Опыт индийского муниципализма и его значение для современной России

В соответствии с Европейской хартией 1985 г., местное самоуправление, будучи одной из форм осуществления народовластия, призвано обеспечивать максимально приближенное к гражданам управление¹, что позволяет рассматривать его в качестве своеобразного индикатора уровня демократизации общества. Поскольку функционирование муниципальных систем в странах с федеративной формой правления по понятным причинам вызывает неподдельный интерес в России, в отечественной политической науке большое внимание уделяется принципам и моделям организации местного самоуправления в таких крупных западных странах-федерациях, как США, Германия и др. Однако, учитывая динамичное развитие стран Востока, нельзя не рассмотреть и их опыт и специфику, тем более что особую значимость для нашей страны имеет анализ функционирования систем местного самоуправления в т.н. странах «молодой демократии». В этом смысле особо выделяется Индия. Эта многоконфессиональная и полиэтническая федерация на сегодняшний момент общепризнанно представляет собой мощное демократическое государство, успешно реализующее демократический переход и претендующее на лидирующие позиции в азиатском регионе.

Долгое время местное самоуправление в независимой Индии не имело возможностей для полноценного развития, поскольку в первые десятилетия правительство значительно большее внимание уделяло федеральному уровню организации власти, нежели штатовскому, а т.н. уровень низовой, или местной, демократии вообще оставался за скобками политического процесса2. До 1993 г. органы местного самоуправления в Индии фактически бездействовали, страдая от недостаточного финансирования, чрезмерного бюрократизма и контроля. Правительства штатов постоянно злоупотребляли своим правом временного приостановления деятельности и роспуска органов местного самоуправления, поскольку отсутствовали какие-либо защитные конституционные механизмы в этом отношении. Все это привело к тому, что в 80-х гг. в Индии активно практи- ковалось непосредственное государственное управление на местах. Для сохранения самой идеи низовой демократии нужны были безотлагательные меры; в противном случае антидемократические механизмы управления местными делами могли прочно и надолго утвердиться в системе индийского государственного управления. В результате были приняты 73-я (вступила в силу 24.04.1993 г.) и 74-я (вступила в силу 01.06.1993 г.) поправки к Конституции, обеспечившие необходимый конституционный статус индийских органов местного самоуправления на местах.

В современной Индии сельское и городское самоуправления функционируют как две независимые системы. Городское самоуправление представляет собой максимально приближенную к англо-саксонской модели систему, в то время как сельское самоуправление, уходящее корнями в глубокую древность, является значительно более централизованной системой. Тем не менее обе эти системы, благодаря таким существенным чертам, как конституционный статус, достаточный объем функций и полномочий, необходимое количество финансовых ресурсов, эффективная система финансового менеджмента, уменьшенный государственный контроль и демократическая структура, могут быть названы полноценными системами местного самоуправления.

Индия до сих пор является преимущественно сельским государством, и даже более того, по количеству сельского населения (73% от всего населения страны) занимает лидирующие позиции в мире. К середине 2000-х гг. в Индии насчитывалось более 590 тыс. деревень и около 5 тыс. городов; при этом во всех крупных штатах Индии сельское население превалировало над городским1. В этих условиях децентрализация политической власти до уровня рядовой индийской деревни приобретает характер особой значимости. Современная модель сельского самоуправления в Индии (система Панчаяти Радж) представляет собой иерархическую структуру, состоящую из трех звеньев: панчаятов (органов местного самоуправления) на уровне деревни, панчаятов на среднем уровне (или панчаятов на уровне блока) и панчаятов на уровне дистрикта (основной административно-территориальной единицы штата). Деятельность панчаятов регулируется 73-й конституционной поправкой. Нормы 73-й поправки делятся на положения, обязательные для исполнения штатами, и положения, оставленные на собственное усмотрение легислатур штатов (законодательных органов) с учетом особенностей их социально-экономического развития. К основным обязательным положениям 73-й поправки относятся: установление трехуровневой системы панчаятов в каждом штате с населением более 2 млн чел., пятилетний срок полномочий панчаятов, избрание в панчаяты на основании прямых выборов на альтернативной основе по избирательным территориальным округам, гарантия проведения новых выборов в течение 6 месяцев в случае роспуска панчаята, резервирование мест в панчаятах всех уровней за представителями наиболее отсталых в социально-экономическом плане слоев индийского общества – зарегистрированных каст, зарегистрированных племен, а также за женщинами.

