Оптимизация понятийного аппарата в судебно-экологической экспертизе

1 Leninskie Gori, Moscow 119234, Russian Federation, *, e-mail:

Заключение эксперта представляет собой наиболее важное доказательство, обосновывающее правовую позицию в суде, что неоднократно отмечалось в публикациях, посвященных правоприменительной практике (Гиверц и др., 2022; Дьяконова, 2022). Это положение справедливо и для судебного рассмотрения споров, связанных с оценкой негативного воздействия людей на почвы как на компонент окружающей среды. При этом обоснованность и достоверность выводов эксперта в значительной степени определяется полнотой и непротиворечивостью нормативноправовой базы, на основе которой происходит формирование программы исследования, методологии оценки и интерпретации полученных данных, определяются критерии установления достоверности промежуточных и окончательных выводов. В них же содержатся нормативы качества окружающей среды, нормативы воздействия на нее и др.

Природоохранное законодательство в России в настоящее время является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей права. При этом отмечается, что в процессе его развития обязательным является следование разрабатываемых экологоправовых норм головному правовому акту, каковым является соответствующий Кодекс (Вагина, 2015). Следует обратить внимание, что в отношении почв головной природно-ресурсный акт в настоящее время отсутствует, и охрана почв в основном опирается на достаточно обобщенные (касающиеся всей совокупности компонентов природной среды) положения федерального закона “Об охране окружающей среды” от 10.01.2002 г. №7-ФЗ и частично Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. №136-ФЗ. По всей видимости, именно этим фактом обусловлены многочисленные проблемы, с которыми эксперту приходится сталкиваться в ходе исследований обстоятельств и последствий нарушения законодательства в области охраны почв.

В публикациях, посвященных данной тематике, отмечается, что экономический и организационный механизмы защиты почв в настоящее время сводятся к фискальным административным мерам – штрафам, которые направляются в бюджеты разных уровней (Майорова, Гончарук, 2018). При рассмотрении в судах заключений вскрываются многочисленные противоречия, неполнота и недостаточная обоснованность выводов, что в значительной степени обуславливается системной сложностью, временной и пространственной изменчивостью почв как предмета исследования (Майорова и др., 2014).

Отмечается, что терминология, применяющаяся при судебно-экспертном исследовании, чаще всего исходит из естественных наук (Михалева, 2021), в то время как для ее эффективного использования в судебной экспертизе она должна представлять собой синтез двух начал – юридических и естественно-научных. В противном случае, при толковании естественно-биологических терминов юристами в ходе рассмотрения обстоятельств дела возникают коллизии, препятствующие принятию обоснованных решений.

В связи с этим особую важность приобретает актуализация существующего понятийного аппарата, представленного в нормативно-правовых и нормативно-технических документах, применяющегося в ходе экспертного исследования на этапах формулирования вопросов эксперту, разработки и обоснования программы исследования, а также при формировании системы нормирования негативного воздействия на почвы и ландшафты.

ОБЪЕКТЫ И МЕТОДЫ

В настоящее время количество дел, рассматриваемых в различных судебных инстанциях и связанных с оценкой негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на компоненты природной среды, и в частности почвы, постоянно растет. Объектами настоящего исследования являются нормативные правовые акты и нормативно-технические документы, содержащие определения (термины) в области охраны почв.

Нормативная база, обеспечивающая судебно-экспертную деятельность, согласно статье 3 федерального закона “О государ- ственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации” №73-ФЗ от 31.05.2001 г., включает в себя ряд документов: федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы и распоряжения Президента РФ. Кроме этого, экспертом могут использоваться ведомственные нормативные документы, а также государственные стандарты. Так, понятийный аппарат, применяющийся при экспертном почвенно-экологическом исследовании, включает в себя определения, представленные в статье 1 федерального закона “Об охране окружающей среды” №7-ФЗ от 10.01.2002 г., ГОСТ “Почвы. Термины и определения”, нормативных актах Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и некоторых других ведомств.

При этом можно констатировать, что с момента вступления в силу указанных актов произошло существенное расширение перечня документов, на основе которых в настоящее время производится оценка экологического состояния почв и ладшафтов. Ряд документов претерпел довольно значительные изменения. В качестве примера можно указать на санитарно-гигиенические нормативы ПДК, представленные в ГН 2.1.7.2041-2006 “Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве: гигиенические нормативы”, широко использовавшихся в экологическом нормировании почв и земель. В результате их актуализации, а также последующего принятия СанПиН 1.2.3685-21 “Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания”, их сфера действия сократилась до земель сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов.

