Опыт строительства системы обеспечения национальной безопасности в США

Институт права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия, ,

Institute of Law and National Security of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russia, ,

Введение . В настоящее время в мире происходят беспрецедентные процессы обострения обстановки, что усиливает необходимость изучения теории и практики обеспечения национальной безопасности различных государств. Крайне важно систематически выявлять механизмы и инструменты, повышающие национальную безопасность. Один из путей, посредством которого это может быть достигнуто, – изучение опыта строительства систем обеспечения национальной безопасности других государств. США являются пионерами в области становления и развития классических концептуальных и институциональных аспектов национальной безопасности, по этой причине анализ их опыта служит хорошим подспорьем к дальнейшим изысканиям.

Чтобы определить динамику развития системы национальной безопасности США и выявить ее важнейшие особенности, следует обозначить концептуальные (идейно-смысловые положения, выраженные в официальных документах) и институциональные (устойчивые формализованные субъекты, выполняющие функции по обеспечению национальной безопасности) основы указанной системы.

Теоретико-методологический подход . Проблематика изучения опыта строительства системы обеспечения национальной безопасности США многоаспектна и многофакторна и требует целостного рассмотрения. По этой причине в работе была использована теория систем, в соответствии с которой объект рассматривается и анализируется в качестве системы – совокупности элементов, объединенных связями так, что они существуют (функционируют) как единое целое. Также применялась теория национальной безопасности, носящая междисциплинарный характер, направленная на исследование и осмысление феномена национальной безопасности в ее концептуальных и институциональных разрезах и имеющая не только теоретическое измерение, но и серьезное влияние на государственное управление.

В статье был использован дескриптивный анализ, ориентированный на систематизацию и интерпретацию исторических событий, решений органов власти, создания и реформирования ключевых институтов. Данный подход обеспечил целостное представление о развитии системы национальной безопасности США на различных этапах и поддержал выявление основных трендов и факторов, влияющих на ее формирование. Системный метод позволил раскрыть систему обеспечения национальной безопасности США как целостный, многогранный, многоаспектный объект при неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости его элементов. Для детального анализа концептуальных и институциональных изменений применялся метод сравнительного анализа. Сопоставление идейно-смысловых положений, выраженных в официальных документах, а также структурных изменений и роли ключевых институтов дало возможность отобразить эволюцию системы национальной безопасности США.

Актуальность и целесообразность данного исследования заключаются в необходимости изучения опыта строительства систем обеспечения национальной безопасности в условиях обострения вызовов и угроз в мире. Цель статьи – раскрытие опыта строительства системы обеспечения национальной безопасности в США с обозначением его важнейших особенностей, а также тех его аспектов, которые потенциально могут быть полезны при развитии российской системы обеспечения национальной безопасности.

Задачи исследования состоят в следующем: 1) определить концептуальные представления о национальной безопасности США и их развитие в динамике; 2) выявить специфику политики США по обеспечению национальной безопасности; 3) обозначить истоки оформления институциональных контуров современной системы национальной безопасности США; 4) установить ключевые субъекты этой системы, а также их роль и место в ней; 5) выявить особенности и практики, которые могут быть использованы в рамках отечественной системы обеспечения национальной безопасности в целях повышения эффективности государственного управления.

Концептуально-правовые представления о национальной безопасности и системе ее обеспечения. Концептуальные воззрения в Соединенных Штатах Америки на национальную безопасность и систему ее обеспечения за свою историю претерпели значительные изменения. Стоит начать с того, что впервые термин «национальная безопасность» был использован президентом США Т. Рузвельтом в ходе послания к конгрессу в 1904 г. (Пугачев, 2009: 174). Категория национальной безопасности изначально связывалась исключительно с силовой компонентой государственной политики1. Однако уже тогда представители американской школы политического реализма обозначили принцип максимального усиления национальной мощи за счет других стран. С тех пор и по настоящее время национальная безопасность трактуется американской элитой как способность США противостоять прежде всего внешним угрозам. До окончания холодной войны это конкретизировалось в борьбе с мировым коммунизмом и СССР как ядром социалистической системы.

Во второй половине предыдущего столетия начался процесс обогащения видения национальной безопасности, которая стала пониматься не только как военно-силовая мощь, но и как расширение демократии, развитие экономики, решение гуманитарных задач, обеспечение технологической и энергетической безопасности. В Стратегии национальной безопасности 1994 г. была отмечена устойчивая взаимозависимость между укреплением в мире позиций демократии и либерализацией с одной стороны и национальной безопасностью и процветанием народа США с другой (в документе крайне примечательна связка в одну конструкцию безопасности и развития)1.

