Опыт применения принципа дополнительности в методологии исследования муниципальной власти

В российском обществе муниципальная власть фактически обособилась в качестве самостоятельного публично-властного института. Если в советский период данный уровень власти был встроен в вертикаль государства, то сегодня провозглашена и юридически закреплена ее самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе принципов самоорганизации и учета «исторических и иных местных традиций». Как любая претендующая на институциональность в политической системе общества конструкция, она нуждается не только в законодательном, юридическом основании, но также в объективном научном осмыслении.

Муниципальная власть представляет собой вид публичной власти, который обеспечивает решение вопросов местного значения, создает условия для обеспечения повседневных потребностей населения, в своей деятельности руководствуется соответствующими нормативно-правовыми актами федерального, регионального и местного уровня. С этой точки зрения муниципальная власть предполагает жесткую структуру с четким функциональным разделением, механизм реализации которой нормативно закреплен и регламентирован. Однако муниципальная власть не исчерпывается институциональными аспектами деятельности и статическими характеристиками.

ГАЗИЗОВА Лира

Ильдусовна – к.полит.н., доцент;

начальник отдела государственной и муниципальной службы НИЦ проблем управления и государственной службы БАГСУ при Президенте Р Б, г. Уфа

Можно рассмотреть и динамический контекст ее реализации: она существует и как процесс (коммуникативный), и как «способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей (муниципального населения) с помощью местного самоуправления, осуществляемого на территории муниципальных образований»¹. Данный вид публично-властных отношений действует в границах локального (местного) сообщества и реализуется либо непосредственно местным сообществом – населением муниципального образования, либо соответствующими органами и должностными лицами местного самоуправления. Этими обстоятельствами объясняется его сложность и много-с убъектность .

Беря за основу понимание политической природы муниципальной власти, обозначим основные методологические подходы к проблеме исследования: системный, структурно-функциональный, институциональный, синергетический, факторный, бихевиористский и теория коммуникативного действия. Ни один из исследовательских подходов не является универсальным инструментом познания. На пути к целостному видению картины реальности видится перспективным применение к исследованию муниципальной власти принципа дополнительности, позволяющего описать предмет, последовательно раскрывая его разные характеристики.

На наш взгляд, применительно к исследованиям явлений и феноменов, имеющих политическую природу, принцип дополнительности обладает значительным когнитивным потенциалом. Это обусловлено тем, что феномен власти как таковой совмещает в себе целый ряд аспектов: управленческий, поведенческий, коммуникативный, ресурсный, факторный, структурный и процедурный. В силу описанных выше обстоятельств муниципальная власть уже не может быть исследована лишь на основе какого-либо одного подхода.

В рамках системного подхода власть представлена как категория, тесно связанная со всеми элементами общественной системы. Она пронизывает все социальные отношения, обладая свойствами стратегического целеполагания, мобилизации и принуждения. На основе принципов системного подхода можно выделить следующие системные характеристики муниципальной власти.

• 1.    С точки зрения принципа взаимосвязанности и взаимовлияния всех структурных компонентов объекта исследования муниципальная власть должна обладать свойством комплексности, т.е. включать все необходимые элементы – и институционально организованные подсистемы (ветви власти), и базовую стратегию, и определенную совокупность властных ресурсов.

• 2.    Принцип общего интегративного начала в понимании муниципальной власти реализуется через ее назначение – решать вопросы местного уровня и удовлетворять потребности местного сообщества, т.е. понятия «местное сообщество» и

• «вопросы местного значения» являются интегрирующими для муниципальной власти.

• 3.    Принцип включенности объекта исследования в более крупную систему реализуется через обеспечение функционирования системы муниципальной власти на всех уровнях: федеральном, региональном и местном. Использование системного подхода к анализу муниципальной власти в качестве базового позволит выделить ее в качестве подсистемы как в системе политико-властных отношений, так и в системе социальных отношений в целом.

• 4.    Принцип самореференции предполагает сочетание в механизме реализации муниципальной власти, с одной стороны, необходимого уровня статичности (т.е. стабильности) ее ключевых элементов, а с другой – высокой степени их адаптивности к прогнозируемым изменениям внешней и внутренней среды. Частью системы муниципальной власти должны выступать как формализованный процесс ее реализации, так и процесс ее последующего развития.

• 5.    Система власти должна обеспечивать многоплановый характер воздействия на объект, т.е. использовать разнообразные административные, экономические, социально-психологические и информационные методы и ресурсы.

• 6.    Принцип культурной детерминированности системы муниципальной власти является значимым при анализе особенностей ее функционирования на определенной территории, обладающей комплексной, исторически сформированной культурной матрицей, в рамках которой происходит институционализация системы. Культурная матрица – совокупность нормативно-ценностных представлений населения о власти вообще и местной, персонифицированной (муниципальной) власти в частности.

Говоря о системе муниципальной власти, мы подчеркиваем ее целостный характер, в то же время признаем ее иерархичность и многоструктурность. Это обусловливает необходимость использования при анализе муниципальной власти структурнофункционального подхода.

