Опыт общественного участия в планировании комфортной городской среды на примере Архангельской области

Одним из приоритетов государственной политики России в области социальноэкономического развития является повышение качества жизни населения. Качество жизни — это собирательное понятие, которое включает в себя различные характеристики существования человека [1, Сергеева Н.В., с. 5–10].

Сегодня большая часть населения России проживает в городах, поэтому пространство городской среды является одним из главных факторов, определяющих качество жизни российских граждан. Масштабная и стремительная по своему характеру урбанизация России началась ещё в XX в. [2, Пивоваров Ю.Л., с. 101–113]. Многие города создавались под конкретный государственный заказ, имели однотипную архитектуру и инфраструктуру, которая зачастую не учитывала интересы граждан [3, Лагодина Е.В., с. 9–12]. Хозяйственная специа- лизация была особенно характерна для северных территорий России [4, Фаузер В.В., Лыткина Т.С., Фаузер Г.Н., с. 40–50].

С переходом к рыночной экономике и сокращением государственного финансирования состояние большинства российских городов заметно ухудшилось, что стало одной из причин миграционной убыли населения. Сегодня надежды на экономическое и социальное возрождение северных городов России напрямую связываются с развитием природоресурсного потенциала Арктики, а также проектами, которые будут способствовать повышению комфортности северных и арктических городов.

По мнению многих исследователей, качество городов играет важную роль в социальном и экономическом развитии регионов [3, Лагодина Е.В., с. 9–12; 5, Погудина А.Л., с. 146– 148]. В связи с этим в 2017 г. во всех субъектах Российской Федерации началась реализация проекта по формированию комфортной городской среды. Проект направлен на качественное улучшение состояния российских городов и создание комфортных условий для жизни граждан.

Особенностью программы является активное привлечение населения к планированию и реализации мероприятий по созданию и благоустройству общественных пространств. Предполагается, что общественное участие в планировании комфортной городской среды позволит выявить интересы граждан и достичь согласия по целям и планам реализации проекта. Для этого правительством разработаны методические рекомендации по вовлечению граждан в процесс обсуждения проектов по благоустройству городской среды, которые должны обеспечить максимальную открытость и возможность постоянного участия населения в принятии социально значимых решений.

С начала реализации проекта по всей России проведены масштабные мероприятия по формированию комфортной городской среды. Несмотря на это, на сегодняшний день участие граждан является одной из основных проблем реализации проекта [6, Дмитриева Н.Н., Ипатова Т.М., с. 95–98]. В связи с этим целью статьи является анализ практики вовлечения граждан в процесс реализации проекта по формированию комфортного городского пространства.

Материалы и методы исследования

На первом этапе исследования необходимо было проанализировать и дать оценку практике вовлечения общественности в реализацию ПП «ФКГС» в Архангельской области в 2017–2018 гг. Для этого требовалось реализовать следующие задачи: познакомиться с опытом отечественных и зарубежных исследований взаимообусловленности городского пространства и городского сообщества, проанализировать нормативно-правовую базу, организационное и информационное сопровождение проекта, практику использования инструментов общественного участия в городах Архангельской области, сравнить эту практику с федеральной целевой моделью и дать оценку эффективности использованных инструментов. Был использован метод комплексного анализа теории и практики публичных коммуникаций по вопросам развития городской среды. Источником информации послужили, соответственно, нормативно-правовые акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти, отчёты и статистические данные, материалы официальных сайтов органов власти и СМИ, а также социальных сетей, освещавших практику общественного участия в проекте.

Теоретическая значимость полученной информации состоит в том, что она является необходимым условием разработки инструментария для массового выборочного стандартизированного опроса, фокусированного группового интервью и экспертного опроса. Полученные с помощью этих методов данные на третьем этапе предполагается использовать для формирования целостной модели коммуникативного управления развитием городского пространства, учитывающей специфику городов Архангельской области. В этом состоит конечная практическая значимость исследования.

Городское пространство и городское сообщество

Ещё на рубеже XIX и ХХ вв. Эбенизер Говард предложил новую градостроительную концепцию, которую представил в философском эссе «Будущее: мирный путь к реальным реформам» (1898 г.), в 1902 г. переизданном под названием «Города-сады будущего» [7, Howard E.]. В этой концепции основную роль в планировании городской среды играло сообщество горожан. Принципы, предложенные Говардом, уже более века оказывают влияние на развитие градостроения и менеджмента городской среды. Говоря о положительном эффекте вовлечённости граждан в городской менеджмент, исследователи отмечают, что, участвуя в принятии решений, городские сообщества становятся основой сбалансированного развития территории [8, Insa-Ciriza R.].

Анализируя современную международную практику обустройства городских общественных пространств, Валерий Нефёдов подчёркивает, что для гуманизации существующего и создания нового, комфортного для человека городского пространства нужен, в первую очередь, социальный запрос на другое качество среды [9, Нефёдов В.А.]. Но следует понимать, что сама возможность такого социального запроса требует наличия активного сообщества, способного этот запрос сформулировать.

Здесь мы сталкиваемся с необходимостью определения понятия городского сообщества и понятия «город» вообще, а решение этой задачи в современной ситуации представляется довольно проблематичным. Герд Хельд, рассматривая пространство города [10, Хельд Г.], в первую очередь задаётся вопросом о том, может ли город выступать в качестве самостоятельного объекта исследования для социальных наук, не замещаем ли мы исследование города исследованием социальных связей в городском сообществе и его акторов. Хельд заключает, что городское пространство следует рассматривать не только как порождение социального, но и как предпосылку социальности.

Подчёркивая сходные идеи, Витольд Рыбчинский в своей книге «Городской конструктор: Идеи и города» цитирует мэра Филадельфии, Эдварда Дж. Ренделла, заявившего: «Нельзя позволить городам приходить в упадок. Общества без городов не бывает» [11, Рыб-чинский В., с. 170]. Конечно, нужно также заметить, что без обществ (сообществ), вовлечённых в создание и развитие территории, города тоже перестают быть сами собой. Особенно актуальной эта проблема становится в современности: в ситуации отсутствия критериев определения понятия «город» [11, Рыбчинский В., с. 172]. Современный человек существует, по выражению Ирвинга Кристолла, не в городе, но «в пространстве городской цивилизации» [11, Рыбчинский В., с. 173]: города на рубеже XX–XXI вв. постепенно становятся децентрализованными за счёт внедрения новых технологий в сферу услуг и применения новых моделей городской инфраструктуры [11, Рыбчинский В., с. 175].