После терактов 11 сентября 2001 г. концепт национальной безопасности был насыщен новым, системным подходом, увязывающим вопросы безопасности с проблематикой обеспечения социальной и экономической стабильности. Борьба с терроризмом была поставлена на первый план, что нашло отражение в Стратегиях национальной безопасности США 2002 и 2006 гг.2 В дальнейшем концепт национальной безопасности продолжил расширяться экологическими и социальными аспектами, вопросами системы образования3, а также проработкой проблем технологического лидерства, модернизации экономики, защиты интеллектуальной собственности и даже достижения доминирования в глобальной энергетической системе4.

Согласно последней Стратегии национальной безопасности 2022 г., под обеспечением национальной безопасности понимается деятельность по достижению свободного, открытого, безопасного и процветающего мира5. Стратегия обозначает широкое системное представление об угрозах: климатических, энергетических, биологических, продовольственных, а также об угрозах транснациональной преступности, международного терроризма, распространения ядерного оружия. Глобальные проблемы расцениваются в качестве национальных проблем США с утверждением, что их возможно решить лишь глобальному государству, каковым и являются Штаты (Багдасарян, 2023).

В то же время в Российской Федерации изначально, еще в 1990-е гг., утвердилась охранительная парадигма понимания национальной безопасности как состояния защищенности от опасностей или угроз. Так, в Концепции национальной безопасности РФ 1997 г. под национальной безопасностью понималась безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране6. Такая ситуация соответствовала эпохе, под угрозой было само существование Российского государства.

После выхода из лихолетья 1990-х гг. начался постепенный переход к новой парадигме национальной безопасности – через развитие. Современное представление о национальной безопасности, построенное на новой парадигме, нашло отражение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 2021 г., которая основана на неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности и социально-экономического развития страны7, что исключает деление стратегических национальных приоритетов (важнейших направлений, посредством реализации которых обеспечиваются и защищаются национальные интересы) на приоритеты национальной безопасности и приоритеты развития (Назаров, Афиногенов, 2022). Таким же образом стоит рассматривать и комплекс угроз, изложенных в рамках стратегических национальных приоритетов.

Концептуальное изменение и расширение понимания национальной безопасности как в США, так и в РФ связано с развитием науки о национальной безопасности, переходом к принципиально новому осмыслению реальности, осознанием неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости различных отраслевых политик, возрастанием значения гуманитарного фактора в мировой политике.

В настоящее время не вызывает сомнений тот факт, что возможности государства по обеспечению национальной безопасности крепко увязываются с уровнем его экономики, ресурсным обеспечением, а также качеством человеческого потенциала (Назаров, Афиногенов, 2022).

Отдельно стоит отметить, что политика обеспечения национальной безопасности США исторически (еще со времен отцов-основателей) строится на принципе исключительности и даже мессианстве. Среди прочего это проявилось в упомянутой Стратегии национальной безопасности 2022 г.1, где США характеризуются, как уже отмечалось, «глобальным государством с глобальными интересами», активно формирующим мировой порядок согласно национальным интересам. Подчеркивается, что для США не существует традиционной грани между внутренней политикой и внешней, что, несомненно, служит идеологическим обоснованием для нарушения суверенитета других государств и наряду с перечнем примеров военных вмешательств по всей планете доказывает, что политика Штатов реализуется преимущественно с позиции силы силовыми же средствами. В российских документах такого рода обозначения отсутствуют, но крайне важное значение имеет представление России как самобытного государства-цивилизации, прописанное в Концепции внешней политики2.

Институциональные основы обеспечения национальной безопасности . В США функционирует устоявшаяся система обеспечения национальной безопасности, которая имеет большое количество сходных черт с аналогичной российской системой; отличия и особенности системы США далее обозначены в тексте.

Не будет преувеличением сказать, что институциональные контуры современной системы обеспечения национальной безопасности США были заложены на рубеже 40–50-х гг. предыдущего столетия. 1947 год ознаменовался принятием закона «О национальной безопасности» (Павлов, 2016), в соответствии с которым Министерство войны и Военно-морское министерство объединялись в Министерство обороны, образовывалось Центральное разведывательное управление (ЦРУ) и учреждалась должность директора центральной разведки, которому и было поручено управлять ЦРУ (Старкин, 2011). Также на основе этого закона был создан Совет национальной безопасности (СНБ). Позже, в 1953 г., учреждена должность помощника (советника) президента США по национальной безопасности, который возглавляет аппарат СНБ.