Поскольку муниципальная власть представляет собой вид институционализированной власти, при ее анализе следует применять институциональный подход. В рамках этого подхода муниципальная власть представлена совокупностью политических институтов, деятельность которых направлена на решение местных проблем. В совместном проекте В. Гельмана, С. Рыженкова, Е. Белукоровой, Н. Борисовой «Реформа местной власти в городах России, 1991– 2006»1 хорошо проанализирован эффект влияния формируемых институтов на общественно-политическое пространство. По мнению В.Д. Нечаева, в России институциональная организация местного самоуправления сочетает в себе черты англосаксонского, континентального и советского паттернов, в которой в последнее время заметно усиление системообразующей роли государственного паттерна2.

Вышеперечисленные подходы позволяют исследовать муниципальную власть в статическом аспекте, т.е. подвергать анализу нормативно-правовые основы функционирования муниципальной власти, представлять ее в качестве устоявшейся структуры, воздействующей на общество в соответствии с культурными архетипами российской власти. В то же время данная трактовка власти оказывается недостаточной для создания более объемной картины функционирования муниципальной власти. Современный взгляд на социальные, в т.ч. политические, явления требует их исследования с точки зрения непрерывности, нелинейности развития системы, ее открытости, способности к само-референции и подверженности влиянию внешних и внутренних факторов. На базе системного анализа развиваются синергетический, факторный, коммуникативный подходы.

Синергетический подход актуализируется в силу того, что муниципальная власть призвана функционировать на основе самоорганизации. Системе с точки зрения синергии присущи нелинейность, способность компенсировать воздействие среды, приспосабливаться к внешним условиям, восстанавливая или изменяя свою структуру и/или поведение.

Формирование и развитие муниципаль- ной власти как системы с позиции синергетики представляет собой противоречивый нелинейный процесс, на который воздействуют внешне структурированные факторы, задавая (через законодательство) набор основных параметров функционирования. В ответ система муниципальной власти генерирует собственные параметры существования, запуская конструктивноинтеграционный процесс – самоорганизацию на основе соединения основных параметров внешней среды и внутренних качественных и деятельностных характеристик системы.

Базируясь на системном подходе, задающем определенный исследовательский вектор, можно использовать и факторный подход. Исследуя совокупность факторов, их характер, происхождение, силу воздействия, мы получаем более рельефную и динамичную картину развития власти в муниципальном образовании. По своей природе факторы подразделяются на политические, экономические и социальные. Их можно условно рассматривать в ракурсе федерального/регионального (внешнего) и местного (внутреннего) уровней. Совмещение данных оснований позволяет построить разноуровневую классификацию, отображающую не плоскостную, а стереоскопическую картину реального функционирования и развития местной власти3.

Динамический аспект муниципальной власти также можно исследовать в рамках коммуникативного подхода, т.к. все «социальные системы образуются исключительно благодаря коммуникации»4. Именно в контексте коммуникативной модели власти становится актуальной задача формирования в России активного местного сообщества, т.к. на уровне муниципальной власти легче и продуктивнее организовать процесс взаимопонимания, лежащий в основе интерсубъектности (Ю. Хабермас).

С точки зрения бихевиористского подхода власть трактуется как способность и возможность оказывать принуждающее воздействие на поведение людей, осуществлять свою волю, используя при этом различные средства, включая авторитет, право. Р. Даль доказывает, что реальной властью в городской общности обладают не политические партии, не группы интересов и не бизнес-структуры, а политики1, прежде всего мэр и его ближайшее окружение.

В современной России муниципальные руководители также являются властными субъектами, которые в пределах муниципального образования принимают решения стратегического и оперативного характера. В их руках сосредоточены ресурсы, позволяющие оказывать влияние на развитие как местного самоуправления в целом, так и отдельных направлений жизнеобеспечения муниципального сообщества. Культурно и исторически детерминированная высокая степень персонификации власти и сегодня определяет характер и общую направленность процесса развития муниципальной власти. Экстраполируя теорию власти Р. Даля на российскую почву, подчеркнем, что субъектность муниципальной власти значительно ограничивается реги- ональной исполнительной властью и детерминируется видом (городское/сель-ское поселение, муниципальный район/ городской округ), размером, уровнем развития инфраструктуры муниципального образования.

Таким образом, под муниципальной властью можно понимать сложную многоуровневую систему политически институционализированных и интерсубъективных взаимодействий, где политическая воля местного сообщества опосредуется представляющими его интересы организациями и институтами и направляется в пределах, обозначенных законодательством, на удовлетворение местных потребностей и развитие территории с использованием правовых, информационных, финансовых, кадровых ресурсов.

Статья выполнена в рамках реализации регионального конкурса РГНФ и Правительства Республики Башкортостан «Урал: история, экономика, культура»: «Кадровый потенциал муниципальной службы Республики Башкортостан как важный ресурс совершенствования местного самоуправления» №10-03-84-306 а/У.