Организация местного самоуправления в Республике Бурятия как опыт реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Вопросы организации местного самоуправления всегда находились в центре внимания Народного Хурала Республики Бурятия, которым выработана система взаимодействия с представительными органами местного самоуправления. В настоящее время взаимодействие осуществляется через консультативно-совещательный орган Совет представительных органов местного самоуправления при Народном Хурале, созданный в октябре 2001 г. с целью дальнейшего развития местного самоуправления и улучшения нормотворческой деятельности. В число основных задач Совета входит рассмотрение законодательных инициатив, вносимых в республиканский парламент по вопросам местного самоуправления и выработка рекомендаций к ним.

В 2009 г. Народный Хурал Республики Бурятия провел II съезд депутатов всех уровней республики. В соответствии с рекомендациями съезда представительные органы местного самоуправления провели конференции в Кяхтинском, Кижингинском, Мухоршибирском, Джидинском, Тарбагатайском, Се-ленгинском, Иволгинском, Бичурском районах при активном участии депутатов Народного Хурала. Это направление стало конструктивной и перспективной формой межмуниципального сотрудничества, координирующим центром в работе органов местного самоуправления. Так, конференция представительных органов Бичурского района определила приоритетные направления в области развития агропромышленного комплекса, поддержки малого и среднего бизнеса. Внимание конференции в Джидинском районе было направлено на эффективное использованием земель сельскохозяйственного назначения, оперативное оформление гражданами права собственности на земельные участки. На конференции в Кижингинском районе уделено внимание проблеме злоупотребления алкоголем и формирования здорового образа жизни. По итогам конференций были приняты рекомендации Народному Хуралу, Правительству Республики Бурятия, органам местного самоуправления.

От муниципальной власти зависят и возможности развития территории, и эффективность оказания услуг жителям. Поэтому местное самоуправление нуждается в поддержке со стороны государства. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо определить полномочия органов власти и самоуправления. Муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении таких несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, что создает риски снижения уровня безопасности.

Финансовая самодостаточность местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства, что позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но и для республиканского бюджетов. Так, 5 февраля 2009 г. в городском поселе- нии «Город Гусиноозерск» по инициативе Народного Хурала было проведено совещание председателей Советов, глав и руководителей финансовых отделов городских поселений по вопросам межбюджетных отношений.

Одной из основных задач Народного Хурала является контрольная функция. Реализация этих задач на правовом уровне осуществляется в виде четко установленных полномочий Народного Хурала. Различные формы контроля со стороны Народного Хурала позволяют обнаружить проблемы, возникающие при реализации правовых норм, и устранить их как посредством внесения соответствующих изменений в законодательство, так и путем рекомендаций органам исполнительной власти и органам местного самоуправления республики.

С целью анализа хода реализации республиканского законодательства депутаты Народного Хурала провели выездные рабочие совещания и встречи с активом Кижингинского и Джидинского районов республики. В Кижингинском районе обсуждался ход реализации Закона Республики Бурятия «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд». Так, в соответствии со статьей 2 закона, нормативы заготовки древесины в объеме до 300 куб. м устанавливаются. один раз гражданам, которым предоставлены земельные участки для индивидуального жилищного строительства в соответствии с республиканским законодательством. С целью поэтапного решения данного вопроса Советом Народного Хурала 24 июня 2010 г. был рассмотрен ход реализации Закона Республики Бурятия «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности». Согласно части 4 статьи 1 закона порядок бесплатного предоставления в собственность земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, устанавливается органами местного самоуправления в Республике Бурятия. Соответствующие порядки утверждены во всех муниципальных образованиях республики. По состоянию на 1 мая 2010 г. на территории Бурятии предоставлено 630 земельных участков, из них 261 участок предоставлен гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, 369 – сельским специалистам. В рамках закона больше всего земельных участков предоставлено в Иволгинском, Кяхтинском, Мухоршибирском, Прибайкальском районах, а также в городском округе «Город Улан-Удэ». В целом по Республике Бурятия сформировано 399 земельных участков, готовых к предоставлению в рамках указанного закона Республики Бурятия.