Говоря о городской инфраструктуре в своей монографии «Город без границ», Вячеслав Глазычев утверждает, что сущность города составляют не инженерные системы, а социальные и управленческие инфраструктуры [12, Глазычев В.Л., с. 284]. При этом он замечает, что социальная инфраструктура современных российских городов, при всей её важности, является наименее изученной [12, Глазычев В.Л., с. 322]. Мир российского города — terra incognita. С одной стороны, можно констатировать, что соседского сообщества в российских городах нет: и жилищно-строительные кооперативы (ЖСК) советского времени, и современные товарищества собственников жилья (ТСЖ), и организации территориального общественного самоуправления (ТОСы) в социальном пространстве российских городов или изначально не получают, или постепенно утрачивают функции активных элементов городского сообщества. С другой стороны, с распространением Интернета и мобильной связи постепенно возникают новые — сетевые — социальные инфраструктуры, зачастую не привязанные ни к какой конкретной территории. Глазычев даже задается вопросом о том, может ли в российских условиях сформироваться городское сообщество в его классическом понимании [12, Глазычев В.Л., с. 346–347].

У Бориса Гройса в его «Публичном пространстве» [13, Гройс Б.Е.] это пространство рассматривается как пустое, но потенциально заполненное социальным смыслом: как пустота, которая позволяет что-то проявить, явить, экспонировать. То есть это пространство для коммуникации.

Если вернуться к изучению методов и способов общественного участия в развитии городской среды, то нужно упомянуть работы урбанистов-практиков, в которых как раз освещаются методы обустройства таких пространств для публичной дискуссии.

В «Креативном городе» Чарльза Лэндри рассматриваются практики участия городских сообществ в планировании развития городов: в пример Лэндри приводит смысловую реорганизацию публичных пространств. Городские центры с их площадями, прогулочными бульварами, кафе и барами, клубами, библиотеками и музеями становятся ареной обмена идеями. Дискуссионные клубы, философские кафе и коворкинги создают новый (вернее, воссо- здают старый, ещё античный) образ города, в котором центр является узлом коммуникации для всех горожан и местом для обсуждения проблем и планов развития общей территории [14, Лэндри Ч., с. 180–185].

Исследователи отмечают, что в начале нового тысячелетия у населения городов проявляется потребность влиять на среду своего обитания, формируя новое жизненное пространство [15, Бойкова М.В., Ильина И.Н., Салазкин М.Г., с. 35].

Григорий Стукалов, говоря о концепции устойчивого развития городов в своём «Градостроительном проектировании мегаполиса», указывает, что в планировании современных западных городов любая крупная агломерация рассматривается только в совокупности с окружающей территорией, встраиваясь в ту систему связей, которая была наработана при использовании территории сообществами жителей этих территорий. В России же градостроительная стратегия не разработана, потому доминирует ещё советский микрорайонный тип градостроительной практики, и в связи с этим во многих городах появляются «депрессивные» зоны, оторванные от центра, не имеющие внутренних стимулов развития [16, Стукалов Г.В., с. 12], следовательно, к развитию таких районов нужно применять новый подход. Зачастую потенциал таких территорий города заключается в необходимости обустройства мест публичного досуга, а к этому можно и нужно привлекать местные сообщества.

В «Соучаствующем проектировании» Генри Саноффа приведены примеры инструментов общественного участия в планировании городской среды. В разных проектах, описанных им, использовались интервью и опросы горожан, семинары и воркшопы жителей районов городов, краеведческо-просветительские программы для студентов и школьников, участие горожан в обсуждении дизайн-проектов, предложенных профессионалами.

Говоря об условиях эффективности городских проектов, Санофф указывает на необходимость участия в них всех групп пользователей, которых коснутся результаты проектной деятельности: «Если жители района или города не в состоянии должным образом принять участие в принятии решений, то результат таких решений… не будет соответствовать интересам общественности и не будет иметь поддержки». Он упоминает об «Индексе гражданственности», который Национальная Гражданская Лига (National Civic League, США) использует для определения социального капитала городских сообществ и их готовности к общественному участию [17, Санофф Г., с. 90]. Он определяется, например, уровнем лидерства в сообществе, способностью к кооперации и гражданским просвещением.

Среди методов информирования и вовлечения горожан Санофф выделяет школьные творческие проекты, сессии обмена идеями, опросы, проводимые местными газетами, анализ коммуникаций, игровые дизайн-проекты для городского или районного сообщества, обучение новым стратегиям охраны окружающей среды, визуализацию альтернативных планов развития территорий.

Таким образом, отечественные и зарубежные исследователи обосновывают, во-первых, безусловную значимость участия городского сообщества в развитии городского про- странства и предлагают конкретные инструменты такого участия, а во-вторых, раскрывают обусловленность самого городского сообщества тем пространством, в котором оно живёт и удовлетворяет свои потребности. Представляется полезным сопоставить эти теоретические наработки с целевой моделью общественного участия, регламентированной российскими федеральными нормативно-правовыми актами, а также с практикой реализации этой модели в городах Архангельской области.

Нормативно-правовое регулирование общественного участия в реализации приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды»

Задача демократизации социально-политической жизни в России и формирования активного и ответственного гражданского общества всё глубже осознаётся властными элитами и самой общественностью, постулируется в нормативно-правовых актах всех уровней власти. Требования времени и желание соответствовать уровню лучших мировых практик мотивируют властные структуры и институты гражданского общества находить эффективные способы и инструменты коммуникации. И если данная задача воспринимается менее актуальной в вопросах обеспечения безопасности или в определении геополитики, то в вопросах внутриполитического развития, создания условий для удовлетворения базовых потребностей человека её актуальность не подвергается сомнению. Одной из базовых является потребность в комфортной среде обитания. В демократическом обществе, в клиентоориентированной экономике единственным рационально обоснованным может быть признан только тот механизм принятия решений, который максимально учитывает потребности людей, чьи интересы они затрагивают.