Ключевым понятием 73-й поправки является «грам сабха» , или деревенское собрание, которое рассматривается в качестве основы демократического процесса на местах. Согласно закону, грам сабха является совещательным органом, в состав которого входят все жители деревни, или группы деревень, достигшие 18 лет и зарегистрированные в избирательных списках деревенского панчаята. Функции грам сабхи различных штатов чаще всего включают в себя выработку предложений по оптимизации работы деревенского панчаята, обсуждение ежегодного доклада администрации по реализации программ развития, обсуждение и проверку ежегодного финансового отчета, утверждение бюджета деревни на будущий год и т.п. Также среди функций грам сабхи можно выделить такие, как популяризация образовательных программ среди взрослого населения деревни и деревенской молодежи, организация добровольных работ по благоустройству деревни или ликвидации последствий каких-либо чрезвычайных происшествий, определение размера средств, выделяемых на реализацию программ сельского развития и др.²

Нельзя отрицать, что система Панчаяти Радж определенным образом связана с древнеиндийской традицией панчаятов как особых социальных институтов, координировавших жизнь сельских общин в древности (как правило, в лице пяти наиболее уважаемых старейшин дерев-ни)1. Но, по существу, она представляет собой старое понятие с новым содержанием. Тем не менее успех системы Панчаяти Радж так или иначе связан с тем, что обычные деревенские жители были включены в политический процесс через привычный для них механизм панчаятов.

Деятельность современных индийских институтов городского самоуправления регулируется 74-й поправкой к Конституции. К обязательным положениям поправки относятся: создание трех видов муниципалитетов в различных индийских городах (нагар панчаятов для т.н. переходных территорий – поселков городского типа, муниципальных советов для небольших и средних городов, муниципальных корпораций для крупных городов). На сегодняшний день муниципальные органы сформированы и действуют на территории всех индийских штатов, к которым применимы положения конституционной поправки. Проблемы, которые вынуждены решать органы городского самоуправления, напрямую соотносятся с особенностями индийской урбанизации – это отсутствие доминирования одного центра над обширной территорией, относительно медленные темпы развития и роста городов, четкое региональное деление на городской Юг и сельский Север, сегрегированное проживание в городах по кастовому принципу, большое количество населения, проживающего в трущобах, высокая степень социальной напряженности и социальных конфликтов2. Следствием всех перечисленных выше факторов является то, что на сегодняшний день система городского самоуправления Индии в определенном отношении функционирует все-таки менее эффективно, чем система сельского самоуправления. Однако наличие у современных муниципалитетов существенной поддержки со стороны государства, необходимой законодательной базы, обеспечившей для них расширенный объем ресурсов и условия для нормального функционирования, непременно должны выразиться в более успешной деятельности муниципалитетов в дальнейшем.

Конституция Индии относит местное самоуправление к сфере компетенции штатов, поэтому вопрос о функциях и полномочиях панчаятов и муниципалитетов оставлен на усмотрение легислатур штатов. Однако и в 73-й, и в 74-й конституционных поправках предусмотрены специальные перечни, которые обрисовывают возможный круг полномочий панча-ятов и муниципалитетов. Перечни носят рекомендательный характер, но должны учитываться штатами при формировании своих списков.

Индия в эволюции системы местного самоуправления столкнулась как с проблемами, характерными для большинства постколониальных стран, вступивших на путь демократического развития (высокий уровень поляризации общества, политическая неграмотность большинства населения, огромное количество людей, живущих за чертой бедности, сильная централизация власти, негибкая политическая система и др.), так и с совершенно уникальными проблемами, непосредственно связанными с особенностями ее исторического и политического развития. Это, прежде всего, варново-кастовый принцип организации индийского социума, на основании которого на протяжении тысячелетий шло распределение политической власти в Индии. Как ни парадоксально, резервирование мест в панчаятах и муниципалитетах по критерию кастовой принадлежности необходимо Индии как раз для того, чтобы преодолеть традиционную кастовую структуру, которая до сих пор остается мощным фактором в политической жизни страны.