Роль и статус СНБ, изначально представлявшего собой консультативный орган при главе государства, претерпели значительные изменения: Совет де-факто превратился в координирующий директивный орган. Важный вклад в конце 1960-х гг. в реформирование и системное усиление СНБ внес Г. Киссинджер, являвшийся тогда советником по национальной безопасности президента Р. Никсона. Г. Киссинджер отмечал, что прежде эффективность СНБ была низкой ввиду отсутствия структурированного порядка рассмотрения вопросов и минимальной вовлеченности в принятие решений. Преобразования были нацелены на увеличение эффективности СНБ путем снижения бюрократической компоненты в его деятельности, хотя за ними видны выраженные личные (усиление власти Р. Никсона и самого Г. Киссинджера) и институциональные (упрочение позиций Белого дома) интересы. Роль советника в рамках новой схемы при этом состояла в координации деятельности всех элементов, определении повестки дня и осуществлении контроля (Федюшко, 2017).

Заявленная цель достигалась посредством создания четырехуровневой системы сквозного межведомственного согласования, сущность которой заключается в рассмотрении той или иной повестки сначала в рамках комитетов помощников руководителей ведомств, затем в рамках комитета заместителей руководителей, далее в рамках комитета руководителей и, наконец, на самом верху, в СНБ США с участием президента (Самуйлов, 2008).

Оперативная межведомственная координация на первичном уровне осуществляется специальными комитетами помощников по отраслевой политике. Их главная миссия заключается в синхронизации действий различных ведомств. В полномочия входят проработка и подготовка материалов к рассмотрению в вышестоящих уровнях системы национальной безопасности, своевременное обеспечение реализации решений вышестоящих инстанций и должностных лиц. Комитет заместителей руководителей ведомств реализует оперативное антикризисное управление, мониторинг вопросов межведомственного согласования, а также анализ той или иной проблематики. Именно на этом уровне сосредоточен определяющий массив работы по подготовке предложений. Комитет руководителей проводит встречи на регулярной основе под председательством помощника президента по национальной безопасности, отбирая и прорабатывая важнейшие вопросы для направления в СНБ.

Преимущества указанной системы заключаются в том, что она позволяет увеличить оперативность процедур обращения документов между ведомствами, а также достичь межведомственного согласования по большому количеству вопросов на разных уровнях. Это повышает качество проработки решений, делая их комплексными и предусматривающими самые разные параметры и позиции. Такая схема также является своеобразным фильтром для высшего уровня президента, максимально отсеивая те вопросы, которые могут быть решены без его участия и посредничества (Иванов, 2013).

В российской системе обеспечения национальной безопасности существует схожий механизм согласования: первый (исходный) уровень – по линии профильных министерств и ведомств, второй – по линии научного совета при Совете Безопасности, его секций и Российской академии наук, третий – по линии профильных межведомственных комиссий Совета Безопасности, четвертый, высший – по линии деятельности Совета Безопасности.

Итак, в настоящее время СНБ – это важнейший государственный орган в системе обеспечения национальной безопасности США. Президент Соединенных Штатов, определяемый как глава государства, глава исполнительной власти, верховный главнокомандующий, является также председателем Совета национальной безопасности; к числу других членов относятся вице-президент, государственный секретарь, министр обороны, министр финансов, министр юстиции, министр внутренней безопасности, помощники президента по национальной безопасности и внешней политике, руководитель Агентства по международному развитию, постоянный представитель при ООН (еще одно свидетельство отсутствия признания грани между внутренней и внешней политикой), а также иные должностные лица. Среди важнейших функций СНБ можно выделить разработку ключевых ориентиров политики обеспечения национальной безопасности, координацию деятельности различных акторов системы национальной безопасности, корректировку и мониторинг реализации политики безопасности.