Осознание актуальности этой задачи отчётливо прослеживается в динамике содержания федеральных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы формирования комфортной городской среды. В рамках реализации проекта в 2017 г. федеральными органами власти принято (или подготовлено к принятию) 30 нормативно-правовых актов. Многие из них, так или иначе, затрагивают вопросы общественного участия в развитии городской среды. Так, федеральным законом внесены изменения в градостроительный кодекс в части совершенствования института общественных слушаний при принятии градостроительных решений1. Низкий уровень вовлечённости граждан назван одним из возможных рисков в паспорте приоритетного проекта2. В паспорте также указано, что проекты благоустройства могут инициироваться общественностью, должны проходить общественное обсуждение, могут софинансироваться гражданами, приветствуется трудовое участие жителей, должен быть обеспечен общественный контроль. Создание инструментов такого контроля отнесено к числу первоочередных мероприятий. Предполагается синхронизация действий федеральных, региональных и муниципальных органов власти, граждан и бизнеса.

На официальном сайте Минстроя России размещены критерии рейтинга регионов по выполнению приоритетного проекта. Три из двенадцати критериев касаются общественного участия: количество форм вовлечения граждан и организаций, наличие сайта для обратной связи и наличие софинансирования граждан3.

Важным этапом реализации проекта должно было стать принятие региональных и муниципальных программ благоустройства. В методических рекомендациях Минстроя России подчёркивается, что в каждой такой программе в качестве одной из задач должно быть прописано создание универсального механизма вовлечения граждан. Список территорий для первоочередного благоустройства должен определяться рейтинговым голосованием жителей. В методических рекомендациях сформулированы принципы и подходы к вовлечению граждан и организаций: максимальность вовлечённости заинтересованных сторон, достижение согласия всех субъектов, достоверность выявления интересов и ценностей, открытость обсуждения. Прописаны формы общественного участия: совместное определение целей и задач благоустройства, инвентаризация проблем и потенциалов, определение основных видов функциональных зон, выбор оборудования и малых архитектурных форм, типов покрытия и озеленения, согласование проектов и общественный контроль. Перечислены инструменты вовлечения: интерактивный формат обсуждения, анкетирование, опросы, интервьюирование, картирование, проведение фокус-групп, работа с отдельными группами пользователей, организация проектных семинаров и мастерских, проведение общественных обсуждений и дизайн-игр, проекты со школьниками4.

В государственной программе Архангельской области по формированию комфортной городской среды были учтены рекомендации Минстроя России, но ответственность за создание и реализацию универсальных механизмов общественного участия возложена на Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства, а не на власти муниципальных образований5. Руководствуясь этим и вопреки методическим рекомендациям Минстроя России, городские власти даже не стали включать в муниципальные программы разделы, описывающие механизмы общественного участия, ограничившись описанием порядка разработки и обсуждения с заинтересованными лицами дизайн-проектов благоустройства дворовых территорий, софинансирования и трудового участия.

Другим важным муниципальным документом, регламентирующим развитие городской среды, должны были стать обновлённые правила благоустройства городских территорий. Методические рекомендации Минстроя для разработки таких правил также обосновывают необходимость общественного участия, которое, по мнению разработчиков документа, повышает субъективное восприятие качества жизни, реализует базовую потребность человека быть услышанным, влиять на происходящее, испытывать сопричастность, ощущать себя частью целого. При этом повышается согласованность и доверие между властью и обществом, развивается социальный капитал6. Такое глубокое психологическое и аксиологическое обоснование необходимости общественного участия не было услышано разработчиками правил благоустройства в большинстве муниципальных образований Архангельской области (исключения — города Архангельск, Котлас и Онега). Муниципальные документы были разработаны как технические стандарты благоустройства, которые касаются строителей и специалистов коммунальных служб. Судя по содержанию документов, разработчики не видят смысла подпускать к этому процессу общественность.

11 апреля 2017 г. Проектный комитет утвердил документ, который наиболее развернуто представляет модель коммуникации между властью и гражданским обществом по вопросу развития городской среды — «Целевая модель по организации общественного участия, а также вовлечению бизнеса и граждан в реализацию проектов благоустройства городской среды», разработанная Минстроем России с участием «Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов» и руководства Республики Татарстан7. Данный документ был разослан в регионы в качестве рекомендуемой модели, основанной на передовом опыте организации общественного участия в развитии городской среды. Детальнейшим образом представлены все этапы, формы и инструменты коммуникации субъектов, заинтересованных в формировании комфортной городской среды.

Для мониторинга результатов реализации приоритетного проекта приказом Минстроя России утверждена методика оценки степени привлечения граждан и общественных организаций к реализации мероприятий по созданию комфортной городской среды. Эта методика призвана обеспечить прозрачность данных процессов и препятствовать фальсификации отчётов о них. К методике приложена таблица, в которой перечислены 37 индикаторов, объединённых в 9 групп8. Оценка производится за некоторый период через определение среднего балла по всем проектам этого периода. Результат учитывается в расчёте индекса качества городской среды.

Информационное обеспечение приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» в Архангельской области

Для вовлечения граждан в реализацию программ формирования комфортной городской среды используются различные каналы: пресса, телевидение, Интернет-сайты администраций МО и Правительства области. Кроме того, все муниципальные образования, являющиеся участниками приоритетного проекта, должны создать сайты (или страницы на уже имеющихся сайтах) для размещения информации о ходе его реализации.

В Архангельской области в 2017 г. в приоритетном проекте приняли участие 44, а в 2018 г. — уже 76 муниципальных образований9. В качестве свидетельства успешности проекта в Архангельской области на сайте ПП «ФКГС» представлены четыре примера практик благоустройства городской среды, применявшиеся в различных муниципальных образованиях Архангельской области в 2017 г.: в Архангельске, Новодвинске, Котласе и Вельске10.

В 2018 г. в Архангельске, Северодвинске, Новодвинске, Коряжме, Котласе, Мирном, Вельске и Няндоме были созданы пункты сбора информации для отбора территорий, подлежащих благоустройству. На этих пунктах можно было узнать о планируемых мероприятиях, проголосовать за территорию, подлежащую благоустройству, узнать предварительные итоги голосования11. В Архангельске, Котласе, Няндоме, Мирном помимо создания пунктов сбора информации на сайте городской администрации было проведено онлайн-анкетирование по вопросам благоустройства территорий12.

