Организационно-экономические проблемы формирования и реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов

Для лесной отрасли начала 2000-х гг., вплоть до вступления в действие Лесного кодекса России (январь 2007 г.) [1], была характерна довольно сложная ситуация. Использование расчетной лесосеки в силу отсутствия экономического интереса арендаторов в освоении новых лесных территорий в условиях развитой лесной инфраструктуры оставалось на стабильно низком уровне.

Основными моментами нового Лесного кодекса России были децентрализация лесоуправ-ления и новые механизмы доступа частного бизнеса к использованию лесов. С помощью этих «приводных ремней» государство рассчитывало преодолеть стагнацию в лесопромышленном комплексе, привлечь в него и в лесную отрасль в целом существенно большие инвестиции.

В качестве главного механизма для заключения договоров аренды лесных участков был определен аукцион. По мнению разработчиков Лесного кодекса, аукцион должен был обеспечить конкурентную среду в лесном комплексе, открытый некоррупционный доступ к лесным ресурсам, максимизацию платежей за их использование.

Однако, как показала практика последних лет, реальная ситуация во многом не соответствует ожиданиям разработчиков Лесного кодекса. На пути привлечения инвестиций в лесную отрасль возникли серьезные препоны, во многом обусловленные несовершенством существующих институтов.

В частности, в силу несовершенства аукционного механизма крупные участки лесного фонда оказались в ведении непрофильных компаний, не обеспеченных необходимым оборудованием для заготовки и переработки древесины, без квалифицированных кадров соответствующей направленности, а также профессионального опыта освоения лесных участков и строительства лесных дорог. Возникла коллизия интересов, при которой непрофильные компании, «застолбившие» лесные участки, были не готовы их осваивать, а реальные и эффективные лесопользователи не могли развиваться из-за дефицита сырья.

Победители аукционов, не имеющие собственных производственных мощностей, привлекали для ведения лесозаготовок субподрядчиков, т.е. фактически сдавали лес в субаренду, подменяя тем самым государство. Субаренда лесов превратилась для «лесных спекулянтов» в доходный бизнес, а для государства обернулась целым «букетом» проблем: деградацией лесозаготовок, вывозом круглого леса в необработанном виде за границу, ухудшением породного состава лесов, повышением угрозы лесных пожаров и болезней леса.

Очевидно, что в процессе допуска к аукциону было бы целесообразно произвести квалификационный отбор компаний по критерию их состоятельности и надежности. Речь идет об «аукционе с обременением», оговаривающем требования к хозяйствующим субъектам-участникам «лесных» аукционов.

Лесным кодексом, а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. №419 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов» [2] предусмотрено заключение договоров аренды на безаукционной основе. С одной стороны, этим документом предусмотрена достаточно высокая планка – объем капитальных вложений в инвестиционный проект должен составить не менее 300 млн руб.; с другой стороны, установлены весомые льготы за аренду лесного участка, используемого для реализации приоритетного инвестиционного проекта в области освоения лесов – в течение срока окупаемости проекта применяется коэффициент 0,5 к утвержденным ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов и за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности.

На 1 января 2013 г. в Российской Федерации в число приоритетных попал 121 инвестиционный проект. В дальнейшем осталось 110 инвестиционных проектов общим объемом более 410 млн руб. В разрезе федеральных округов лидером по объему инвестиций, привлеченных в лесную от- расль, является Сибирский федеральный округ, в лесной комплекс которого планируется вложить 189 млн руб.

В Алтайском крае предусмотрены и частично уже реализованы два приоритетных инвестиционных проекта в области освоения лесов: «Организация завода по производству деталей комплектов домов из лесного бруса» (ООО «Содружество») и «Создание площадки лесопиления в г. Камень-на-Оби Алтайского края» (ООО «Каменский ЛДК»).

Практика реализации приоритетных инвестиционных проектов, в которой принимал участие и автор статьи, выявила ряд проблем, большая часть которых имеет организационноэкономический характер.

