Организация общественного контроля на международном уровне: историко-правовой аспект

В современных условиях Украина переживает целый ряд социальных, политических и правовых изменений. Полноценное вхождение Украины в европейское пространство предусматривает не только выполнение требований украинского законодательства и ратифицированных международно-правовых актов, но и тщательное изучение европейского и международного опыта. Развитие процессов гуманизации социально-правовых институтов общества, расширение прав и правовых гарантий граждан, с одной стороны, с другой – возрастающие негативные явления, в том числе и нарушения правопорядка, диктуют необходимость поиска обеспечения надежной защиты общества от преступности, в том числе и путем установления общественного контроля за содержанием лиц, отбывающих наказание.

Следует отметить, что общество всегда принимало действенные меры по недопущению нарушений закона для удержания своих членов от совершения противоправных действий. Однако, как ни прискорбно отмечать, Украина является одним из «лидеров» по применению меры пресечения «содержание под стражей» и уголовных санкций с назначением наказаний в виде лишения свободы. Несмотря на присоединение к международным документам по правам человека и взятие перед европейским сообществом обязательств по соблюдению прав каждого гражданина, государству не удается качественно переформатировать систему исполнения наказаний. Украинское законодательство в сфере общественного контроля и социальной реабилитации бывших правонарушителей является несовершенным и сегодня находится на важном и ответственном этапе становления. Действующие законодательные нормы недостаточно полно отражают все аспекты этой проблематики, кроме того, в настоящее время не представлено эффективных мер для решения проблем внедрения механизма общественного контроля пенитенциарной системы. Во многом несовершенство общественного контроля объясняется реальными трудностями, сложившимися в современном украинском обществе.

Важнейшим источником идей по усовершенствованию системы исполнения наказаний и внедрению действенного контроля за пенитенциарной системой является международный опыт. Обмен опытом по внедрению различных форм контроля, в том числе общественного, создание эффективного надгосударственного контрольного механизма является неотъемлемой частью международного пенитенциарного сотрудничества. Субъекты международного контроля занимают значительное место в обеспечении законности деятельности пенитенциарных систем на принципах гуманизма, незыблемости прав человека. Именно эти обстоятельства и определяют необходимость ориентации на международные нормы и правила, сложившиеся на основе опыта различных стран, имеющих схожие проблемы. В этой связи для общественности, которая занимается контролем деятельности пенитенциарных учреждений, важно ориентироваться не только в действующем законодательстве своего государства, но и в международном праве и законодательстве.

На практике международные стандарты могут оказать неоценимую помощь в решении многих спорных вопросов, определить позицию и найти необходимые доводы в принятии решений администрацией пенитенциарных учреждений.

Общественность при существовании пробелов в законодательстве непосредственно может применять нормы международного права и на их основании эффективно защищать и реализовывать права, законные интересы осужденных, а также лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Все сказанное обязывает еще раз обратиться к историко-правовому опыту обеспечения контроля над процессом исполнения и отбывания наказаний, в том числе и лишения свободы.

История международного пенитенциарного сотрудничества охватывает достаточно длительный период. Остановимся на основных этапах организационного оформления основ общественного контроля за исполнением уголовных наказаний. Мы присоединяемся к позиции А.Н. Джужи, который выделил три основных этапа международного сотрудничества в сфере контроля за исполнением наказаний и обращения с осужденными, отбывающими наказание [1. С.151]. Однако их характеристика и хронологические рамки требуют некоторого уточнения с учетом особенностей развития правовых основ внешнеполитической деятельности на разных этапах развития украинской государственности.

С нашей точки зрения, можно определить следующие этапы международного сотрудничества.

Первый этап начал отсчет с конца XVIII в. и продолжался до 1872 г. На этом этапе большинство украинских земель входило в состав Российской империи. На международной арене Украина не была представлена как отдельный субъект международного права, а участие в международной деятельности, в том числе и в пенитенциарной сфере, принимали некоторые представители от научных кругов, например, профессора Киевского и Харьковского университетов. Этот период зарождения международного пенитенциарного сотрудничества традиционно связывают, во-первых, с широким распространением в мире концепций основоположников пенитенциарной науки Д. Говарда и Дж.Бентама, во-вторых, с прогрессом пенитенциарной политики США и появлением первых пенитенциарных систем, Пенсильванской и Оборнской.