Исследователи отмечают важность использования онлайн-инструментов в информировании и мотивации граждан, а также в организации совместной работы над проектами обустройства общей территории, но указывают, что социальные медиа здесь, скорее, вторичны. Например, в работе, посвящённой изучению вовлечённости населения г. Рейкьявик в локальные сообщества в социальных сетях, определена их вспомогательная роль: сообще- ства в сети Интернет могут поддерживать существующие и активно внедряемые изменения, но не создавать активность на пустом месте13.

Для информирования горожан об опросе и других мероприятиях программы, а также для ознакомления их с документами программы и дизайн-проектами на сайтах муниципальных образований Архангельской области, принявших участие в программе, следовало создать разделы, посвящённые приоритетному проекту14.

К сожалению, не все из указанных на странице Правительства области15 сайтов муниципальных образований со страницами, отведёнными под информацию о приоритетном проекте, эту информацию содержат (например, сайт МО «Холмогорский муниципальный район»). В других МО (например, МО «Онежский муниципальный район») отсутствует стандартная ссылка на проект «ФКГС» с логотипом, и хотя страница проекта существует, найти её трудно. На сайте МО «Каргопольский муниципальный район» нет стандартной ссылки, но есть информация о проекте. На сайте же администрации Новодвинска есть только стандартная ссылка на проект «ФКГС», а у МО «Котласский муниципальный район» даже две страницы посвящены проекту — и одна снабжена логотипом партии «Единая Россия».

Одной из самых подробных и информационно насыщенных является страница проекта на сайте администрации города Архангельска16. Документы, связанные с реализацией проекта в 2017 и 2018 гг., представлены здесь максимально полно.

Целевая модель, рекомендованная Минстроем России, ориентирует на широкое использование возможностей социальных сетей для организации общественного участия. В социальной сети Вконтакте для обсуждения проблем формирования комфортной городской среды в Архангельске и области созданы два сообщества: «Формирование комфортной городской среды»17 и «Комфортная городская среда Архангельской области»18. Однако в указанных группах состоит на настоящий момент 28 и 73 человека соответственно, потому их, конечно, нельзя считать эффективным инструментом популяризации проекта.

На страницах Администраций МО создавались группы по обсуждению проекта и проводились опросы о том, какие элементы благоустройства граждане хотели бы видеть на территориях этих МО (например, МО «Няндомский муниципальный район»19). В официальной группе Администрации МО «Вельское» можно отслеживать ход реализации проекта на территории городского поселения20. Также информация об участии в рейтинговом голосовании размещались на стендах в учреждениях, в общественном транспорте и на улицах города.

Анализ информационной поддержки проекта «Формирование комфортной городской среды» позволяет сделать вывод, что общественность была вовлечена в программу не на всех этапах её реализации. В Архангельске программу курирует депутат городской думы В. Дудников. В своём интервью газете «Бизнес-класс» он заострил внимание на том, что главной проблемой в благоустройстве дворов остаётся неинформированность жильцов о том, на что они могут рассчитывать в рамках проекта21. Можно заключить, что, несмотря на массовое участие в голосовании, посвящённом выбору территорий для первоочередного благоустройства, информация о смысле проекта в целом оказалась доступна не всем заинтересованным.

Мероприятия по обеспечению общественного участия

В социологическом плане управление городом как социальной общностью строится на том, что любой город является не только местом поселения, но и формой организации жизнедеятельности индивидов и социальных групп. Потому успешное развитие комфортной городской среды невозможно без эффективной модели взаимодействия власти и общества, максимально использующей все доступные каналы коммуникации для непосредственного вовлечение горожан в процесс планирования и принятия решений.

Мировая градостроительная практика обнаруживает, что, применяя даже оптимальные архитектурные и градостроительные решения, но отказавшись от учёта мнения жителей и изолировав их от процесса принятия решений, нельзя удовлетворить внутреннюю потребность человека в качественной городской среде [18, Джекобс Д.; 19, Скотт Дж.].

Современный подход к организации комфортных городских территорий предполагает активное участие населения в осуществлении планомерной деятельности — от замысла до контроля исполнения. Для реального воплощения в жизнь региональной программы «ФКГС» на 2018–2022 гг. на территории Архангельской области необходимо было не только разработать и утвердить данную программу и Правила благоустройства, но предварительно обсудить их с общественностью.

Как правило, механизм обсуждений программ благоустройства городов следующий:

• 1.    на сайте и в нескольких СМИ делаются объявления об обсуждении документа,

• 2.    проект документа размещается на сайте администрации,

• 3.    определяются сроки и форма подачи предложений.

В рамках реализации ПП «ФКГС» в Архангельской области данную задачу решали путём формирования муниципальных общественных комиссий. Но как нам представляется, процесс проходил формально. В состав комиссий вошли представители общественнополитических организаций, с которыми у администрации уже налажено постоянное взаимодействие: организации инвалидов, ветеранов, представителей ТОС, партии «Единая Россия» и ОНФ, которые «скорее имитируют публичные коммуникации с властью, чем реально осуществляют их» [20, Бабинцев В.П., Шаповал Ж.А., с. 9].

Кураторы проекта в своих выступлениях подчёркивают, что проект «Комфортная среда» родился под влиянием общественности. Действительно, граждане устали наблюдать за деградацией среды проживания, вызванной необоснованными градостроительными решениями (павильоны в районе Морского вокзала в Архангельске, строительство торговых центров, наружная реклама), уплотнением застройки, плохими дорогами, разрушением исторических зданий, вырубкой зелёных насаждений, недостаточным освещением дворов, слабо развитой инфраструктурой для активного отдыха жителей (отсутствуют прогулочные дорожки, современные детские площадки, выделенные трассы для велосипедов и роликов и т.д.). «На сегодняшний день на территории Архангельской области насчитывается 284 неблагоустроенные общественные территории общей площадью 381,2 га или 77,2% от общего количества общественных территорий, из них 20 территорий — городские парки»22.

Но декларирование того, что проект является народным23, не означает воплощения этой идеи в реальность.

Отсутствие всеобщей модерации (массовой компетенции управления сложными коммуникациями)»24, отлаженных каналов коммуникации внутри территориального сообщества между активистами, депутатами, предпринимателями, локальными экспертами и властью обернулось проблемой для ответственных за реализацию проекта.