Согласно Федеральному закону от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предоставление земельных участков под строительство допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам. Экспертизы по заявлениям граждан и юридических лиц проводятся за плату, что является препятствием для граждан при оформлении земельного участка. Министерством имущественных и земельных отношений Республики Бурятия проработан вопрос о безвозмездном проведении экспертиз для граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков. Кроме того, в целях реализации закона Народным Хуралом внесены изменения в республиканский бюджет на 2010 г., предусматривающие предоставление субсидий из средств республиканского бюджета местным бюджетам муниципальных образований в Республике Бурятия на проведение кадастровых работ по формированию земельных участков для индивидуального жилищного строительства в размере 9,6 млн. руб. Заключение договоров на проведение этих работ муниципальными образованиями проводится в форме торгов.

Таким образом, для реализации республиканского законодательства Народным Хуралом и Правительством Республики Бурятия созданы все условия, хотя не все органы местного самоуправления муниципальных образований в республике эффективно осуществляют его исполнение. Соответствующие рекомендации Совета Народного Хурала по дальнейшей реализации Закона Республики Бурятия «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности» были направлены в Правительство Республики Бурятия и органам местного самоуправления.

В апреле 2010 г. в Джидинском районе была рассмотрена проблема развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. В соответствии с решением Совета Народного Хурала был рассмотрен ход реализации Закона Республики Бурятия «О Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2008 – 2010 годы и на период до 2017 года» в части решения указанных проблем. По итогам обсуждения Правительству Республики Бурятия были направлены следующие рекомендации:

• 1)    принять меры по субсидированию части затрат на потребление электроэнергии по расчетным нормативам сельскохозяйственными товаропроизводителями и организациями агропромышленного комплекса республики, осуществляющими производство и переработку сельскохозяйственной продукции и сырья;

• 2)    предусмотреть выделение субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям на компенсацию части затрат на производство молока, реализованного молокоперерабатывающим предприятиям Республики Бурятия;

• 3)    принять долгосрочную программу развития агропромышленного комплекса и сельских территорий в республике до 2020 г. в срок до 1 сентября 2010 г.

Органам местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия Советом Народного Хурала было рекомендовано в срок до 1 января 2011 г. разработать и принять муниципальные долгосрочные программы развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Универсальной формой реализации полномочий республиканского парламента стали «круглые столы». Так, по итогам проведенного 8 апреля 2010 г. «круглого стола» на тему «Культура села» были направлены рекомендации Правительству Республики Бурятия в части выделения субсидий бюджетам муниципальных районов (городских округов) на проведение противопожарных мероприятий в учреждениях культуры.

Сегодня в муниципальных районах накоплен положительный опыт работы, способствующий укреплению взаимодействия с советами депутатов поселенческого уровня. Так, в Кабанском районе эффективно работает Совет представительных органов поселений района, в состав которого входят председатели советов депутатов поселений. Совет координирует работу представительных органов поселений и регулярно проводит обучающие семинары для депутатов поселений. В ходе совместной работы органами местного самоуправления рассматриваются актуальные вопросы жизнедеятельности поселений, обобщается опыт работы, обсуждаются вопросы, связанные с формированием местного бюджета и разграничением полномочий между уровнями местного самоуправления. Проводятся выездные заседания, деловые встречи, «круглые столы» и депутатские слушания по самым разным вопросам местного значения.

Муниципальные образования заключают соглашения о сотрудничестве. Так, Улан-Удэнский городской Совет депутатов заключил соглашения с представительными органами муниципальных образований Закаменского, Тункинского, Кабанского и Баунтовского эвенкийского районов и планирует заключить соглашения с представительными органами муниципальных образований других районов Республики Бурятия.

За принятием любого решения представительного органа стоит большая работа депутатов, постоянных комиссий, президиума, аппарата районного Совета.

Пункт 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что представительный орган заслушивает ежегодные отчеты глав муниципального образования и местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, внесенных представительным органом муниципального образования. В 2010 г. во всех 296 муниципальных образованиях республики прошли подобные отчеты, повышающие ответственность и эффективность работы исполнительнораспорядительных органов. При обсуждении отчетов в городе Улан-Удэ, Кабанском, Заиграевском, За-каменском, Кяхтинском, Муйском, Прибайкальском, Северо-Байкальском, Тункинском, Хоринском районах многие предложения и замечания, поднятые депутатами, были приняты за основу при корректировке и соответствующих изменениях программ социально-экономического развития территорий.