Среди них, в первую очередь, сложность разработки заявки и формирования концепции, а также включения инвестиционного проекта в список приоритетных. В качестве причин такого положения укажем необходимость сбора значительного объема информации, играющей вспомогательную роль, а также дублирование органами власти одних и тех же полномочий. К примеру, экономическая часть концепции инвестиционного проекта проверяется как минимум четыре раза: дважды – органами исполнительной власти субъекта федерации и дважды – органами власти федерального уровня. В результате нарушаются установленные сроки прохождения заявки на получение статуса приоритетного инвестиционного проекта в области освоения лесов; как правило, поданные заявки с первого раза не согласовываются.

Другой значимой проблемой, сводящей на нет идею реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, является несовершенство законодательства, допускающего возможность доступа к лесным ресурсам недобросовестных инвесторов. Последние, получив в аренду лесные участки без аукциона, активно ведут лесозаготовки и не спешат с реализацией инвестиционных проектов. Одной из реальных мер улучшения этой ситуации могло бы быть установление порядка, согласно которому заключение договоров аренды на льготных условиях производится после освоения не менее 15–20% объема заявленных инвестиций.

Третья проблема, снижающая эффективность реализации приоритетных инвестиционных проектов, заключается в необоснованном увеличении инвесторами сроков окупаемости проекта с целью продления действия льготных условий. Здесь, на взгляд автора, необходимо установить максимальные сроки окупаемости инвестици- онных проектов, дифференцировав их по видам производства и объемам инвестиций.

Далее имеет место отсутствие научно обоснованного государственного планирования распределения инвестиций на освоение лесов по территориям. Главным фактором, учитываемым при отборе инвестиционных проектов, является наличие сырья. Однако очевидно, что сырьевое обеспечение является необходимым, но недостаточным условием успешной реализации проекта. Требуется оценка потребности в квалифицированных кадрах, энергетических и материальных ресурсах, рыночной и социальной инфраструктуре. В определенном смысле здесь может оказаться полезным опыт ФГБНИУ «Совет по изучению и развитию производительных сил» Минэкономразвития и РАН.

Еще один существенный момент, который нельзя не упомянуть, связан с отсутствием государственной поддержки по формированию и содержанию инфраструктуры в местах реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Без значительных затрат на инфраструктуру, как известно, не обходится ни один инвестор.

С подобными проблемами сталкиваются инвесторы и на ранее освоенных территориях с уже созданной инфраструктурой. Особенно остро они ощущаются в лесных поселках, где администрация района, сельского совета не в силах содержать на должном уровне социальную сферу по причине отсутствия финансовых средств. Дело в том, что в прежние времена многие объекты социальной инфраструктуры лесных поселков фактически «висели» на лесхозах, являющихся госпредприятиями, финансировались ими, снабжались необходимыми материалами и т.д. В начале 2007 г., с введением в действие нового Лесного кодекса, лесхозы были ликвидированы, и вся полнота задач по поддержанию социальной сферы легла на местные и региональные власти.

Такой оборот дел для многих лесных поселков стал губительным, поскольку люди оказались практически отрезанными от цивилизации и культурной жизни. Наряду с целым комплексом других причин это способствовало оттоку наиболее активной части населения из лесных поселков. Государство на содержание и реконструкцию объектов социальной сферы, строительство и ремонт дорог, мостов денег в достаточном количестве из бюджета не выделяло и не выделяет, что также отпугивает потенциальных инвесторов.

Эта проблема в полной мере ощущается и в Алтайском крае, где реализация двух инвести- ционных проектов осуществляется в ленточноборовой лесной зоне, которая характеризуется самой развитой лесной инфраструктурой и дорожной сетью в Алтайском крае. Вместе с тем в Приобской лесной зоне, которая уступает ленточноборовой по развитию лесной инфраструктуры и дорожной сети, продолжается деградация лесных поселков. А в Салаирской и Предгорной зонах, где лесная инфраструктура и дорожная сеть практически отсутствуют, возможность реализации проектов в области освоения лесов сегодня даже не рассматривается.

Остановимся еще на одной, можно сказать, центральной проблеме, тормозящей эффективную реализацию приоритетных проектов в области освоения лесов, – отсутствие баланса экономических интересов субъектов лесных отношений в результате несовершенства системы финансирования лесного хозяйства.

