Организация работы местных органов государственной власти Южного Урала в военное время. 1941-1945 годы

В условиях трансформации современного общества повышается актуальность изучения истории местных органов государственной власти, особенно в переломные для страны годы. Особый интерес представляет деятельность Советов депутатов трудящихся в период Великой Отечественной войны. Историография рассматриваемой темы формировалась в течение более шестидесяти лет и испытывала на себе влияние различных подходов и оценок, обусловленных политикой государства на разных этапах истории.

Первые публикации появились в военные годы. Председатель Президиума Верховного Совета СССР М. И. Калинин в своих статьях указывал на необходимость выполнения задач, поставленных перед Советами в условиях войны [11;12]. Секретарем Президиума Верховного Совета СССР А. Ф. Горкиным был обобщен опыт работы Советов в период с июня 1941 по март 1942 г. [8]. Ряд работ выходит в послевоенные годы [14; 29].

После XX съезда КПСС развернулась публикация архивных и статистических данных, расширялась проблематика исследований. Ю. П. Петров, Я. Н. Уманский, Ц. А. Ямпольская отразили вопрос разграничения полномочий центральных и местных органов власти [22–24]. В то же время в центре внимания авторов находился преимущественно позитивный опыт работы Советов.

В 70-е гг. XX в. внимание исследователей данной темы сосредоточилось на таких аспектах, как руководство местных органов государственной власти развитием промышленности и сельского хозяйства, их военно- организаторская и культурно-просветительская деятельность [4; 5]. Л. В. Храмков в 1974 г. защитил первую в стране докторскую диссертацию по истории местных Советов в военный период, раскрыв их деятельность в 1941–1945 гг. на материалах Поволжья [26; 27]. Отдельным аспектам работы местных органов государственной власти в военное время были посвящены работы Н. М. Алещенко, М. В. Ежова, Ю. А. Перчикова и др. [3; 9; 18; 21].

Первые публикации, отразившие непосредственно историю уральских Советов военных лет, вышли в свет в конце 1970-х гг. [1; 2; 10; 15]. Так, С. И. Голотик рассмотрел в своей диссертации организационную структуру городских органов власти Свердловской и Челябинской областей, их хозяйственную и социально-культурную функции, руководство местной промышленностью и др. [7]. Одновременно с этим автор не осуществил комплексного анализа функций Советов Уральского региона, ограничив территориальные рамки изучения двумя областями. А. В. Фёдорова проанализировала роль местных Советов депутатов трудящихся Южного Урала в пополнении фронта боевыми резервами [24; 25].

В 1990-е гг. повышенное внимание стало уделяться социальной сфере [5; 8]. Эта проблема нашла отражение в трудах уральских ученых Г. Е. Корнилова, Н. П. Палецких и др. [13; 20]. Отдельные аспекты деятельности местных органов власти Уральского региона нашли отражение в трудах А. И. Агафонова, В. П. Могутнова, В. Д. Павленко [1; 17; 19].

ISSN 1818-7919. Вестник НГУ. Серия: История, филология. 2008. Том 7, выпуск 1: История © О. Ю. Устинова, 2008

Проведенный анализ научной литературы свидетельствует о том, что тема нашла сравнительно широкое освещение в трудах советских и российских исследователей. В центре внимания историков страны, Уральского региона в частности, находились отдельные аспекты мероприятий местных органов государственной власти в 1941–1945 гг. В то же время в историографии вопроса отсутствуют труды, характеризующие в совокупности деятельность Советов Южного Урала. Данное сообщение призвано в какой-то мере устранить данный пробел.

Великая Отечественная война внесла глубокие и разнообразные изменения в деятельность местных органов государственной власти. Основу деятельности Советов всех уровней в новых условиях составили требования, сформулированные в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» от 22 июня 1941 г., директиве СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 29 июня 1941 г., а также в других нормативных актах 1941–1945 гг. [4. С. 19; 25. С. 63].

Перестройка работы Советов Южноуральского региона применительно к военным условиям завершилась в основном к концу 1941 г. Общей тенденцией структурных изменений местных органов государственной власти являлся рост их численности. При этом в 1941–1942 гг. наблюдалось сокращение штатов исполнительно-распорядительных органов с целью уменьшения государственных расходов, а с 1943 г. происходило их увеличение. Чкаловский облисполком, в частности, утвердил на 1942 г. штат отделов и управлений в количестве 522 человека, на 12 апреля 1944 г. – 639 человек 1.