Крайне сжатые сроки, определённые правительством РФ для формирования региональных и муниципальных программ «ФКГС», привели к тому, что в обозначенное время с 30 июня по 17 июля 2017 г. провести полномасштабную кампанию по привлечению населения к участию в её формировании не удалось. Результаты обсуждения и количество поступивших предложений не были обнародованы. Можно предположить, что количество участников было весьма скромным. В августе 2017 г. было проведено дополнительное обсуждение в течение одной недели, с 11 по 18 августа25. Свои предложения для включения в про- грамму можно было озвучить и на общественных слушаниях 18 августа посредством использования системы «Цифровое кольцо» министерства образования и науки Архангельской об-ласти26.

Также в это время все желающие могли принять участие в онлайн-опросе на странице «Опросов и голосований в Архангельской области». Согласно окончательным данным, участие в нём приняли 222 человека. За принятие программы проголосовало — 216, против принятия программы — 6 человек. Предложения в проект программы поступили от 33 граж-дан27. После обсуждений и общественных слушаний государственная программа «Формирование современной городской среды в Архангельской области на 2018–2022 годы» была утверждена на заседании регионального правительства в установленные сроки28.

В рамках реализации мероприятий по данной программе за предстоящие пять лет на территориях муниципальных образований Архангельской области запланировано благоустройство 11 219 дворовых территорий, 264 общественных территорий и 20 городских парков. Общий объём финансирования мероприятий настоящей государственной программы составляет 17 334 151,2 тыс. рублей29.

Представители власти подчёркивают, что для успешной реализации проекта необходимо созидательное участие наиболее энергичных граждан, представителей общественности, управляющих компании, с тем чтобы максимально быстро горожане включались в процесс разработки проектов муниципальных программ по благоустройству»30.

Мы разделяем мнение П. Иванова, куратора Лаборатории полевых исследований города, Высшей школы урбанистики им. А.А. Высоковского НИУ ВШЭ, о том, что «Изначально классово, статусно, сословно чуждые друг другу городские жители с большим трудом могут выработать общую повестку и консенсус вокруг территории как общей ценности» [21, Иванов П.В., с. 11].

Анализ материалов областных СМИ даёт возможность описать паттерны взаимодействия власти и общества в осуществлении проекта «Формирование комфортной городской среды».

Социологи, чей научный интерес сосредоточен на изучении города, ещё с конца ХIХ в. отмечали, что для жителей городов характерным типом поведения является обособлен- ность, замкнутость, бесчувственное равнодушие, отчуждение, разрушение межличностных контактов, как указывали Г. Зиммель в работе «Большие города и духовная жизнь» и Л. Вирт в монографии «Урбанизм как образ жизни». Современные исследователи выявили такой феномен как «апатия наблюдающих», проявляющийся в безучастности к чужой проблеме…, групповом игнорировании. Присутствие бесчисленного множества людей распыляет ответственность на всех, а значит, в итоге она не лежит ни на ком» [22, Ильмухин В.Н., с. 96].

Различные группы городских жителей по-разному реагируют на изменения, вызванные реализацией мероприятий ПП «ФКГС». Разнородность расселения мешает жителям в организации уникального пространства с выраженными характеристиками, территории дворов однотипны и внутренне малоразличимы.

Как советует руководитель ассоциации «Уютный город» Ирина Карелина, «Нужно привносить свои элементы, чтобы не получился набор одинаковых на всю страну площадок. У нас можно использовать морской стиль, арктическую тематику, благодаря чему дворы столицы Поморья будут иметь свою особенность и индивидуальность»31.

В ряде случаев горожане отказываются даже от обсуждения вопросов на собраниях по благоустройству дворов, уже не говоря об активном включении в сам процесс, рассматривая пространство за пределами своих квартир как общественные территории, ответственность за которые должны нести органы общественного управления. С другой стороны, заинтересованных жителей останавливает отсутствие или недостаток официальной информации. Как отметил Сергей Коптяев, председатель ПЖСК «На Обводном»: «О программе я узнал от своих знакомых из Северодвинска. Попросил их подробно рассказать о своём опыте участия, о том, что удалось, и о том, что они упустили. В итоге, когда мы приступили к разработке дизайн-проекта, мы уже точно знали, что и как мы хотим сделать»32. Сегодня этот проект «по праву можно назвать образцовым и брать в качестве примера для тиражирования опыта»33, — говорит депутат Облсобрания Надежда Виноградова.

Порой благоустройство провоцирует конфликты между жителями благоустроенных и неблагоустроенных дворов, а жителям многоэтажек бывает сложно прийти к единому мнению относительно проекта. Не могут договориться: «кому-то нужнее детская площадка, кому-то — спортивная или зона отдыха для пожилых людей. Те, у кого есть транспорт, голосовали за парковку, а у кого его нет, отказывались идти навстречу автовладельцам»34. Возникают конфликты по поводу победы той или иной территории в конкурсе или вокруг порядка выбора компаний-подрядчиков. Например, у части общественности появились вопросы к честности и открытости процедуры голосования за объекты благоустройства в Северодвинске, а у другой — вопросы в связи с нарушениями установленных сроков сдачи работ.

По словам заместителя министра ТЭК и ЖКХ Архангельской области Т. Лемешевой, «препятствием для участия домов в проекте стала необходимость минимального софинан-сирования работ, а кого-то останавливает обязанность в дальнейшем содержать объекты благоустройства»35.

Примерами модерации могут служить начинания горожан из Вельска, Архангельска, активистов МО «Котлас». Одними из первых в Архангельской области котлошане организовали работу по вовлечению горожан в участие в ПП «ФКГС». В апреле 2017 г. провели семинар, а в июне — конференцию с экспертами, чтобы «сделать шаг к комфорту городского пространства и своего двора. Чтобы в дальнейшем участвовать ещё и в муниципальной программе «ЖКХ и городская среда», уверенно заявляя свои проекты к финансированию»36. В результате на всероссийском конкурсе муниципальных практик проект города Котласа «Двинопарк» был признан одним из лучших и удостоен награды Министерства строительства и ЖКХ РФ37.