С момента зарождения в деятельность СНБ изначально были системно вовлечены ученые, проводящие исследования по различным аспектам национальной безопасности. Это повлияло на то, что с 50-х гг. предыдущего столетия в США национальная безопасность стала утверждаться как самостоятельная область науки (Lyons, Morton, 1965: 88), представляющая собой комплексный концепт, имеющий собственный объект и предмет исследования, принципы, законы, логику исследования, а также инструментарий, по оценке эффективности. Ключевая особенность национальной безопасности как научного предмета заключается в ее определяющем практическом значении, влияющем на процесс принятия политических решений. Оформление и распространение научно-аналитических центров, специализирующихся на проблематике национальной безопасности, наряду с включением предмета «национальная безопасность» в учебные программы ряда учебных заведений США позволило вырастить поколение американцев, мыслящих в парадигме национальной безопасности1.

В статье Т.А. Алексеевой, В.П. Назарова, Д.А. Афиногенова «Повышение научной обеспеченности политики в области национальной безопасности: влияние зарубежного опыта» отмечается, что в России целесообразно выделение предмета «национальная безопасность» в самостоятельное направление при подготовке не только специалистов в области национальной безопасности и стратегического планирования, но также политологов и будущих специалистов для государственной службы (2020). Это обусловлено необходимостью повышения качества государственного управления и стратегического планирования в Российской Федерации в крайне сложной международной обстановке. Данный процесс позволит соответственно повысить научную обеспеченность отечественной политики в сфере национальной безопасности, распространив и укоренив одноименную парадигму в обществе (Алексеева и др., 2020).

После терактов 11 сентября 2001 г. начался новый этап не только в концептуальном разрезе национальной безопасности США, но и в институциональном. 29 октября для консультирования президента по вопросам внутренней безопасности был создан Совет внутренней безопасности, вырабатывающий рекомендации главе государства. С прикладной точки зрения роль данного органа весьма спорна: его организация, состав и нацеленность во многом дублируют СНБ. В России ввиду дублирования функций главного института безопасности, а также по причине существования Национального антитеррористического комитета – межведомственного органа, обеспечивающего координацию деятельности органов единой системы публичной власти в сфере противодействия терроризму, – использование опыта США по созданию подобного института видится избыточным.

В 2005 г. был учрежден пост национального директора по разведке. Он полностью подотчетен президенту, являясь членом Совета национальной безопасности, а также руководителем Разведывательного сообщества США. Последнее объединяет 17 субъектов разведывательной деятельности, координируя их между собой горизонтально и с Советом национальной безопасности вертикально. Сообщество обеспечивает высшее руководство страны необходимой информацией при принятии стратегических решений. В то же время в Российской Федерации нет функционального аналога Разведывательного сообщества; разведывательная деятельность осуществляется

Службой внешней разведки, органом внешней разведки Министерства обороны (Главным управлением Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации), Федеральной службой безопасности1.

Важную роль в системе обеспечения национальной безопасности США играет координатор по стратегическим коммуникациям в Совете национальной безопасности. Под стратегическими коммуникациями на высшем уровне понимается последовательная комплексная работа по формулированию и продвижению нарративов и позиций для конкретных зарубежных аудиторий. Стратегические коммуникации реализуются путем привлечения целевых аудиторий инструментами связей с общественностью, общественной дипломатии и информационных операций. Иными словами, обозначенное должностное лицо координирует межведомственные усилия по разъяснению политики США в положительном ключе с прицелом на зарубежные аудитории, а также выступает в качестве главного представителя всей администрации по связанным с этой областью вопросам.

Позиция координатора по стратегическим коммуникациям в Совете национальной безопасности США и курируемая им направленность представляют особый интерес в контексте возможности применения опыта обеспечения национальной безопасности в России. Соответствующий отечественный исторический опыт обнаруживается в борьбе с колониализмом Запада по всему миру в предыдущем столетии, что являлось практическим выражением советской идеи. В условиях глобальной турбулентности и обострения рисков и угроз международной безопасности нашей стране необходима целенаправленная системная работа по стратегическим коммуникациям с выходом на зарубежные целевые аудитории. В мире запрос на справедливость в широком смысле все больше возрастает, что спровоцировано главным образом политикой США и их сателлитов (в том числе по отношению к их собственному населению).