Одним из наиболее широко используемых документов при оценке вреда, причиненного почвам, стала “Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды” (утв. Приказом Минприроды России от 08.07.2010 г. №238) , которая с момента принятия претерпела несколько редакций, направленных на ужесточение экономических последствий нарушения природоохранного законодательства.

Нельзя не упомянуть документ, вступивший в силу в 2024 г. – “Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды” (утв. распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2023 г. №2909-р), в соответствии с которым существенно расширен список химических элементов и соединений, признающихся загрязняющими при оценке экологического состава почв.

При этом необходимо отметить, что положения вновь принимаемых документов или новые редакции уже существующих актов в ряде случаев вступают в противоречие с существующей нормативной базой или с научно обоснованными и проверенными практикой специальными знаниями, приобретаемыми в процессе профессиональной подготовки эксперта. Этот факт обуславливает необходимость уточнения целого ряда понятий, используемых при охране почв.

Применяемый метод исследования – анализ материалов судебно-экологических экспертиз, проведенных при рассмотрении дел, связанных с нарушением законодательства РФ об охране почв и земель.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ОБСУЖДЕНИЕ

Одним из наиболее проблематичных вопросов, возникающих в ходе экспертного исследования, является установление факта загрязнения почв химическими элементами и соединениями в результате осуществления хозяйственной деятельности. В данном случае речь идет об установлении:

• -    перечня загрязняющих веществ;

• -    значения нормативного показателя, превышение которого означает переход почвы в категорию загрязненных объектов;

• -    количественного интервала допустимых отклонений от показателей природного фона, характерных для конкретной территории, на основе которых устанавливается нормативное значение.

В соответствии с действующей нормативно-правовой базой, все существующие химические элементы и соединения, независимо от их происхождения, являются загрязняющими. Это положение зафиксировано в следующих документах:

• -    “Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды” (утв. Распоряжением Правительства РФ от 20.10.2023 г. №2909-р);

• -    “Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды” (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.06.2022 г.): п. 11. “Превышение в почве концентрации вещества, не включенного в Перечень загрязняющих веществ, по сравнению с концентрацией этого вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования может свидетельствовать о причинении вреда окружающей среде”.

При этом нормативная база игнорирует дуалистическую природу большинства встречающихся в почве химических элементов и соединений, поскольку в ней отсутствует понятие “ природное биологически значимое вещество ” как противовес понятию “ загрязняющее вещество ”. В результате при оценке экологического состояния почв и земель к категории загрязняющих относят необходимые элементы питания растений, независимо от их содержания в почве.

В качестве исключения в некоторых случаях рассматриваются земли сельскохозяйственного назначения, для которых Минсельхозом России установлены градации обеспеченности почв элементами питания (Методические указания…, 2003). Однако для земель иного назначения значимость положений данного документа, как правило, в суде не признается.

Не может подвергаться сомнению факт возможного причинения вреда окружающей среде при избыточном содержании в почвах ряда элементов; однако установление факта загрязнения почвы на основании повышенного относительно природного фонового значения биологически значимого элемента является неверным.

В связи с этим очевидна необходимость введения в нормативную базу понятий “природное биологически значимое веще- ство” и “пороговое содержание биологически значимых веществ” (табл. 1).

Таблица 1. Блок понятий для установления факта негативного воздействия на почву

Table 1. A block of concepts for establishing the fact of a negative impact on soils

Природное биологически значимое вещество	Химический элемент (или соединение), содержащийся в составе почв, необходимый для растительных и животных организмов.
Пороговое содержание природных биологически значимых веществ	Содержание природных биологически значимых веществ в почвах, при котором они не оказывают негативного влияния на природные и сельскохозяйственные экологические системы.
Истощение почвы	Снижение содержания природных биологически значимых веществ в составе почве, ведущее к негативным изменениям качества почвы.
Вред окружающей среде	Негативное изменение компонентов окружающей среды в результате их загрязнения, истощения, уничтожения, повлекшее за собой деградацию экосистем и снижение качества природных ресурсов.
Вред почве	Негативное изменение почвы в результате ее загрязнения, истощения, уничтожения, захламления, перекрытия, снятия плодородного слоя.