Архангелогородцы выступили зачинателями проведения конкурсов ландшафтных проектов в рамках ПП «ФКГС». Так, например, инициатива о проведении конкурса по благоустройству сквера имени А.В. Грачева (Архангельск, округ Варавино-Фактория) поступила от САФУ имени М.В. Ломоносова совместно с группой компаний «Суприм» и администрацией округа. Заявки на участие поступили не только из России, но и из-за рубежа. Он проходил по трём номинациям. В основном конкурсе — на лучший проект всего сквера — победителем признан проект автора из Израиля, в двух других победили выпускники САФУ. Молодые активисты реализовали проект «Палуба» на набережной Северной Двины в Архангельске. Впервые он был представлен на форуме «Команда 29» молодыми архитекторами А. Ивановой и И. Третьяковым38. Во всероссийском конкурсе молодёжных проектов «Идеи, преображающие города» в номинации «Благоустройство дворов, в том числе для людей с ограниченными возможностями» второе место заняла жительница Архангельской области Ульяна Кудрявцева с проектом «Благоустройство дворовой территории по улице Октябрьской города Вельска». Каргополь стал победителем всероссийского конкурса проектов комфортной городской среды в категории «Исторические поселения»39.

Местная власть, понимая, что необходимы новые каналы коммуникации с обществом, включается в процесс модерации. Депутаты областного Собрания и городской Думы проводят встречи с жильцами-активистами, выезжая на строящиеся объекты, совместно оценивая ход работ. На встрече представителей университета (САФУ) и областного правительства принято решение о создании рабочей группы по организации регионального центра компетенций, объединившей архитекторов, конструкторов, проектировщиков, дизайнеров и строителей, для помощи в подготовке документации для участия в проекте по развитию городской среды.

Как замечают С.Г. Климова и И.В. Щербакова, гражданское участие имеет территориальные особенности, которые «определяются не только размером города, но и его функциональными признаками, а значит, характеристиками населения, в первую очередь — характеристиками элит, способных создавать сообщество вокруг решения общих проблем (например, … в наукоградах — научные сообщества; в центрах туризма и отдыха — профессионалы, занятые сохранением культурного наследия и развития туристического бизнеса)» [23, Климова С.Г., Щербакова И.В., с. 25.]. Приведённые нами примеры свидетельствуют о том, что местные элиты предлагают свои способы реализации программы благоустройства жилой среды, мобилизуют ресурсы и сторонников. Известный урбанист В. Глазычев в своё время писал, что отсутствие диалога между государством, чиновниками и людьми при устроении города превращает этот процесс в казённое, государственное дело [24, Глазычев В.Л.]. На наш взгляд, одно из позитивных следствий проекта в том, что у людей появилось доверие к власти, включённость в диалог с ней. Горожане видят, что власть «не просто закатывает средства в асфальт, а стремится сделать так, как хотят граждане»40. Постоянный общественный контроль за реализацией приоритетного проекта, сроками ввода объектов, расходованием средств и оперативное реагирование в случае бездействия руководителей муниципальных образований рекомендовано обеспечивать «Народной инспекции Архангельской области», коалиции «НАРОДНЫЙ ФРОНТ «ЗА РОССИЮ» и «Общественной палате Архангельской области». «Тотальный контроль со стороны ТСЖ и администрации города»41 за выполнением проектов отметила депутат Облсобрания Н. Виноградова.

«В современных городах, где активизируется развитие сферы услуг и креативных видов деятельности, общественные пространства легко трансформируются, приспосабливаясь под заданные функции (отдых, торговля, соревнования, социальные акции)» [25, Ильина И.Н., с. 74]. Развитие общественных пространств создаёт новое качество жизни, и благоустройство данных территорий должно являться приоритетным направлением. В 2017 г. выбор общественной территории для благоустройства проводился среди населения, которое имело смутную информацию о сути проекта, но в 2018 г. власти, учтя ошибки предыдущего периода, активизировали информационную и разъяснительную работу с гражданами. Отличался и механизм отбора: общественное обсуждение и Интернет-опросы (через сайты администраций МО) в 2017 г. — и рейтинговое голосование при помощи специального опросного листа, проводившееся в два этапа в 2018 г.

Рейтинговое голосование по выбору общественных территорий для первоочередного благоустройства, в котором участвовало восемь муниципальных образований Поморья: города Архангельск, Северодвинск, Новодвинск, Коряжма, Котлас, Мирный, Вельск, Няндома, кураторы проекта оценили как «одно из самых позитивных» и массовых. Несмотря на то, что на предварительном этапе в нём приняло участие 251,8 тысячи северян, что составляет, с учётом того, что в голосовании могли принимать участие жители с 14 лет, 34% от общей численности населения, проживающего в этих МО (734 198 человек). По мнению А. Поташева, министра ТЭК и ЖКХ Архангельской области, «это свидетельствует о высоком интересе граждан к проекту, а также служит залогом выбора именно тех территорий, которые, по мнению большинства населения, нуждаются в первоочередном благоустройстве»42.

Голосование проводилось в наиболее посещаемых горожанами местах (культурные и торговые центры, продовольственные магазины, школы и т.д.), где смогли выразить своё мнение более 190 тыс. жителей области, а 61 тыс. человек дополнительно проголосовала путем онлайн-голосования в Архангельске, Коряжме и Мирном.

Горожане хотят, чтобы их слушали43. В практическом плане активное участие населения в обсуждении проектов увеличивает социальный эффект благоустройства за счёт обратной связи с заинтересованными группами населения, что позволяет избежать ошибок при выборе и проектировании объекта благоустройства.

Безучастность к рассмотрению социально значимых программ развития своей территории приводит к исключению жителей из практики созидательного участия, а посему — неприятию спущенных свыше инициатив, которые рассматриваются ими как покушение на свободу выбора.

Информацию о пунктах предварительного отбора можно было найти на сайтах муниципальных образований в разделе «Комфортная городская среда». Ход голосований активно освещался в прессе, ежедневно публиковались материалы о людях, принявших в нём участие, с указанием общественных пространств, за которые они отдали свои голоса. Здесь были и команда по хоккею с мячом «Водник»44, и известные деятели культуры Архангельской области45, политики46, педагоги и школьники47.

