Оптимизация бюджетной системы регионов как фактор развития бюджетного федерализма

Сущность бюджетного федерализма раскрывается через принципы равноправия всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с центром, разгра ничения сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами федерации, самостоятельности бюджетов различных уровней. В другом, более узком, его значении понятие «бюджетный федерализм» — это описание бюджетной системы государства федеративного типа в контексте бюджетного устройства федеративного государства, предполагающего реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех его участников.

Модель децентрализованной бюджетной системы, в которой решения принимаются на разных уровнях власти, способна эффективно решить названные проблемы. В такой системе соотношение между уровнем налогообложения, качеством и количеством получаемых взамен бюджетных услуг «подстраивается» под интересы и предпочтения населения разных регионов и муниципалитетов. В результате каждый рубль налогов начинает приносить обществу и гражданам отдачу. Поэтому с теоретической точки зрения бюджетный федерализм способен быть эффективным, если децентрализованно принимаются решения, относящиеся к поставке общественных благ, выгоды от которых локализуются на данной территории; локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориаль-

СМИРНОВ Анатолий Анатольевич, заведующий кафедрой организации и управления в АПК Марийского государственного университета, кандидат экономических наук, доцент.

ной локализацией издержек (жители региона берут на себя ответственность за финансирование поставок локальных общественных благ); предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов (население региона более однородно, чем население страны).

Следует иметь в виду, что если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное либо эффективнее централизованного, либо по крайней мере не уступает ему с точки зрения эффективности. Преимущества и недостатки децентрализации очевидны при сравнении общественных издержек и выгод. Децентрализация эффективна, если повышение издержек перекрывается выигрышем.

При децентрализации предполагается некоторая доля самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов их удовлетворения. Участие вышестоящих органов власти в формировании ресурсной основы нижестоящих обосновывается тем, что пределы распространения выгод от локального общественного блага не вполне совпадают с административными границами, поэтому территория, за счет бюджета которой производится общественное благо, должна получать часть доходов из бюджетов вышестоящего уровня власти как компенсацию за экстерналии извне при позитивных внешних эффектах. Таким образом, бюджетный федерализм предполагает, что бюджетные ресурсы регионов, проводящих взвешенную экономическую политику, возрастают за счет как развития собственной экономической базы, так и дополнительной помощи из федерального бюджета. При этом подразумевается, что децентрализованная бюджетная система работает в едином экономическом пространстве и с мобильным населением. Однако население региона в своем подавляющем большинстве не имеет возможности сигнализировать о своей неудовлетворенности посредством переезда в регионы, условия жизни в которых больше соответствуют их ожиданиям.

Рыночные реформы привели к тому, что перераспределение основной массы ресурсов, которое ранее осуществлял центр по своему усмотрению, стало возможным без его участия. Однако ответственность за компенсацию меж- региональных различий продолжал нести центр, утративший традиционный механизм осуществления этого процесса. Это обстоятельство требовало коренной перестройки всей системы финансовой поддержки регионов. Дополнительную сложность представляло то, что формы поддержки должны были строиться на основе соблюдения конституционных требований о равенстве всех субъектов Российской Федерации. Еще одной проблемой российской модели бюджетного федерализма стала непроработанность программирования системы бюджетного выравнивания регионов и разработки программ их развития.

Результаты бюджетного выравнивания регионов определяются оценкой их исходной бюджетной обеспеченности. Последняя обычно измеряется налоговыми ресурсами, имеющимися (остающимися) в распоряжении региональных и местных властей для финансирования закрепленных за ними расходов, тем или иным образом соотнесенными с расходными потребностями. Налоговые ресурсы, в свою очередь, зависят от уровня и структуры экономического развития регионов, расходные потребности — от численности и структуры населения и стоимости производства единицы бюджетных услуг.

Основу бюджетного федерализма составляет конституционное разграничение полномочий, предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации. Разграничение предметов ведения имеет принципиальное значение для формирования модели бюджетного федерализма, поскольку именно оно определяет ответственность по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета. Разграничение предметов ведения может осуществляться в виде закрепления тех или иных сфер компетенции за правительством соответствующего уровня. В этом случае законодательно фиксируется исчерпывающий перечень предметов ведения федерации и предметов ведения ее субъектов.

Первым из критериев построения бюджетного федерализма выступает степень мобильности облагаемой базы. Традиционно считается, что достаточно высокой степенью активности и мобильности обладают труд и капитал, а самой низкой — имущество в виде недвижимости и природ- ные ресурсы. Принято считать, что чем мобильнее налоговая база, тем на более низком уровне государственной власти она может осуществляться.

Вторым критерием является степень равномерности распределения налоговой базы по территории государства или степень межрегиональной дифференциации налоговой базы. Чем неравномернее распределен налоговый источник или налоговая база по территории, тем на более высоком уровне должно осуществляться его налогообложение.