В качестве порогового содержания могут быть использованы верхние границы диапазонов обеспеченности почв элементами питания общепринятых градаций (Методические указания…, 2003) с возможностью их распространения на земли иного назначения (лесного фонда, промышленные и пр.). Целесообразно также введение определения “ истощение почвы ”, которое позволит расширить установленный в статье 1 федерального закона “Об охране окружающей среды” перечень видов негативного воздействия на почву и земли, а также уточнение понятий “ вред окружающей среде ” и “ вред почве ”, которые, помимо загрязнения, должны включить в себя иные виды негативного воздействия, в том числе истощение и уничтожение.

Эти изменения позволят нормативно зафиксировать разделение области концентраций химических элементов и соединений на две части: 1) диапазон природных концентраций и для земель, на которых производятся мероприятия по повышению плодородия, и природно-технологических концентраций; 2) область загрязнения почв и земель.

Еще один блок понятий, который должен быть закреплен в нормативной базе, используемой при экспертных почвенноэкологических исследованиях, связан с обеспечением системы нормирования содержания химических элементов и соединений в почвах. Согласно п. 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 г. №149 “О разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды _” , факт загрязнения почвы устанавливается в случае повышенного содержания веществ относительно санитарно-гигиенических показателей (ПДК, ОДК) или, в случае их отсутствия, значения (в интервале допустимого отклонения) природного фона.

Следует заметить, что при всей важности данного нормативного документа, указанное положение фактически не может быть реализовано. В соответствии с определением, представленным в ГОСТ 27597 “Почвы. Термины и определения”, “фоновое содержание вещества в почве” – это содержание вещества в почве, соответствующее его природному составу. В научных публикациях неоднократно указывалось, что исключительно природный состав почв зафиксировать достаточно сложно, поскольку в настоящее время влияние локальных и трансграничных источников поступления техногенных элементов и соединений на состав почв распространено настолько широко, что чаще всего при оценке экологического состояния почв и ландшафтов специалисты имеют дело с природно-антропогенным фоном (Яковлев, 2022).

При этом работы по определению количественного значения показателей природного или природно-антропогенного фона в России ведутся в крайне ограниченном объеме, недостаточном для использования их результатов в экспертных почвенноэкологических исследованиях. Для восполнения данного пробела государственными контролирующими органами в рамках надзорных мероприятий используется некий “условный фон”, определяемый на основании формулировки, представленной в “Методике исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды” (утв. Приказом Минприроды России от 08.07.2010 г. №238) . “Условный фон” – это значение концентрации загрязняющего вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия. Очевидно, что в данном случае имеет место противоречие между ведомственным нормативным актом и положениями Постановления Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 г. №149.

Еще одним пробелом в действующей системе нормирования является введенное п. 6 данного постановления понятия “ эталонная площадка ”, на котором должны проводиться исследования по установлению значений природного фона. При этом определение этого понятия в настоящее время не введено в глоссарий нормативных документов, а также не представлены методические разработки, устанавливающие требования, которые должны быть соблюдены при выборе эталонных участков и составлении программы исследований.

Достаточно актуальным вопросом, касающимся установления факта загрязнения, является обоснованность учета неопределенности значения фонового содержания веществ в почвах. Как указано в п. 5 Постановления Правительства РФ от 13.02.2019 г. №149, при установлении природного фона как норматива качества почвы необходим учет допустимого отклонения от его значения. При этом в нормативной базе понятие “интервал допустимого отклонения от значений” отсутствует, а представляющиеся в протоколах результаты определения химического состава почв в рамках надзорных мероприятий признаются контролирующими органами истинными без учета факторов, связанных с неопределенностью процесса лабораторного анализа и пространственной изменчивостью химического состава почвенного покрова. Результатом является распространенная практика признания почв загрязненными даже в случае превышения содержания химических элементов и соединений на уровне погрешности метода.

Очевидно, что в рамках действующих нормативных документов возможно установление интервала допустимых отклонений в пределах, определяемых неопределенностью, установленной в аттестованных методах выполнения измерений. Однако это возможно только при легитимизации понятия “ интервал допустимого отклонения от значений ”. В дальнейшем необходимой следует признать работу по обоснованию введения в этот интервал неопределенности, обусловленной пространственной изменчивостью почвенного покрова.