Заслуживает изучения опыт работы координационных советов города Северобайкальска по профилактике асоциальных явлений, которые созданы на каждом одномандатном избирательном округе. Проводится профилактическая, индивидуальная работа с неблагополучными гражданами и подростками, больными. Организовываются тематические мероприятия и встречи, ведется разъяснительная работа с различными категориями граждан. Такая целенаправленная работа приносит определенные результаты. С начала 2009 г. в городе на 14 процентов уменьшилось количество правонарушений среди несовершеннолетних, значительно снизилось количество жалоб и обращений граждан. Органами местного самоуправления Северо-Байкальского района с 2008 г. создан районный фонд поддержки поселений, где предусмотрены средства на оказание материальной помощи ветеранам войны и труженикам тыла, организацию общественных работ. С помощью программы по организации общественных работ, финансирование которой производится из районного бюджета, снижен уровень безработицы.

Одна из проблем, требующих пристального внимания депутатов, – это привлечение населения района к активному участию в решении насущных вопросов в области местного самоуправления. Такими формами участия стали организация ТСЖ, территориального общественного самоуправления, строительство социальных объектов в поселениях методом народной стройки.

16 марта 2010 г. в Селенгинском районе состоялся семинар на тему «Участие граждан в решении вопросов местного самоуправления (организационные вопросы, теория и практика территориального общественного самоуправления (ТОС)», в ходе которого обсуждались полномочия, принципы и условия осуществления территориального общественного самоуправления. Необходимо отметить, что на территории г. Улан-Удэ также созданы ТОСы, а городским Советом депутатов установлены границы их территорий: микрорайон Стеклозавод, микрорайон Левый берег, микрорайон Вагжанова, 102 микрорайон.

Органы и должностные лица муниципалитетов должны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления, хотя значительная часть муниципальных служащих еще не относится к населению как к равным партнерам.

Одним из основных звеньев в системе внесудебной защиты прав и свобод и жизненных интересов граждан должна стать работа с обращениями граждан. В районных советах работа с письменными и устными обращениями граждан должна вестись ежедневно. Так, в Баунтовском эвенкийском районе депутатами Совета разработаны положения «Об обращении граждан» и «О наказах избирателей». В Улан-Удэнском городском Совете депутатов в качестве структурного подразделения создана Общественная приемная для обеспечения приема граждан, регистрации и рассмотрения обращений, оказания гражданам содействия при рассмотрении их обращений в органах государственной власти и органах местного самоуправления, организациях, общественных объединениях, а также контроля за общественными приемными депутатов на округах. Это позволит обеспечивать больше гласности о своей деятельности и осуществлять действенный контроль по своевременности и качеству исполнения полномочий, делегированных районным администрациям.

Не секрет, что граждан беспокоят бытовые вопросы, связанные с обеспечением водой, твердым топливом и электроэнергией населенных пунктов района, трудоустройством, работой детских дошкольных заведений, обеспечением законности и правопорядка, вопросов жилья и жилищно-коммунального обслуживания, социального обеспечения и социальной защиты населения. В этой связи необходимо создать в г. Улан-Удэ Советы общественности на избирательных округах, которые должны способствовать взаимодействию депутатов и населения, с привлечением исполнительных органов. Создание Советов позволит выявлять и решать проблемы населения как в области жилищно-коммунального хозяйства, так и в социальной сфере. Подобная работа должна носить системный характер.

Заслуживает внимания опыт работы представительных органов с молодежью. В настоящее время в 14 муниципальных образованиях, в том числе в г. Улан-Удэ, созданы молодежные палаты, в состав которых входят молодые депутаты от поселений. В 2009 г. создана Ассоциация молодых депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Бурятия. Тогда же Молодежная палата Народного Хурала запустила проект по развитию молодежного предпринимательства - «Биржа идей», который направлен на оказание методической помощи начинающим предпринимателям в разработке биз-нес-проектов. В течение полугода было разработано 50 бизнес-проектов, 48 из которых эффективно внедряются на территории республики.

Интересна такая форма работы Селенгинского районного Совета депутатов, как опросы жителей по качеству обслуживания и предоставления услуг в организациях и учреждениях для комфортного проживания граждан на территории района. По результатам опросов подводятся итоги, которые доводятся до руководителей ведомств. В 2010 г. депутатами района проведен опрос населения о качестве услуг в ЖКХ, по итогам которого были проведены депутатские слушания с приглашением руководите -лей самих организаций ЖКХ.