Третий критерий — экономическая эффективность. Чем масштабнее налоговая база, тем на более высоком уровне государственной власти она должна облагаться. Это связано с тем, что введение общенационального учета объектов налогообложения, количество которых единично, существенно повышает прямые административные издержки обложения, которые в ряде случаев могут превысить полученные по данной статье налоговые платежи.

Четвертым критерием построения бюджетного федерализма является необходимость осуществления макроэкономического регулирования, которое требует закрепления за федеральным уровнем основных налогов, через которые оно осуществляется. Прежде всего это подоходные налоги. Циклически устойчивые налоги целесообразнее использовать на субнациональном уровне, циклически неустойчивые — закрепить на общенациональном уровне, т.к. через них остается возможность воздействовать на экономические циклы.

Пятым критерием можно считать необходимость корректировки через налоговую систему объективно возникающих «вертикальных» и частично «горизонтальных» дисбалансов. При прочих равных условиях, чем большую долю в доходах бюджетной системы составляют поступления налогов с населения, тем меньше будет размер «вертикального» баланса.

Шестой критерий построения бюджетного федерализма — соблюдение границ юрисдикции, предполагающий, что при решении вопроса о закреплении того или иного налогового источника за национальным и субнациональным уровнем необходимо учитывать факт возможного переноса налогового бремени за пределы соответствующей юрисдикции, например, НДС, налог на наследство и дарение.

Седьмым критерием является обеспечение свободы движения капитала. Закрепление налоговых полномочий должно быть таково, чтобы ни при каких обстоятельствах не могли быть созданы налоговые барьеры на пути перелива капитала, финансовых ресурсов между различными субнациональными образованиями в пределах государства.

Еще одним направлением реформирования станет, на наш взгляд, финансовая помощь бюджетам других уровней. В качестве позитивных мер необходимо отметить разделение финансовой помощи на инвестиционную и текущую, недопустимость получения помощи отдельными субъектами бюджетного процесса в индивидуальном порядке.

Повышение качества управления общественными финансами предполагается установить посредством контроля за соблюдением финансовой дисциплины вплоть до введения в отношении регионов, не выполняющих своих обязательств, внешнего финансового управления. Конкретное регулирование управления бюджетами предполагается осуществлять через обязательные, рекомендуемые и инициативные стандарты.

Анализ изложенных положений позволяет по-новому взглянуть на идеологию формирования системы бюджетного федерализма. Таким образом, условия эффективности работы «встроенных» одна в другую бюджетной системы и системы бюджетного федерализма в трансформационный период экономики состоят в едином экономическом пространстве с «излишним» капиталом и мобильным населением, децентрализации, законодательно установленном разграничении расходных и доходных полномочий, а также наличии объективного бюджетного выравнивания.

На этапе переходной экономики важно постепенное, продуманное изменение существующих бюджетных взаимосвязей, осторожное введение новых элементов, чтобы иметь некоторое время на их адаптацию. Системная модернизация межбюджетных отношений должна оставлять возможность постепенной адаптации новых форм и методов взаимоотношений бюджетов системы.

К наиболее острым проблемам межбюджетных отношений следует отнести: проработку законодательных актов относительно разграничений расходных полномочий и от-

Оптимизация бюджетной системы регионов ^ ветственности между органами исполнительной власти разных уровней; неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований; отсутствие четкого разграничения полномочий и ответственности бюджетов по выплате заработной платы в бюджетной сфере, пособий и оплате за энергоресурсы (это ведет к перегрузке региональных и местных бюджетов федеральными обязательствами, не обеспеченными источниками финансирования, при одновременном сокращении сферы «совместного» финансирования бюджетных расходов); выделение правительством средств регионам, не фиксируя цель этого финансирования; внедрение практики регулярной оценки эффективности бюджетных расходов (это позволит решить проблему недостаточной концентрации ресурсов, непременным условием станет создание системы публичного мониторинга качества управления региональным и местным бюджетами); решение задачи формирования бюджета развития как на региональном, так и муниципальном уровне.

Одним из важнейших направлений развития бюджетного федерализма является укрепление государственности и обеспечение как целостности государства, так и необходимой самостоятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Требуется четкое разграничение функций и полномочий между всеми уровнями власти с зафиксированными нормативно-правовыми актами триады: «функции — полномочия — ресурсы», поэтому совершенствование бюджетной системы следует осуществлять в направлении сбалансированности фискальной, стимулирующей и регулирующей функций при одновременном упорядочении межбюджетных отношений.