Опыт местного самоуправления Индии, несомненно, представляет интерес для России, тем более что эта страна в развитии своей системы местного самоуправления во многом столкнулась с проблемами, весьма схожими с российскими: коррупцией, олигархизмом, фракционностью, бюрократизмом и т.п. Большое количество муниципальных образований, с которыми приходится работать органам государственной власти, представляет собой проблему, лежащую на поверхности российской и индийской муниципальных практик. Преодоление данной проблемы является принципиальным для того, чтобы не происходило сбоев и «пробуксовок» в системе местного самоуправления. Индия нашла решение в создании единой системы мониторинга муниципальных образований на своей территории. Информация по количеству, составу и результатам работы индийских муниципалитетов и панчаятов сопоставляется и анализируется, как минимум, двумя централизованными информационными системами: Информационным центром по вопросам местного самоуп-равления1 и информационной системой «ИндияСтат»2. Современная Россия, к сожалению, не имеет подобного единого информационного центра для более точного анализа своей муниципальной системы. В итоге зачастую данные по количеству муниципальных образований на территории РФ и по их деятельности разнятся и труднодоступны.

С 2003 г., а точнее говоря, с 2006 г. (когда вступил в силу ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в России идет реформа местного самоуправления. Хотя более верным здесь представляется мнение о том, что «реформа не изменяет, а [заново] создает институт местного самоуправления»3. Не вдаваясь во все проблемы развития системы местного самоуправления в России, можно выделить из них две ключевые: проблему бюджетной обеспеченности муниципальных образований и проблему долгосрочного, или стратегического, социально-экономического планирования при непосредственном участии органов местного самоуправления. Обе эти проблемы взаимо-обусловливают друг друга.

Дефицит бюджета из-за постоянных нарушений принципа бюджетной сбалансированности – хроническая болезнь отечественных институтов местного самоуправления. И новый закон не «вылечил», а еще более запустил ее тем, что расширил перечень обязанностей муниципалитетов, не обеспечив их при этом необходимой финансовой поддержкой. Опыт Индии в области организации эффективного финансового менеджмента и межбюджетных отношений в условиях российских реалий может пригодиться при разработке на федеральном уровне точной методики и процедуры распределения сетки налоговых поступлений органам местного само- управления, а также финансовой помощи центра в виде различных субсидий, субвенций, трансфертов и дотаций. Для того чтобы финансирование муниципальных институтов, поступающее из центра, носило целевой характер, а их собственные доходы объективно соответствовали их нуждам, было бы целесообразно, по примеру Индии, установить во всех субъектах федерации систему специальных финансовых комиссий. Основными задачами и целями работы данных комиссий должны стать определение необходимых денежных поступлений в муниципальные образования, отслеживание денежных потоков, идущих органам самоуправления из центра, а также подготовка рекомендаций правительствам субъектов федерации и федеральному центру по проблеме формирования бюджетов муниципальных органов.

Вопрос бюджетного планирования муниципальных образований напрямую коррелирует с проблемой стратегического социально-экономического планирования при непосредственном участии органов местного самоуправления, которое позволило бы сменить существующую в российской муниципальной системе практику бюджетов выравнивания на более прогрессивную практику бюджетов развития. Индия уже значительно продвинулась в этом направлении. Координация и интеграция программ местного и регионального развития осуществляется в этой стране, благодаря отлаженной на всех уровнях системе планирования.

Социально-экономическое планирование на местном уровне в России, по большому счету, провалено. Главными причинами тому являются низкий уровень квалификации кадров на местах и, как следствие этого, – практика «написания планов под копирку». В Индии решение было найдено в том, что комитеты дистриктов по планированию формируются из избираемых и назначаемых членов.

В итоге планирование в Индии реально отражает существующую социально-экономическую ситуацию в стране, что позволяет создавать более эффективные и объективные стратегии развития. Россия же показывает прямо противоположные результаты, когда приоритеты, выделяемые регионами, могут на 80% не совпадать с федеральными приоритетами4.