Чтобы придать голосованию массовый характер, привлечь как можно больше жителей к участию в ПП «ФКГС», Минстрой РФ инициировал проведение различных акций и мероприятий. По задумке авторов проекта, центром проведения праздничных, спортивных и культурных мероприятий в ходе проведения Всероссийского фестиваля городской среды «Выходи гулять»48 должны были стать обновлённые общественные пространства. В отремонтированных дворах и на общественных территориях проходили новогодние представления, в выходные дни — игровые программы, гуляния, хороводы, конкурсы, спортивные соревнования по картингу и хоккею в валенках, устраивали праздники, на которых чествовали победителей проектов. Не все мероприятия можно отнести к фестивалю городской среды (открытие праздничной новогодней ёлки, «Товарищеская встреча на льду», городской легкоатлетический пробег, посвящённый Международному женскому Дню 8 Марта и т.п.). Думается, в первую очередь организаторы стремились к массовости и рекламе самого проекта.

Уровень осведомлённости о проекте, несомненно, возрос в ходе проведения в области конкурса «Дети рисуют город» («Мой любимый город», «Город будущего») для ребят от 6 до 14 лет. Благодаря ему родители детей получили информацию о программе, были мотивированы на участие в ней и увидели запрос властей на диалог. Продвижению ПП «ФКГС» и привлечению родителей к участию в рейтинговом голосовании послужили проведённые во всех школах области уроки и классные часы «Формирование комфортной городской среды». И пусть эти каналы коммуникации были недостаточно массовыми по охвату граждан, но для некоторых групп они были наиболее удобными (школьники, молодые родители).

В 2017 г. в реализации проекта приняли участие 7 500 жителей региона. В рейтинге Общероссийского народного фронта по учёту мнений граждан Поморье заняло десятое ме-сто49. В ежегодном Послании губернатор Архангельской области И. Орлов отметил, что «Накопленную энергию согласия нельзя потерять, её надо трансформировать в процессы развития с ясной долговременной перспективой»50. В 2018 г. в программу благоустройства включились и градообразующие предприятия: так, в Новодвинске «половину средств из не- обходимых на реализацию программы 3,2 миллионов рублей профинансировал АЦБК»51. Как заметил директор департамента городского хозяйства г. Архангельска Н. Кривонкин, по сравнению с 2017 г., заявок от горожан поступило в два раза больше. «Многие, наверное, успели увидеть, каким образом можно благоустроить городской двор, и проявили актив-ность»52.

Проведя анализ отчётов органов власти и публикаций в СМИ, посвящённых реализации проекта «Формирование комфортной городской среды», можно заключить, что, несмотря на большое количество проведённых мероприятий, общественность ещё слабо вовлечена в программу. Выделенные паттерны взаимодействия власти и общества указывают на наличие поведенческих стратегий устойчивых социальных групп сторонников, противников и не определившихся в своих отношениях жителей. Отношение населения к действиям властей будет зависеть от уровня опасений и ожидания итогов реализации проекта «Формирование комфортной городской среды». Анализ нормативно-правовых актов и наиболее успешных практик позволяет сформировать в обобщенном виде универсальную модель управления коммуникациями по вопросам развития городской среды, реализуемую в регионах России. По распространенной классификации Дж. Грунига и Т. Ханта она может быть охарактеризована как двусторонняя асимметричная модель. Её отличают двусторонний характер движения информации, наличие постоянной обратной связи, но при этом государство определяет условия, в которых протекает коммуникация, и в целом контролирует в большей степени, чем общественность, процесс информационного взаимодействия (рис.1).

Федеральные органы власти

•

Нормативно-правовое, ор-

ганизационно-методическое и финансовое сопровождение ПП ФКГС

•

Формирование   целевой

модели общественного участия

•

Анализ практики реализа-

Гражданское общество общественные и политические организации, городские сообщества, представители бизнеса, эксперты, территориальное общественное самоуправление, жители

ции ПП ФКГС, составления рейтинга регионов

Региональные органы власти

•

нальной программы ФКГС

•

Организация общественного

Разработка проекта регио-

• домственной комиссии

Участие в общественном обсуждении региональной программы ФКГС

Участие в работе межве-

обсуждения проекта программы

ФКГС

•

Участие в обществен-

•

Формирование межведом-

ственной комиссии.

ном обсуждении программы и правил благоустройства

•

•

Софинансирование муници-

Участие в отборе объек-

пальных программ благоустройства

тов благоустройства

•

Участие в разработке

проектов благоустройства

•

Участие в муниципаль-

ной общественной комиссии

Органы местного самоуправления

• •    Разработка проектов программы и правил благоустройства и организация их общественного обсуждения

• •    Предпроектный анализ территорий благоустройства (опросы, интервью, наблюдение).

• •    Подготовка проектов благоустройства и организация их общественного обсуждения.

• •    Формирование муниципальной общественной комиссии

• Реализация проекта

•

Финансовое и трудовое

участие в реализации проекта

• Общественный контроль расходования средств, сроков и качества работ

Открытие объекта благоустройства.

Оценка качества выполненных работ, отзывы об эксплуатации

Рис. 1. Модель управления публичными коммуникациями ПП ФКГС

Для определения алгоритма выбора конкретного объекта и реализации его благоустройства данная модель требует декомпозиции (рис. 2).

Орган местного самоуправления

• •    Организация общественного обсуждения программы благоустройства и голосования по выбору общественных территорий

• •    Инициатива благоустройства объектов

• •    Включение объекта в программу

• •    Инвентаризация состояния объектов

• Предпроектный анализ территорий, выявление потребностей и пожеланий населения

• •    Организация конкурса дизайн-проектов и их общественного обсуждения

• •    Разработка проектно-сметной документации, выбор подряд-

• Организация работ

• Контроль      расходования

средств, качества и сроков выполнения работ

• •    Внесение изменений в муниципальную программу благоустройства

• •    Самооценка и отчет

• •    Представление проектов на конкурс лучших практик

Жители города, НКО, городские сообщества

Инициатива благоустройства

Реализация

Собственники объектов недвижимости: индивидуальные предприниматели и юридические лица

Инициатива благоустройства

Контроль расходования

Финансовое и трудовое участие средств, качества и сроков выполнения работ

Собственники и арендаторы помещений, ТСЖ, ЖСК Инициатива благоустройства

Проект

Участие в предпроектном анализе территорий

Определение функциональных зон

Обсуждение дизайн-проекта Определения перечня работ Выбор типов оборудования, покрытия, озеленения, малых архитектурных форм

Муниципальная общественная комиссия контроль выполнения муниципальной программы согласование отчетов

Приемка работ

Оценка отзывов об эксплуатации

Рис. 2. Алгоритм выбора объекта благоустройства и реализации проекта

Жизненный цикл подобных проектов задаётся методическими рекомендациями Минстроя и муниципальными правилами и программами. На этом уровне более детально раскрываются инструменты общественного участия. В наибольшей степени это участие оказывается эффективным на этапах выбора объекта, когда выявляются наиболее проблемные территории, предпроектного анализа, когда раскрываются запросы населения, и при обсуждении дизайн-проектов.

