегапроекта — глава Сбербанка Г. Греф, председатель правления «Газпрома» А. Миллер, председатель наблюдательного совета «Базового элемента» О. Дерипаска и президент «Интерроса» В. Потанин попросили Правительство РФ компенсировать их расходы, направив коллективное письмо Д. Козаку с просьбой оказать финансовую поддержку их олимпийским проектам: субсидировать не менее 1 / 2 кредита ВЭБа, создать в г. Сочи особую экономическую зону (ОЭЗ) и продлить льготную ставку аренды федеральной земли в Сочи (3— 17 руб. за 1 кв. м) на 49 лет [20].

По мнению инвесторов, в ходе реализации олимпийского мегапроекта и его объектов был выявлен целый ряд проблем, неизбежно приведших не только к удорожанию строительства, но и создавших объективные трудности для дальнейшей эффективной эксплуатации объектов, в числе которых: высокая стоимость строительства в связи со сложными горными условиями и неразвитой инженерной и транспортной инфраструктурой, высокая неопределенность коммерческой составляющей в посто лимпийский период в связи с наличием рисков низкой загрузки и низких ставок аренды/ цен реализации возводимых к Олимпиаде объектов и практически полное отсутствие коммерческой составляющей до Олимпиады, а также риск существенного роста операционных затрат и формирования значительных убытков по операционной деятельности предприятий в связи с прекращением действия льгот по арендной плате, установленных приказом Минэкономразвития [20].

Всего ВЭБ выдал олимпийских кредитов на 241 млрд руб., из них 165 млрд обеспечено гарантиями ГК «Олимпстрой». Между тем гарантийный фонд «Олимпстроя» не превышает 30 млрд рублей. При этом, как выяснили аудиторы СП РФ, ответственных за расходование средств найти не удастся, потому что конечные бенефициары — получатели денежных средств находятся в оффшорах и юридически не связаны с застройщиками в рамках российского законодательства.

Между тем ВЭБ не финансирует, а кредитует инвесторов на коммерческих условиях (для банка это — коммерческий проект). Все заемщики — инвесторы олимпийского мегапроекта, которые, кстати, ежегодно платят проценты из расчета 9—12 % годовых по этим кредитам, обязаны вернуть их ВЭБу. Ситуация усугубляется неясными перспективами гигантской инфраструктуры после проведения Олимпийских игр, когда востребованность объектов резко упадет, а необходимость возвращать кредиты и платить проценты по ним ВЭБу сохранится.

Прецеденты уже есть: с весны ведется судебная тяжба между компанией «Базовый элемент» (Базэл) (владелец Имеретинского порта), ГК «Олимпстрой» и ВЭБом. «Базэл» подал иск к ВЭБу с требованием изменить условия погашения кредита, привлеченного на строительство порта, мотивировав это тем, что обещанного ГК «Олимпстрой» грузопотока через порт обеспечено не было, порт терпит убытки, а значит, не может выполнять кредитные обязательства. ВЭБ подал встречный судебный иск к Имеретинскому порту в связи с тем, что порт не возвращает банку кредит.

Однако Имеретинский порт — не первый убыточный объект, построенный в рамках сочинского олимпийского мегапроекта. По данным журнала «Эксперт», нерентабельных сооружений не менее восьми: бобслейная трасса, трамплин, горнолыжный курорт Роза Хутор и др. Кроме того, пока непонятно, как будут возвращаться средства, потраченные на строительство жилой и рекреационной недвижимости [7].

В результате все риски, связанные с возвратом бюджетных средств, выделяемых на олимпийские объекты, фактически перенесены на плечи государства, поскольку дефолты инвесторов недопустимы [14; 17]. Оценить расходы федерального бюджета пока сложно, однако, по мнению экспертов, они будут меньше 135 млрд руб., поскольку некоторые кредиты обеспечены ликвидными активами.

Соотношение выгод и издержек, как показывает мировая практика реализации олимпийских мегапроектов, весьма противоречива. Так, в 1970 г. Монреаль израсходовал на Олимпиаду средств в 10 раз больше запланированных. Причина удорожания — спад в экономике и слабый менеджмент. Убытки в размере 1 млрд $ возмещались в течение 20 лет. Этот случай получил название «монреальская ловушка».

В схожей ситуации оказывалась и России в 1980 г.: на московскую Олимпиаду было израсходовано 9 млрд $, что в несколько раз превысило заложенные в бюджете показатели и принесло стране колоссальные убытки.

Убытки олимпийского мегапроекта в г. Сидней в 2000 г. связаны с тем, что после ее проведения большинство спортивных сооружений обанкротилось, потому что потребность в спортивных сооружениях у жителей оказалась значительно скромнее, чем их было построено.

Другой пример: все объекты и сооружения при реализации олимпийского мегапроекта в г. Афины в 2004 г. были полностью построены за счет государства. И именно недостаток опыта по строительству объектов такого рода и хозяйствованию привел к превышению сметы на 50 %. Убытки погашались на протяжении нескольких последующих лет.

Самым прибыльным оказался олимпийский мегапроект в г. Атлант в 1996 г., бюджет которого составил около 1,7—1,8 млрд $, а прибыль — 600 — 900 млн $. Причем только за права на трансляцию телекомпании заплатили почти 1 млрд $. Циклопические постройки впервые были заменены временными сооружениями, которые после соревнований благополучно разобрали. Олимпийская деревня и сейчас служит жильем для студентов местного университета [7].

По мнению аналитика компании «Альпари» А. Бодровой, отдача от олимпийских объектов не будет быстрой, а растянется на 6—10 лет. «Обычно проведение Олимпиады — прибыльное мероприятие, но конкретно в сочинском исполнении это пока вызывает больше вопросов, чем ответов».

Директор направления «Новый Бизнес» АСИ А. Аветисян также полагает, что инвестиции в олимпийский мегапроект вряд ли будут приносить заметную инвестиционную отдачу, «поскольку рассчитывать на то, что Сочи станет центром зимнего спорта, сложно — все-таки это субтропики, и государство больше не собирается тратить гигантские средства на промоутиро-вание города». По его мнению, строительство инфраструктурных объектов, а также спортивных объектов ограниченного использования не окупится, и, кроме того, потребуются значительные расходы на их содержание. В то же время ряд объектов — гостиничные комплексы, спортивные сооружения массового использования — имеют разумные экономически обоснованные сроки окупаемости, при условии, что главным лейтмотивом развития г. Сочи должен стать туризм, если местные власти будут уделять этому больше внимания. «Однако сейчас дешевле отдыхать в Болгарии, Турции и Египте. Так что инвесторам нужно воспринимать свои вложения в Сочи в рамках частно-государственного партнерства, которое воздастся в виде благосклонного отношения в других проектах» [20].