Проведенный анализ архивных материалов показал увеличение примерно в полтора раза числа служащих, прежде всего, районного звена на Южном Урале к концу войны по сравнению с первым периодом. Это было вызвано необходимостью оказания социальной поддержки отдельным категориям населения, особенно эвакуированным, и усилением административного нажима, регламентацией труда и быта населения.

Организационные изменения в структуре и деятельности местных органов государст- венной власти в 1941–1945 гг. проводились по мере возникновения новых, вызванных военной обстановкой, ситуаций как в городе, так сельской местности. Созданные в годы войны на Южном Урале комиссии по эвакуации, топливные отделы, бюро по распределению и учету рабочей силы, отделы по государственному обеспечению и бытовому устройству семей военнослужащих и др. в целом отвечали требованиям военного времени и носили в основном социально ориентированный характер. Так, к 1943 г. при Чкаловском областном Совете депутатов трудящихся организовали 22 отдела 2. После выполнения возложенных на них полномочий они ликвидировались или преобразовывались в соответствии с потребностями уже мирного времени.

Одной из наиболее важных проблем, с которыми столкнулись местные органы государственной власти в военный период, являлась нехватка кадров, обусловленная уходом части сотрудников советского аппарата в ряды Красной Армии. Особенно остро этот вопрос встал в начальный период войны, когда наблюдалось значительное численное сокращение работников, что характеризовало Советы всех уровней. В первом полугодии 1941 г. по стране Советы лишились 5 % членов, во втором полугодии – 14 % 3. На 1 января 1945 г. на учете в местных Советах осталась 1/3 довоенного числа депутатов. На фронтах Великой Отечественной войны сражались 54,1 % председателей, 37,4 % заместителей председателей и 43 % секретарей исполкомов местных Советов [6. С. 426].

Анализ архивных данных показывает, что депутатский состав, сформировавшийся до войны, в наибольшей степени сохранился в краевых и областных Советах тыловых регионов. В большинстве Советов этого звена к началу 1944 г. насчитывалось 60–70 % депутатов [14. С. 14]. Это объяснялось большим объемом работы, возложенным на них, стремлением сохранить профессиональных сотрудников, использовать их на наиболее ответственных участках. Так, длительное время единой командой действовали члены исполкома Челябинского областного Совета

А. А. Белобородов, И. И. Гольдберг, С. К. Борисов, А. П. Кашина, Н. П. Паничкин, М. Погорелов, С. И. Моликов 4. Последний, являясь заместителем председателя, курировал вопросы сельского хозяйства. После образования Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1943 г. Курганской области С. И. Моликова назначили председателем Курганского облисполкома. На этой должности он находился до 26 ноября 1947 г. Почти всю войну в исполкоме Чкаловского облсовета работали Б. И. Каширин, П. Л. Евдокимов, И. В. Березовский, П. И. Матыс, А. А. Вишняков 5.

Нехватка кадров наиболее ощущалась в низовых органах государственной власти рассматриваемого региона. В первом полугодии 1941 г. из состава исполкомов выбыло в среднем 10 % членов, во втором – 20 %, а в сельских Советах – около 30 %. В 1942 г. на фронт ушли 447 сотрудников советского аппарата Челябинской области, из них 6 председателей и 23 секретаря райгорсоветов, 252 председателя и 160 секретарей сельских и поселковых Советов 6. С 22 июня 1941 г. по 1 апреля 1943 г. по Чкаловской области мобилизовали 11 председателей райисполкомов. В целом в сельских Советах тыловых регионов в декабре 1942 г. оставалось лишь 44 % их депутатов. Городские Советы к началу 1944 г. сохранили в среднем 55 % избранных на последних выборах депутатов 7.

Изучение данных статистических отчетов позволяет сделать вывод о том, что наряду с уменьшением численности депутатов и членов исполкомов местных Советов, происходило значительное обновление их руководящего состава. Сменяемость председателей и секретарей Советов в первом полугодии 1941 г. составляла для всех советских структур в среднем 13 % председателей и 15 % секретарей. Во втором полугодии 1941 г. сменяемость председателей исполкомов районных и городских Советов увеличилась до 25 %, секретарей исполкомов – до 35 %, сельсоветов – до 45 % 8. Уменьшение численности ап- парата происходило главным образом за счет рядовых сотрудников, мобилизованных на фронт, снятых как не справившихся с работой и по другим причинам.