Работы в данном направлении ведутся уже в течение длительного времени (Иванов, 2021). Так, в качестве первой формулы для оценки геохимического фона указывается значение среднего значения с диапазоном в два стандартных отклонения (2σ) (Hawkes, Webb, 1962). В дальнейшем научные разработки по установлению диапазона рекомендовали использовать от 1 до 3 значений стандартного отклонения (Hаkanson, 1980; Мотузова, 2001). Иванов Д.В. в своем обзоре указывает на наличие детально проработанных стандартов Агентства по охране окружающей среды США (US ЕРА), включающих подробные алгоритмы определения и практического применения значений регионального фона загрязняющих веществ в почвах как один из этапов принятия решений о ремедиации и (или) о консервации загрязненных территорий (Иванов, 2021).

Однако в настоящее время применение существующих наработок в данной сфере в России возможно только при условии корректировки действующей нормативной базы в области охраны почв. В связи с этим может быть предложено внесение изменений в нормативную базу или корректировка ряда понятий (табл. 2).

Таблица 2. Блок понятий для установления видов фонового содержания веществ в почвах

Table 2. A block of concepts for determining the types of background content of substances in soils

Природное фоновое содержание вещества в почве (природный фон)	Содержание вещества в почве, соответствующее его природному составу.
Общее (региональное) природноантропогенное фоновое содержание вещества в почве	Содержание вещества в почве, соответствующее его природному составу с учетом влияния трансграничного переноса на расстояние более 40 км от техногенных и более 10 км от сельскохозяйственных источников загрязнения.
Локальное природноантропогенное фоновое содержание вещества в почве	Содержание вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от исследуемого источника загрязнения.
Интервал допустимого отклонения от значений	Статистически обоснованный диапазон значений, включающий в себя неопределенность измерения и природные особенности нормируемого объекта.
Эталонная площадка	Земельный участок, используемый для установления регионального фонового содержания (природно-антропогенного фона) вредных веществ в почве и интервалов допустимого отклонения от него в целях установления нормативов качества почвы.

При этом значение природного фона рекомендуется использовать при изучении процессов глобальной геохимической трансформации почв и ландшафтов. Назначение общего (регионального) природно-антропогенного фонового содержания вещества в почве определяется необходимостью исследования процессов аккумуляции веществ в почвах на уровне отдельных регионов и разработки нормативных значений их содержания. В рамках экспертных почвенно-экологических исследований наиболее актуальным является применение локального природно-антропогенного фона для оценки загрязнения почвы, связанной с негативным воздействием отдельного источника загрязнения. Фактически по смыслу данное понятие соответствует термину “значение концентрации этого загрязняющего вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от данного вида нарушения”, применяемого при расчете размера вреда почвам методом такс (Методика исчисления…, 2010), и предназначено для применения в случаях, когда использование значений общего природноантропогенного фона для оценки негативного влияния конкретного локального источника загрязнения невозможно в связи с множественностью источников антропогенного воздействия (промышленные зоны, населенные пункты и пр.).

Как показывает правоприменительная практика, в настоящее время назрела необходимость более тщательного экономического обоснования нормативной базы, направленной на компенсацию вреда, причиненного в результате нарушения законодательства о почвах. Мониторинг изменений, внесенных в основной документ, используемый для расчета размера вреда почвам как объекту охраны окружающей среды (Методика исчисления…, 2010), показывает, что с момента его принятия, наряду с применением коэффициента дефлятора, учитывающего инфляционную составляющую, практикуется значительный рост повышающих коэффициентов.

Кроме этого, существует практика двойного наказания за вред, причиненный почвам, включающего в себя требование выплаты суммы вреда, причиненного почвам, и не снимающего с ответчика обязанности проведения рекультивации. В качестве примера можно указать на определение Конституционного Суда РФ от 09.02.2016 г. №225-О, в соответствии с которым осуществление мер по рекультивации нарушенного земельного участка не позволяет устранить некие трудновосполнимые потери, факт ко- торых не устанавливается, и их наличие подразумевается по умолчанию.