Заключение

Реализация масштабных проектов, непосредственно затрагивающих интересы горожан, должна опираться на коммуникативную модель управления. Только при этом условии можно добиться эффективного расходования средств и получить результат, действительно удовлетворяющий потребителя, ощутимо повышающий качество жизни людей. Стремление создать такую модель чётко прослеживается в содержании федеральных нормативноправовых актов, в организационно-методической поддержке, оказываемой федеральной властью. Но реализация этих механизмов целиком ложится на плечи муниципальных властей, и на этом этапе идеальная модель разбивается о повседневную реальность жизни города, его администрации и жителей.

В каждом крупном муниципальном образовании Архангельской области параллельно реализуется в среднем более 20 муниципальных программ. Такое большое количество проектов девальвирует их, распыляет силы, обусловливает формальное отношение к их выполнению, подталкивает к созданию видимости работы. Это заметно уже на этапе подготовки и обсуждения документов — программ и правил благоустройства. В методических рекомендациях Минстроя России чётко говорится о необходимости формирования новых общественных институтов, нацеленных на расширение участия горожан в благоустройстве городского пространства, а также о том, что данные механизмы должны быть прописаны в программах и правилах благоустройства. Но в большинстве муниципальных образований эти рекомендации были проигнорированы: они не учтены в подготовке программ реализации проекта, а в правилах благоустройства они отражены только в трёх городах: Архангельске, Онеге и Котласе.

Совершенствования требует и информационная поддержка проекта. Очевидно, что без задействования эффективных информационных каналов, невозможно обеспечить широкое общественное участие. Подбор наиболее эффективных инструментов информирования в каждом конкретном случае должен определяться спецификой местных условий и стоящих задач.

Наибольшее внимание жителей вызвало рейтинговое голосование по выбору общественной территории для включения в программу первоочередного благоустройства. Гораздо меньший интерес вызвало обсуждение проектов общегородских документов. Это объяснимо: информационная кампания по проведению общегородских мероприятий была ярче, насыщеннее. Во многих городах она, действительно, прошла неформально и была наполнена праздничными мероприятиями. Кроме того, интерес к благоустройству мест общего пользования объективно выше, чем интерес к обсуждению документов.

Ощущается явная необходимость более широкого вовлечения общественности в механизмы осуществления проекта. А органам муниципальной власти стоит отойти от формализма при планировании и проведении мероприятий. Учитывать запросы жителей, локальную культуру, а не только внедрять готовые шаблонные решения, использовать типовые конструкции при благоустройстве, которые, возможно, хорошо смотрятся, но не отражают самобытность территории.

Формальное отношение муниципальных властей к обеспечению общественного участия заметно в списке проведенных мероприятий. Он почти во всех муниципальных образованиях повторяет тот минимум, который был определён федеральными документами: организация общественных слушаний по принимаемым документам (по результатам которых поступали единичные предложения или вовсе не было отклика), создание общественных комиссий из чиновников и отдельных представителей 2–3 наиболее активных общественных организаций, конкурс детских рисунков, фестиваль «Выходи гулять» (в отчёт муниципальные власти включили все мероприятия, которые проводились в городах начиная с Нового года и до голосования 18 марта, некоторые из них совсем не имели отношения к благоустройству города). Тем не менее, согласно отчёту Минстроя России о реализации приоритетного проекта за 2017 г., Архангельская область попала в первую пятёрку регионов с наибольшим количеством мероприятий по привлечению общественности (1 578 мероприятий)53.

В процессе коммуникации участвуют минимум две стороны, поэтому было бы ошибкой оценивать реализацию проекта только исходя из действий органов власти. Традиционной проблемой, с которой сталкивается администрация муниципалитетов, является пассивность населения. Неразвитость гражданского общества проявляется именно в пассивности, в отсутствии инициативы и чувства ответственности за себя, за своих близких, свой город, свою страну.

Морально-психологическим условием активного диалога власти и общества является взаимное доверие. Если власть не уверена в поддержке своих начинаний, не ожидает отклика на свои инициативы, боится критики, заведомо ожидает от населения пассивной реакции, то диалог становится невозможен. Если население не верит в результативность инициированных властью проектов, не верит, что его мнение всерьёз интересует власть, не чувствует, что власть реально представляет его интересы, то взаимодействие также затрудняется.

Факторы риска, спрогнозированные в паспорте приоритетного проекта, проявились в процессе его реализации. Низкий уровень вовлечённости населения затрудняет эффективную реализацию программы благоустройства. Целевая модель оказалась труднодостижимым идеалом. Она была разработана на основе опыта региона, с изначально высоким уровнем благоустройства городов, высоким уровнем финансирования и общественного участия.

Эта модель должна адаптироваться региональными и муниципальными властями с учётом местных условий. Реальность северных социумов существенно отличается от универсального эталона. Вовлечение общественности может потребовать дополнительных усилий власти. Загруженность муниципальных властей, низкая заинтересованность и отсутствие необходимых компетенций затрудняют поиск наиболее эффективных инструментов коммуникации. Необходимо повышать уровень доверия и не ограничиваться минимальными точечными мерами, а разработать и реализовать целостную модель коммуникативного управления по вопросам развития городского пространства.

Обязательным условием разработки работоспособной модели является проведение полномасштабного социологического исследования, в котором с помощью качественных и количественных методов будут выявлены ожидания различных социальных групп и мнение экспертов. Данная задача будет реализована на следующем этапе нашего исследования.

Статья подготовлена в рамках гранта РФФИ 18-411-290010 р_а «Модели коммуникативного управления в развитии городского пространства (на примере Архангельской области)».