В начале 40-х гг. идеи о возможности и необходимости обмена информацией по вопросам пенитенциарной политики и практики в межгосударственных масштабах получили резонанс во всем мире, а необходимость их реализации на практике настолько возросла, что не могла не принять определенные организационные формы. Одной из таких форм стало проведение международных конгрессов, первая волна которых проходила в период с 1846 по 1857 гг. Именно в этот период проведено три конгресса: во Франкфурте-на-Майне (1846 г.), Брюсселе (1847 г.) и вновь во Франкфурте-на-Майне (1857 г.). По своей организационноправовой структуре и значимости, а также установлению задач и целей их достижения современные ученые относят указанные конференции к международным мероприятиям [2. С.38-41].

Первые конгрессы носили частный характер, а инициаторами их созыва и непосредственными участниками были не официальные представители государств, а отдельные частные лица (благотворители, врачи, общественные деятели), которые на основе популярных либеральных взглядов проявляли заинтересованность проблемами пенитенциарной системы. То есть на первом этапе международного сотрудничества в пенитенциарной области общественность сыграла роль инициатора и организатора, начав первые международные конгрессы, содержание которых носило преимущественно благотворительный характер. Повестка дня первого конгресса отличалась узостью пенитенциарной проблематики и в основном касалась изучения опыта внедрения одиночного тюремного заключения, которое с точки зрения тогдашних «тюрьмоведов» было «перспективным» видом наказания.

В период с 1857 по 1872 гг. ни одного международного конгресса в области пенитенциарного дела не было проведено, что объясняется революционными событиями в странах Западной Европы.

Второй этап международного сотрудничества по решению пенитенциарных проблем связан с проведением второй волны международных пенитенциарных конгрессов и охватывает период с 1872 по 1950 годы. Начало проведения конгрессов было связано с признанием необходимости участия государств в решении пенитенциарных проблем на международном уровне, в том числе в части определения места и роли общества, в осуществлении контроля за исполнением наказаний, что привело к объединению усилий правительств ряда стран.

Рассматривая участие украинских представителей в работе конгресов, важно отметить, что этот этап четко делится на два периода: первый (с 1872 по 1917 гг.), когда Украина оставалась составной частью Российской империи и не была субъектом международного права; второй (с 1917 по 1950 гг.) характеризуется так называемой делегированной международной правосубъектностью. В этот период формирование правового поля деятельности Украины как номинального субъекта международных отношений осуществлялось исключительно СССР. Конституция СССР 1924 г. провозгласила, что правительству СССР делегируются полномочия и представительство союзных республик в международных отношениях, установление дипломатических связей и заключение договоров с другими государствами. Таким образом, УССР лишалась полномочий и права заключать с другими государствами экономические и политические договоры, в том числе в пенитенциарной сфере.

На втором этапе было проведено двенадцать международных конгрессов, они, как правило, созывалась один раз в пять лет. Однако, как и в прежние времена, периодичность международного сотрудничества нарушалась мировыми войнами. Большинство, а именно восемь конгрессов, прошли в период до 1914 г.: в Лондоне (1872), Стокгольме (1878), Риме (1885), Санкт-Петербурге (1890), Париже (1895), Брюсселе (1900), Будапеште (1905 ), Вашингтоне (1910), в межвоенный период прошло три конгресса: в Лондоне (1925), Праге (1930), Берлине (1936), а после окончания второй мировой войны один - в Гааге (1950). На последнем, двенадцатом конгрессе было принято решение о передаче координации международного сотрудничества в пенитенциарной области ООН.