Таким образом, имеет место тенденция ужесточения экономических мер, применяемых при нарушении законодательства об охране окружающей среды. В то же время следует отметить, что довольно часто поводом для предъявления иска о загрязнении почв становится превышение фонового содержания веществ, признанных загрязняющими, в пределах погрешности метода анализа или естественной вариабельности почвенного покрова. При этом указания эксперта, опирающегося на специальные знания, о незначительности этих превышений судом, как правило, игнорируются. Данная ситуация обусловлена трактовкой ряда определений, содержащихся в статье 1 федерального закона “Об охране окружающей среды”, в соответствии с которыми понятие “ загрязнение окружающей среды ” является тождественным понятию превышение “ нормативов качества окружающей среды ”, к которым при отсутствии нормативов ПДК/ОДК относят фоновое содержание химических элементов и соединений, независимо от их происхождения.

В своем нынешнем виде действующая правовая база является причиной ряда негативных явлений, в том числе:

• -    роста неплатежей за вред, причиненный почвам, по причине необоснованности их размера;

• -    увеличения количества и длительности судебных разбирательств по арбитражным, административным и гражданским делам, что затрудняет возможность компенсации вреда, причиненного почвам;

• -    потенциального увеличения количества банкротств предприятий малого и среднего бизнеса, которые не способны выплачивать начисленные суммы за причиненный вред;

• -    роста социальной напряженности в результате изъятия средств у предприятий АПК, коммунальных служб и пр., которые возмещаются за счет рядовых потребителей товаров и услуг.

В связи с этим в систему, в рамках которой превышение природного фона химических элементов и соединений в почвах является основанием для предъявления исков со стороны природоохранных органов, целесообразно внести изменения путем введения в нормативную базу следующих понятий с последующей разработкой и корректированием нормативных документов (табл. 3).

Таблица 3. Блок понятий для установления факта наступления ответственности за вред, причиненный почвам

Table 3. A block of concepts for establishing the fact of the occurrence of economic responsibility for damage caused to soils

Ответственность за загрязнение земель	Обязанность виновника загрязнения почв возместить вред, причиненный почвам, или устранить последствия нарушения природоохранного законодательства.
Ответственность за истощение земель	Обязанность виновника истощения почв возместить вред, причиненный почвам, или устранить последствия нарушения природоохранного законодательства.
Предельные уровни степени загрязнения почв, в т. ч.:	Уровни загрязнения почв, устанавливающие пороговое содержание показателя, при котором осуществляется комплекс мер по предупреждению или ликвидации последствий нарушения.
- предупредительный уровень	Региональное фоновое содержание вещества (природно-антропогенный фон) в интервале допустимого отклонения от значений.
- компенсационный уровень	Превышение верхнего значения интервала допустимого отклонения от регионального фона.

Предлагаемые изменения предусматривают введение двух уровней степени загрязнения почв: предупредительный и компенсационный. В качестве предупредительного уровня может рассматриваться региональное фоновое содержание вещества (природно-антропогенный фон), в пределах которого могут быть рекомендованы мероприятия по выявлению источников потенци- ального загрязнения и, при необходимости, ограничения их воздействия. Превышение компенсационного уровня предусматривает наступление экономической ответственности за загрязнение, включающей в себя обязательность устранения последствий загрязнения или истощения почв путем возмещения вреда или разработки и осуществления мероприятий по устранению последствий нарушения со стороны виновника нарушения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании вышеизложенного может быть рекомендовано внесение в нормативную правовую базу новых понятий, а также осуществление коррекции уже существующих, направленных на использование в практике почвенно-экологических экспертных исследований:

• -    введение понятий и их определений в систему оценки вариабельности, а также последствий химической трансформации почв в результате действия природных и антропогенных факторов, устанавливающих факт существования природных биологически значимых веществ и диапазонов их концентраций, в пределах которых они не могут быть признаны загрязняющими веществами;

• -    применение в системе нормирования и оценки степени загрязнения почв различных видов фоновых значений “природный”, “региональный” (природно-антропогенный), “локальный” (антропогенный), а также интервалов допустимого отклонения от их значений;

• -    введение в правоприменительную практику понятия “ответственность за загрязнение и истощение земель (почв)”, а также устанавление диапазонов концентраций загрязняющих веществ в почвах, при которых наступает экономическая ответственность за негативное воздействие.