В Российской Федерации разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней устанавливается на федеральном уровне. В плане регулирования межбюджетных отношений органы федеральной государственной власти устанавливают общие принципы и условия предоставления бюджетных кредитов, предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов федерации и органов местного самоуправления, а также осуществляют контроль за их использованием. Поэтому вполне логично, что веду- щим звеном в системе межбюджетных отношений выступают органы федерального уровня власти, способные реализовать в полной мере принципы единства бюджетной системы и универсальности ее отдельных элементов.

Органы государственной власти субъектов федерации принимают решения о введении региональных налогов и сборов, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предусмотренных законодательством. Они самостоятельно определяют порядок направления в бюджет субъекта федерации доходов от налогов и иных доходов регионального и местных бюджетов. При недостаточности собственных финансовых ресурсов субъекты федерации имеют право на получение финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов федерации определяют порядок и условия предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта федерации местным бюджетам в виде кредитов на возвратной и возмездной основах.

Муниципальные образования используют бюджетные ресурсы для решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. В их обязанность входит решение вопросов, не включенных федеральными и региональными органами государственной власти в сферу своей компетенции.

В сложившихся условиях мы полагаем, что вклад федерального уровня государственной власти в успешную реализацию реформы межбюджетных отношений на региональном уровне должен заключаться в пересмотре ряда положений федерального законодательства, более четком разграничении полномочий между региональным и местным уровнями власти. Разграничение должно проводиться на долговременной основе и удовлетворять принципам территориального соответствия, максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям, максимальной эффективности и предоставления бюджетных услуг.

Ключевой задачей реформы межбюджетных отношений, на наш взгляд, является предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами.

Для ее решения необходимо не только разграничить расходные полномочия между уровнями бюджетной системы, но и обеспечить реальную самостоятельность региональных и местных органов власти в управлении расходами своих бюджетов.

Очевидно, что ни один уровень государственной власти не может удовлетворить свои потребности без наличия достаточной ресурсной основы. В качестве ресурсной базы могут выступать закрепленные в обязательном порядке за каждым из уровней доли собственности на основные фонды, финансовые и природные ресурсы.

В условиях России целесообразно использовать как базовую систему взаимоотношений между уровнями бюджетной системы «разные доходы», дополнив ее системами «разные налоги» и «разные ставки» как вспомогательные. Дело в том, что существуют значительные различия в экономическом положении регионов, уровне затрат и бюджетных возможностях региональных и местных органов власти.

Благодаря четкому разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы на этапе разграничения доходных источников, баланс преимуществ централизованного налогового администрирования и децентрализованного предоставления бюджетных услуг будет обеспечен. Достигаемое при этом максимально близкое соответствие закрепленных за местными бюджетами доходных источников общему объему расходных потребностей местных бюджетов на исполнение закрепленных за ними полномочий позволяет избежать пагубных последствий «вертикальной» несбалансированности: встречные финансовые потоки, отсутствие заинтересованности местных бюджетов в развитии собственной доходной базы и проведение последними иждивенческой расходной политики.

Чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию. При этом условии достигается стабильность. Территориальная мобильность налоговой базы возникает, когда складывается ситуация: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами (муниципалитетами), тем на более высоком уровне бюджетной системы вводится соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации налоговых поступлений (доходов).

Чем выше неравномерность размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне вводится соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации налоговых поступлений (доходов). В этом случае достигается равномерность размещения налоговой базы.

Предлагается придерживаться следующих принципов разграничения доходных источников между региональными и местными бюджетами:

— налоги, поступления от которых резко сокращаются в периоды экономического спада и растут в условиях экономического подъема (например, налог на прибыль предприятий), следует закрепить за региональным бюджетом, а местным бюджетам оставить более стабильные налоговые источники;

— налоги, базы которых распределены крайне неравномерно (налоги на некоторые природные ресурсы и т.п.), необходимо закрепить за региональным бюджетом;

— налоги, база которых легко может быть перенесена в другое муниципальное образование (путем перерегистрации головного предприятия и т.п.) или бремя которых может быть переложено на население другого муниципального образования (акцизы на водку, взимаемые с производителя и т.п.), необходимо централизовать в региональный бюджет;

— налоги, взимаемые с немобильной базы, следует закреплять за местными бюджетами (налоги на имущество);

— поступления от налогов, непосредственно зависящих от уровня благосостояния налогоплательщиков, зарегистрированных или проживающих на данной территории (подоходный налог, налог с продаж потребительских товаров и т.д.), следует зачислять в местные бюджеты;

— сборы за бюджетные услуги (пошлина, административные платежи) должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих эти услуги.

Совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам повысит заинтересованность органов государственной влас- ти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов. Федеральное правительство может и должно выравнивать финансовое положение регионов на основании их налоговых потенциалов, но в конечном итоге ответственность за балансирование региональных бюджетов, обеспечение должного уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов федерации. Для них проблема самодостаточности своего экономического потенциала становится главной.