Результатом работы международных пенитенциарных конгрессов второй волны стало принятие серии резолюций, которые носили рекомендательный характер для государств-участников по совершенствованию пенитенциарного дела. Принятые документы позволили ускорить прогресс в пенитенциарной области и стандартизировать отдельные аспекты ее функционирования [3]. Особый интерес представляет обсуждение вопросов, связанных с участием общественности в деятельности пенитенциарной системы, в том числе по введению общественного контроля в форме наблюдательных комиссий, определению роли общественности в ресоциализации осужденных и создании попечительских обществ для осужденных и их семей [4]. Следует отметить, что идеи, выработанные в результате совместной деятельности многих стран, прочно вошли в жизнь и не потеряли актуальности и сегодня.

После завершения второй мировой войны начинается третий исторический этап международного сотрудничества в области решения пенитенциарных проблем, который продолжается до сегодняшнего дня. Он в первую очередь связан с работой главного центра решения мировых противоречий – ООН, которая 1 декабря 1950 взяла на себя обязанности Международной уголовной и пенитенциарной комиссии и должна созывать каждые пять лет международные конгрессы по проблемам предотвращения преступности и обращения с правонарушителями, подобные тем, которые ранее организовывала названная комиссия [5]. Таким образом, было положено начало деятельности ООН по согласованию пенитенциарной политики на международной арене в области практики назначения и исполнения уголовных наказаний, установления общепризнанных стандартов и принципов обращения с правонарушите- лями и создания эффективных контрольных механизмов по соблюдению международных стандартов в пенитенциарной области.

Основной характеристикой третьего этапа стало преодоление глобальных проблем нового тысячелетия, в том числе предупреждения преступности, защиты прав человека в пенитенциарной системе, разработки эффективных контрольных механизмов, обеспечения стандартов ООН по обращению с правонарушителями. Следует указать, что для Украины как одного из субъектов международного сотрудничества третий этап делится на два периода. Первый период охватывает время от момента передачи ООН функций Международной уголовной и пенитенциарной комиссии в 1950 г. до 1990 г. Он характеризуется вступлением международной правосубъектности УССР в составе СССР согласно закону СССР от 01 февраля 1944 г. «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного Комиссариата Иностранных Дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат», который подтвердил международно-правовую субъектность УССР и стал правовой основой для ее непосредственного участия в международной жизни [6. С. 29]. В это время Украина, находясь в составе СССР, теоретически имела свое представительство на уровне независимого государства, но фактически ее деятельность была ограничена рамками проведения единой советской политики. Однако именно благодаря этому закону Украинская ССР стала одним из государств-основателей ООН, а ее делегации получили представительство в главных комитетах и комиссиях организации. Первая делегация от СССР приняла участие в работе второго конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, который состоялся в Лондоне в 1960 г. [7. С.42-44].

Второй период начинается с июля 1990 г., когда Верховный Совет УССР, выражая волю украинского народа, провозгласил Украину суверенным государством [8. С.1]. Сегодня Украина, в соответствии с разделом Х Декларации о государственном суверенитете, выступает равноправным участником международного общения, признает преимущество общечеловеческих ценностей, активно участвует в общеевропейском и субрегиональном сотрудничестве.

Основная роль в выработке специальных международных правил, стандартов и рекомендаций по обращению с правонарушителями принадлежит Международным конгрессам ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (с 2005 г. Конгрессы ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию) [9], которые внесли значительный вклад в решение многих проблем, связанных с исполнением наказаний в виде лишения свободы, в том числе разработали стандарты и принципы участия общественности в деятельности пенитенциарной системы.

К настоящему времени под эгидой ООН было проведено двенадцать международных конгрессов, решения которых существенно повлияли на международное сотрудничество в научной, правовой, законодательной, практической плоскости введения контроля за деятельностью пенитенциарных учреждений, в том числе со стороны гражданского общества. Конгрессы ООН проходили: в Женеве (Швейцария) в 1955 г., Лондоне (Великобритания) в 1960 г., Стокгольме (Швеция) в 1965 г., Киото (Япония) с в 1970 г., Женеве (Швейцария) в 1975 г., Каракасе (Венесуэла) в 1980г., Милане (Италия) в 1985 г., Гаване (Куба) в 1990 г., Каире (Египет) в 1995 г., Вене (Австрия) в 2000 г., Бангкоке (Таиланд) в 2005 г., Сальвадоре (Бразилия) в 2010 г.