В этих условиях Советы Южного Урала решали вопросы восполнения советских кадров. На смену квалифицированным сотрудникам приходили в большинстве своем лица, не являвшиеся депутатами и не знакомые с руководящей работой. Так, в первом полугодии 1941 г. председатели и секретари Советов, избранные впервые на эти должности, составляли 50 %, во втором полугодии произошло увеличение до 70 %, причем основу составили женщины 9. В сельской местности большинство женщин выдвигалось на работу секретарями Советов, в меньшей степени – председателями. Это объяснялось, прежде всего, назначением на должности председателей мужчин, избежавших по возрасту или бронированию мобилизации в РККА, а также возвращением с фронта инвалидов Отечественной войны, которые вставали во главе сельской администрации. Эффективность работы последних часто ставилась под сомнение. Так, на заседании 16-й сессии Бродокалмакского райисполкома Челябинской области 29 декабря 1944 г. отмечалось злоупотребление своим положением со стороны председателей сельсоветов – инвалидов войны, которые часто болели и не обеспечивали необходимого руководства деятельностью исполкомов сельских Советов 10.

Одним из источников восполнения кадров Советов Южно-Уральского региона являлось привлечение на работу эвакуированных с западных территорий депутатов. В начале войны многие из эвакуированных членов Советов, приехав в тыловые районы, продолжили свою деятельность в структуре местных органов власти уже на новом месте. К началу апреля 1942 г. в Чкаловской области 9 председателей районных и 3 председателя городских исполкомов возглавляли эвакуированные депутаты 11. По состоянию на 20 июня 1943 г. в Чкаловскую область прибыло 126 председателей сельских и 16 секретарей районных Советов [24. С. 42].

В целом, несмотря на проводимые правительством мероприятия по восполнению со- ветских кадров, дефицит сотрудников Советов продолжал ощущаться. Так, на 25 октября 1943 г. в Челябинской области оставались вакантными должности 15 советских работников, в том числе председателей Златоустовского городского и Каракульского районного исполкомов, трех заместителей по местной промышленности 12. В аппарате Буранного райисполкома Чкаловской области к концу первого полугодия 1945 г. из 12 сотрудников по штату в наличии было только 10 13.

Резкое сокращение численности советских кадров Южного Урала обусловило специфику принятия решений, в том числе сужение коллегиальности. Необходимость оперативно решать поставленные военномобилизационные и хозяйственные задачи нередко исключала возможность проведения сессий и заседаний исполкомов Советов всех уровней. Поэтому многие вопросы рассматривались путем опроса имевшихся в наличии членов исполкома или единолично его руководителем; на сессии выносились только главные из них, входившие в компетенцию местных органов государственной власти. Архивные материалы свидетельствует о том, что указанная выше тенденция в южноуральских областях была характерна особенно для начального периода войны. Так, Челябинский горисполком с 1 июня по 31 декабря 1943 г. принял 476 решений, из них опросом 382 14. Чкаловский облисполком неоднократно во второй половине 1942–1943 гг. проводил решения опросом 15. Опросный порядок ограничивал в целом демократические основы, вследствие чего подвергался критике со стороны местных Советов.

Оперативное руководство местных органов государственной власти в военных условиях выражалось в активном внедрении различных вариантов принятия решений. Одним из них стал суженный состав исполкома. Он формировался на областном, городском и районном уровнях и представлял одну из форм соединения партийного и советского руководства. В частности, заседания суженного состава Челябинского облисполко- ма состоялись 4 сентября и 4 декабря 1941 г. Подобная практика наблюдалась в исполкоме Курганского городского Совета Челябинской области 4 июля, 18 декабря 1941 г. Курганский облисполком 10 декабря 1943 г., 13 февраля, 3 марта 1945 г. заседал в суженном составе 16.

Широкое распространение получили объединенные заседания партийных и советских органов. Особенность государственного управления 1930–1940-х гг. заключалась в том, что все основные вопросы руководства страной решались директивно-аппаратными методами, путем предписания их сверху. С середины 1920-х гг. наблюдалось дублирование партийными органами функций управления государством. Эта тенденция проявилась и в 1941–1945 гг. В докладной записке секретарю ЦК ВКП (б) А. А. Андрееву от 6 мая 1943 г. отмечалось, что бюро обкома ВКП (б) и исполком облсовета Челябинской области ввели в практику принятие совместных решений, причем объединенные заседания были достаточно частым явлением. За 1942 – март 1943 г. они вынесли 335 таких решений 17. Аналогичную систему выработали районные органы власти. В Еткульском районе Челябинской области, к примеру, за восемь месяцев 1942 г. приняли 50 объединенных решений, в Сосновском районе за первый квартал 1943 г. – 23 постановления 18.