Основными источниками средств на охрану, защиту и воспроизводство лесов, помимо бюджетных ассигнований (из федерального и региональных бюджетов), являются собственные средства арендаторов. На лесных участках, переданных в аренду, лесохозяйственные мероприятия осуществляются арендаторами в объемах и в сроки, указанные в проекте освоения лесов и договоре аренды. Невыполнение требований в этой части является основанием для досрочного расторжения договора аренды лесного участка.

Однако с позиции арендатора средства, затрачиваемые им на лесное хозяйство, являются обязательным элементом затрат, которые он вынужден перекладывать на себестоимость производимых лесных товаров или услуг, что ведет к их удорожанию или снижению прибыли лесопользователя. Поэтому главной мотивацией арендатора при осуществлении комплекса лесохозяйственных работ является снижение этих затрат и чаще всего в ущерб их качеству.

Причиной, на взгляд автора, является не столько стремление к экономии затрат, сколько отсутствие экономических стимулов качественного выполнения этих работ вследствие того, что разрешенные сроки аренды гораздо ниже одного периода оборота рубок. Арендатор не заинтересован в положительном конечном результате, с одной стороны, и не несет ответственность за соответствие лесохозяйственных работ после их завершения требуемым параметрам – с другой. Все это приводит к некачественному выполнению лесохозяйственных мероприятий, в том числе при реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

Другой дисбаланс экономических интересов вытекает из того, что муниципальные образования не получают никаких платежей за использование на своей территории лесов, но обязаны содержать на должном уровне инфраструктуру и социальную сферу, в том числе в лесных поселках. Более общая постановка проблем устойчивого развития алтайского села дана в работах А.Я. Троцковского [3–5]. Складывается парадоксальная ситуация: богатый лесом район получает в свой бюджет средств значительно меньше, чем муниципальное образование, на территории которого леса нет, а земли сдаются в аренду.

Вместе с тем это приводит и к конфликту интересов между муниципальными образованиями и арендаторами, которые не могут разделить зону ответственности по содержанию и реконструкции объектов социальной сферы, строительству и ремонту дорог, мостов и решению других социальных вопросов, в том числе при реализации приоритетных инвестиционных проектов.

Таким образом, существующая система финансирования лесного хозяйства не отвечает требованиям сбалансированного управления лесами. Она примитивна и не соответствует своему назначению, сохраняет все недостатки «централизованной сметно-бюджетной операционной системы», функционировавшей в условиях централизованно планируемой экономики.

Решением данной проблемы мог бы стать переход к такому распределению финансовых потоков за единицу объема лесных ресурсов и единицу площади лесного участка, который бы создавал баланс экономических интересов всех субъектов лесных отношений. По мнению автора, платежи за ресурсы леса должны состоять из двух частей, одна из которых представляет собой плату на ведение лесного хозяйства, а вторая – чистый доход государства как владельца лесов.

Первая часть должна оставаться у того субъекта, на который возложена обязанность ведения лесного хозяйства, – арендатора или лесохозяйственного предприятия, выполняющего на аукционной основе работы по охране, защите и воспроизводству лесов на участках, не переданных в аренду.

Вторая часть должна распределяться между разными уровнями управления (федеральный, субъект Российской Федерации, муниципальные образования) на цели, соответствующие компетенции этих уровней в части освоения лесов. Именно за счет этих средств Российская Федерация и ее субъекты могли бы планировать инве- стиции на создание инфраструктуры, без которой немыслимо дальнейшее освоение лесов.

Муниципальные образования тоже должны пользоваться доходами от леса для жизнеобеспечения населения. Можно было бы предусмотреть возможность заключения соглашений между муниципальным образованием и арендаторами, в соответствии с которыми арендатор вместо внесения платежей за использование лесных ресурсов в местный бюджет мог бы решать конкретные социальные вопросы.

По нашему мнению, такой подход обеспечил бы баланс экономических интересов всех основных субъектов лесных отношений, в том числе и арендатора, на которого ныне возложены обязанности ведения лесного хозяйства. Субвенции же должны приобрести совершенно другой характер: они должны служить источником инвестиций на определенные мероприятия, предусмотренные в федеральных целевых программах, а также в лесных планах субъектов Российской Федерации.