На заседаниях конгрессов были определены основные направления пенитенциарной реформы в сторону «нормализации», т.е. установления соответствующих стандартов, которых должно придерживаться мировое сообщество [10. С.147-162]. Начиная с первого конгресса этого этапа международного сотрудничества постоянно рассматривались вопросы пенитенциарной теории и практики, среди которых основное внимание принадлежит разработке правил обращения с разными категориями осужденных, защиты их прав путем создания международных и национальных превентивных механизмов. Так, например, основным ре- зультатом работы Первого Конгресса стало принятие 30 августа 1955 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными (далее - МСП), несмотря на то, что МСП не имеют обязательной юридической силы, за непродолжительное время они получили широкое признание в мире как авторитетные практические рекомендации по руководству местами лишения свободы и обращению с осужденными и стали признанным эталоном, с которым сравниваются все остальные стандарты обращения с правонарушителями. МСП сформулированы в простой, доступной форме и представляют собой «минимальные условия, которые ООН считает наиболее подходящими для обращения с правонарушителями» [11]. Среди таких минимальных условий МСП провозгласили введение обязательной внутригосударственной формы контроля пенитенциарных учреждений.

Сегодня Конгрессы ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию как крупные международные форумы оказывают влияние на национальную политику и практику, развивают международное сотрудничество в этой области, способствуют обмену мнениями и опытом, вырабатывают рекомендации относительно различных вариантов политики на национальном, межрегиональном и международном уровнях. Конгрессы, в частности, призваны служить площадками обмена мнениями и опытом в области исследования права и разработки программ, выявления новых тенденций и проблем в области предупреждения преступности и уголовного правосудия между государственными, межправительственными и неправительственными организациями и отдельными экспертами, представителями разных специальностей и областей знаний [12]. Однако, изучая материалы конгрессов, надо констатировать, что, к сожалению, со временем они утратили свою первичную цель -сотрудничество в пенитенциарной сфере и превратились скорее в международные форумы криминологов под эгидой ООН, а вопросы, связанные с исполнением уголовных наказаний, заняли в их повестке дня второстепенное место. Так, например, если на первом конгрессе все четыре вопроса были посвящены пенитенциарным проблемам, на втором – три вопроса из шести, то на десятом и одиннадцатом конгрессах обращения с правонарушителями касались в контексте проблем предупреждения преступности и уголовного правосудия, а на двенадцатом пенитенциарные проблемы рассматривались на семинарах, которые проводились в рамках конгресса.

Обобщая вышесказанное, можно констатировать, что стратегическое направление деятельности украинского государства по формированию новой уголовной политики, отказ от чрезмерных репрессий должны предусматривать качественное гуманистическое реформирование законодательства Украины, в том числе, уголовно-исполнительного. Становление Украины как демократического, правового государства требует коренного изменения приоритетов деятельности органов уголовной юстиции прежде всего в аспекте обеспечения неотвратимости наказания, защиты прав, свобод и интересов человека, а также переосмысления института уголовного наказания. Наказание должно выполнять не только карательную функцию, но и создавать условия для формирования положительных черт личности преступника, чему должно способствовать общество, в том числе и жестко контролируя деятельность пенитенциарной системы.

В связи с этим целесообразно возродить сотрудничество в пенитенциарной сфере на международном уровне, а исходя из исторического опыта, именно неправительственные организации, такие как Международная пенитенциарная реформа, Международный уголовный и пенитенциарный фонд, Лига Говарда по реформе пенитенциарной системы, Международная амнистия и другие, должны стать инициаторами этого процесса и обеспечить защиту прав, свобод и интересов лиц, находящихся в местах отбывания наказания.