Подобная ситуация наблюдалась и в Курганской области. В 1944 г. совместные постановления вынесли члены Чашинско-го, Сафакулевского райисполкомов и бюро РК ВКП (б) 19. Курганский облисполком и обком ВКП (б) неоднократно обсуждали на заседаниях вопросы сельскохозяйственного, военно-физического, культурного развития в области в 1944–1945 гг. 20 Общее число участников объединенных заседаний на Южном Урале колебалось от 6 до 10 человек. Часть из них являлись одновременно членами райкома и райисполкома. Эта тенденция характеризовала южно-уральские Сове- ты всех уровней 21. В Альменевском районе Челябинской области, к примеру, 7 человек, присутствовавших на объединенных заседаниях в августе 1942 г., являлись одновременно членами бюро райкома ВКП (б) и райисполкома 22.

При этом практика принятия совместных решений нередко осуждалась на бюро обкомов ВКП (б) и облисполкомов Южного Урала. В частности, принятое объединенным заседанием пленума Галкинского РК ВКП (б) совместно с райисполкомом от 17 декабря 1943 г. постановление по вопросу «О подготовке к весеннему севу 1944 г. и задачи партийной организации района» Курганский обком ВКП (б) счел необходимым отменить как явно недопустимую практику, ведущую к стиранию грани между партийным и советским аппаратом 23. Одновременно с этим подобная практика в целом себя оправдывала ввиду отсутствия, особенно в начальный период войны, требуемого числа членов исполкомов и необходимости оперативного рассмотрения вопросов на местах.

Начальный период войны ознаменовался резким сокращением числа сессий южноуральских Советов, особенно низового звена. Так, в период с ноября 1941 по июль 1942 г. состоялось только три сессии Челябинского облсовета 24. По сравнению с областными и городскими органами власти реже созывались сессии районных, сельских и поселковых советов, что было вызвано уменьшением депутатского состава и невозможностью в связи с этим соблюдения необходимого кворума. Со второй половины 1942 г. они стали собираться во всех звеньях Советов чаще в связи с улучшением ситуации на фронте. Однако число проводившихся сессий все же не соответствовало требованиям Конституции СССР. Чаще других созывались сессии городских, реже – районных и сельских Советов. В течение 1943 г., например, Курганский райисполком не собирал ни одной сессии, Макушинский и Бердюжский районные

Советы Курганской области провели по одной сессии каждый, Лебяжьевский – две сессии 25. Наибольшее оживление организационно-массовой работы местных органов государственной власти, в том числе более частое проведение их сессий, наблюдалось со второй половины 1943 г. и в 1944–1945 гг.

Сокращение депутатского состава Советов Южного Урала повлияло на кворум их сессий. Для сессий сельских Советов, и особенно для Советов с малочисленным депутатским составом, кворумом признавалось в военное время наличие двух третей депутатов, зарегистрированных на месте в момент созыва сессии, но при наличии на ней не менее трех-пяти депутатов. Такой порядок определения кворума получил широкое распространение на Южном Урале, особенно со второй половины 1942 г. Так, необходимый кворум отсутствовал в районных и сельских Советах Гавриловского, Домбаровского, Екатеринов-ского, Краснохолмского, Илекского и ряда других районов Чкаловской области 26.

Возникавшие трудности с численным составом депутатов на сессиях Советов Южного Урала в 1941–1945 гг. решали путем приглашения депутатов вышестоящих и нижестоящих советов, представителей советского и партийного актива, руководящих работников государственного аппарата, советской интеллигенции и т. д. Среди участников сессий число приглашенных нередко превышало количество депутатов. Подобная практика характеризовала как городские, так и районные, сельские Советы Южно-Уральского региона. На седьмой сессии Челябинского облсовета 24 ноября 1941 г. присутствовали 61 депутат облсовета и 56 приглашенных, на сессии Бродокалмакского районного Совета 27 марта 1942 г. – 7 депутатов и 87 человек актива, двадцатая сессия Челябинского горсовета 31 августа 1942 г. собрала 135 депутатов и 108 приглашенных 27. Аналогичная ситуация наблюдалась и в Чкаловской области. На восемнадцатую сессию Медногорского горсовета прибыло 24 депутата и 23 приглашенных 28. Их участие в работе сессий являлось особой формой помощи избирателей Советам депутатов трудящихся в годы войны.

Таким образом, в годы Великой Отечественной войны деятельность местных органов государственной власти Южного Урала подверглась серьезным испытаниям, выразившимся в приспособлении к военной обстановке, повышении эффективности работы. Сокращение числа сессий местных Советов депутатов повлекло изменение порядка принятия решений: большая их часть рассматривалась исполкомами Советов или их суженными составами, на сессию Советов выносились наиболее важные из них. Это позволяло в условиях войны оперативно реагировать на возникавшие трудности и разрабатывать пути их преодоления.

Материал поступил в редколлегию 21.10.2007