Вместе с тем органам государственной власти необходимо оказывать информационную и методическую помощь органам местного самоуправления муниципальных образований республики по увеличению доходных источников на территории муниципального образования, по рационализации расходов местных бюджетов; продолжить практику стимулирования политики органов местного самоуправления в сфере управления финансами, развития социально-экономического потенциала территорий; проводить мониторинги и разъяснительную работу с органами местного самоуправления по вопросам изменения федерального и областного законодательства в части , касающейся вопросов местного самоуправления; совершенствовать систему взаимодействия с представительными органами муниципальных образований Республики Бурятия в целях повышения квалификации депутатов представительных органов муниципальных образований и муниципальных служащих, в том числе в рамках проведения ежегодных обучающих семинаров, заседаний «круглых столов»; расширять практику участия и учета мнения муниципальных образований при принятии законов республики, затрагивающих интересы местного самоуправления; оказывать методическую помощь органам местного самоуправления муниципальных образований Республики Бурятия в организации межмуниципального сотрудничества; обеспечивать методическую поддержку в организации территориального общественного самоуправления, способствовать рас- пространению положительного опыта осуществления территориального общественного самоуправления, в том числе через СМИ.

Становлению и развитию местного самоуправления в Республике Бурятия свойственны общие черты и проблемы, присущие Российской Федерации в целом. Сегодня ни у кого не возникает сомнения, что это уровень публичной власти, совмещающий в себе некоторые признаки государственной власти и институтов гражданского общества. В этом, пожалуй, заключается одна из основных особенностей этого «государственного» и одновременно «общественного» института.

Особенность также заключается и в том, что органы государственной власти в значительно большей степени регламентируют деятельность местного самоуправления по сравнению с другими структурами гражданского общества.

Вместе с тем институт местного самоуправления в странах Совета Европы, в том числе и в России, создается не только по воле отдельных территориальных общностей, но и по воле всего народа, выработанной на конституционном уровне. В этом смысле и государственная и местная власть имеют один и тот же источник властных полномочий - народ.

Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны создавать правовые, информационные, экономические условия для реализации прав граждан. Именно этой задаче была посвящена научно-практическая конференция, посвященная проблеме реализации Федерального закона № 131-ФЗ.

В Республике Бурятия органы государственной власти выработали достаточно большую законода-тельную базу по местному самоуправлению. У нас есть хорошая детализация действий различных уровней власти в области земельных отношений, социальной политики, имущественного блока.

В течение этого созыва деятельность Народного Хурала Республики Бурятия была направлена на улучшение взаимодействия с представительными органами местного самоуправления: стабильно работает Совет представительных органов, во многих районах муниципальных образований созданы подобные советы; прошел II Съезд депутатов Республики Бурятия, который сформулировал задачу, направленную на выработку эффективных способов взаимодействия представительных органов власти всех уровней.

В развитие решений республиканского съезда прошли ряд съездов в районах, рассмотревшие детально ключевые проблемы развития местного самоуправления, характерные для этих муниципальных образований.

Дает положительный эффект выезд депутатов Народного Хурала Республики Бурятия во главе с Председателем Народного Хурала в районы республики, с предварительным анализом и подготовкой хода исполнения республиканских законов . Сегодня мы отчетливо осознаем, что требуется хороший анализ межбюджетных отношений. Мы должны и дальше создавать возможности для развития потенциала поселений и районов. Для этого необходимо особое внимание уделить проблеме подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления. Кроме того, развитие территориальнообщественного самоуправления нуждается в грамотной финансовой поддержке со стороны республиканского и районного уровней.

При всех неизбежных издержках и оговорках нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и потому требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал наше внимание на тех аспектах этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Вопросы эффективной организации местного самоуправления, социально-экономического развития территорий должны стать приоритетными как для общества, так и для государства и рассматриваться в тесной взаимосвязи с политическим и экономическим развитием страны. При этом вектор развития местного самоуправления должен быть направлен на человека, улучшение его уровня жизни и благосостояния. Мы много говорим о России, о ее возможностях, но редко осознаем, что величие страны заключается в первую очередь в создании достойных условий жизни для каждого человека в городе, в поселке и деревне. А сделать это без развития местного самоуправления невозможно.