Данный подход должен быть применен в рамках стратегических коммуникаций Российской Федерации. Исходя из того что зачастую подобные коммуникации раздроблены (этим вопросом занимаются и МИД, и Россотрудничество, и пресс-секретарь Президента) и не имеют единого механизма воплощения, требуется формирование единой целостной государственной политики в этой области. Среди важных событий недавнего времени примерами эффективной реализации политики стратегических коммуникаций являются интервью Президента России американскому журналисту Т. Карлсону2, а также встреча В.В. Путина с участниками Всемирного фестиваля мо-лодежи3. В обоих случаях в формате открытого диалога, аргументированно, логично и взвешенно были сформулированы и донесены нарративы, направленные преимущественно на зарубежные аудитории. Безусловно, для выработки целостной государственной политики необходимо единое централизованное управление процессом, для чего требуется институционализация политики стратегических коммуникаций.

Поскольку Президент РФ определяет основные направления внешней политики, осуществляет руководство ею и как глава государства представляет РФ в международных отношениях, целесообразным вариантом видится учреждение специальной должности координатора по стратегическим коммуникациям в рамках Администрации Президента РФ. Это придаст соответствующий уровень указанному направлению, а также позволит достичь синергетического эффекта, учитывая, что формирование политики стратегических коммуникаций потребует системного отлаженного взаимодействия Управления Президента по внешней политике, Управления пресс-службы и информации, Управления по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами, Управления по общественным связям и коммуникациям, Аппарата Совета Безопасности и иных структур.

В данном исследовании проанализирован опыт США по созданию системы обеспечения национальной безопасности с учетом исторических изменений, основных концептуальных сдвигов, а также эволюции институциональных структур. Анализ осуществлялся на фоне сравнения с аналогичными особенностями отечественного опыта. Ключевыми точками рассмотрения стали периоды после значимых событий (вех): изменения после Второй Мировой войны и терактов 11 сентября 2001 г. В ходе работы установлено, что важным сдвигом в истории национальной безопасности США послужило постепенное расширение понимания соответствующего понятия. От изначального упора на силовые аспекты политики безопасности осуществлен переход к более комплексному взгляду, включающему экономические, социальные, экологические и иные аспекты. Исследование подчеркивает значимость подхода к национальной безопасности как к комплексному феномену, который не ограничен силовым компонентом и охватывает экономические, социальные, экологические и другие аспекты, что является особенно актуальным в современном мире, где угрозы могут иметь множественные формы и проявления.

Заключение . Исследование позволяет сделать вывод, что в США функционирует устоявшаяся система обеспечения национальной безопасности, имеющая богатую развитую концептуальную основу, а также оформившийся институциональный фундамент. Концептуальные воззрения на национальную безопасность и систему ее обеспечения в США претерпели значительные изменения. Изначально категория национальной безопасности связывалась исключительно с силовой компонентой государственной политики, постепенно расширяясь до современного системного представления «безопасность через развитие». Неизменным остается трактовка американской элитой национальной безопасности прежде всего как способности противостоять внешним угрозам и выстраивания политики преимущественно силовыми средствами. Вместе с тем политика США по обеспечению национальной безопасности исторически строится на принципе исключительности, что в том числе находит отражение в официальных документах стратегического планирования. Институциональные контуры современной системы национальной безопасности США были заложены на рубеже 1940–1950-х гг. С тех пор особое место в процессе формирования политики в сфере безопасности США принадлежит Совету национальной безопасности, председателем которого является президент.

Опыт построения и развития системы обеспечения национальной безопасности США содержит особенности и практики, которые при должном обосновании и проработке могут быть использованы в рамках соответствующей отечественной системы. Во-первых, это высокий уровень научной обеспеченности политики национальной безопасности и выстроенная научная парадигма национальной безопасности, на которой выросло целое поколение американцев. В этом отношении в Российской Федерации следует всячески развивать науку о национальной безопасности, в том числе выделить предмет «национальная безопасность» в самостоятельное направление при подготовке специалистов, что позволит повысить научную обеспеченность отечественной политики в области национальной безопасности, укоренив парадигму. Во-вторых, огромный интерес представляет политика стратегических коммуникаций, институциональным выразителем которой в США является координатор по стратегическим коммуникациям в Совете национальной безопасности. В России целесообразно учреждение специальной должности координатора по стратегическим коммуникациям в рамках Администрации Президента Российской Федерации. Таким образом будет получен эффективный инструмент проведения глобальной политики. Указанные направления позволят повысить эффективность государственного управления в России.

Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы российскими органами публичной власти при выработке и реализации государственной политики обеспечения национальной безопасности. Кроме того, исследование может быть полезно при организации учебного процесса по дисциплинам «национальная безопасность», «политология», а также при проведении дальнейших научно-исследовательских изысканий.