Органы надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в сфере производства и продажи ювелирных изделий

Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» направлен на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма [3].

В деятельности по выявлению и предупреждению легализации преступных доходов в ювелирной сфере участвует ряд государственных органов, таких как Федеральная служба по финансовому мониторингу – Росфинмониторинг, Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов РФ, однако надзор за исполнением законодательства о легализации преступных доходов в сфере производства и продажи ювелирных изделий осуществляют государственные инспекции пробирного надзора и органы прокуратуры. Статьей 14 Федерального закона № ФЗ-115 «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры наделены функцией надзора за его исполнением. При осуществлении надзора за исполнением закона о легализации преступных доходов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Органы прокуратуры проверяют законность деятельности органов государственного контроля, а также подконтрольных им организаций, если возникает соответствующая необходимость.

Приказом Генерального прокурора РФ от 19 января 2010 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» прокурорам поручено обеспечить эффективную систему надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. Органы прокуратуры постоянно обмениваются информацией о состоянии законности в рассматриваемой сфере с Росфинмониторингом и его межрегиональными управлениями.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии (легализации) преступных доходов в ювелирной сфере включает в себя надзор за соблюдением исполнения законодательства государственными (контролирующими) органами, руководителями организаций и индивидуальными предпринимателями, соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В ювелирной сфере законодатель установил следующие меры, направленные на противодействие легализации преступных доходов:

• –    организация и осуществление внутреннего контроля;

• –    обязательный контроль;

• –    запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов.

Рассмотрим более подробно внутренний и обязательный контроль.

Внутренний контроль – деятельность организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, по выявлению операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма. Правила внутреннего контроля должны содержать порядок документального фиксирования информации, критерии выявления и признаки необычных сделок, обеспечения конфиденциальности информации, ее хранения и использования, квалификационные требования к ответственному лицу, к подготовке и обучению кадров. При изменении в законодательстве нужно своевременно вносить изменения в правила внутреннего контроля. Если правила не соответствуют закону, и это выясняется в ходе проверки соответствующими органами, организация привлекается к штрафу.

Прокурор при проведении проверки в части исполнения требований закона о разработке организациями правил внутреннего контроля предусматривает выяснение и изучение ряда обстоятельств. В первую очередь он проверяет, подписаны ли правила руководителем ювелирной компании или индивидуальным предпринимателем. Правила внутреннего контроля в ювелирной сфере согласованию в Росфинмониторинге и (или) Пробирной палате не подлежат. Их просто нужно утвердить руководителю организации. Раньше правила внутреннего контроля нужно было согласовывать с инспекциями пробирного надзора, и штамп «согласовано» означал, что документ более или менее соответствует законодательству [2]. Прокурор устанавливает факт наличия или отсутствия в правилах определенных действий по выявлению и документальному фиксированию операций, подлежащих обязательному контролю, подозрительных операций, определяет, имеются ли положения, предусматривающие форму сообщения об операции при выявлении признаков операций, подлежащих обязательному контролю, утверждённую руководителем организации. Кроме того, прокурор проверяет, докладывается ли руководству органи- зации о выявлении подозрительных операций и сделок, подлежащих обязательному контролю, для решения вопроса о направлении сообщений о таких сделках в Росфинмониторинг, предусмотрена ли в правилах идентификация клиентов, разработана ли анкета клиента, учитываются ли наиболее распространенные способы легализации преступных доходов в ювелирной сфере, предусмотрен ли порядок обучения сотрудников организации в сфере противодействия легализации преступных доходов, назначено ли руководителем компании специальное должностное лицо, ответственное за соблюдение правил внутреннего контроля, и его соответствие квалификационным требованиям [1].

Обязательный контроль вменяет организации, осуществляющей скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, обязанность до приема на обслуживание идентифицировать клиента. Идентификация включает в себя комплекс мер, направленных на письменное фиксирование данных в отношении покупателя ювелирного изделия. Для физических лиц это установление фамилии, имени, отчества, гражданства, даты рождения, реквизитов документа, удостоверяющего личность, данных миграционной карты, документа, подтверждающего право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в Российской Федерации, адрес места жительства (регистрации) или места пребывания, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии), а в отношении юридических лиц – наименование, идентификационный номер налогоплательщика или код иностранной организации, государственный регистрационный номер, место государственной регистрации и адрес местонахождения.

Обязательному контролю подлежат операции с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую они совершаются, равна или превышает 600 тыс. руб. либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600 тыс. руб. Кроме того, в течение трех дней, следующих за днем совершения операции, продавец ювелирных изделий обязан представить в уполномоченный орган сведения о виде операции и основаниях ее совершения, дате совершения операции, сведения, необходимые для идентификации физического и (или) юридического лица.

Проверка исполнения требований закона о выявлении операций, подпадающих под обязательный контроль, и подозрительных операций предполагает изучение направленных в Росфин- 94

мониторинг сообщений о них, в процессе которого прокурор оценивает правильность отнесения операции к указанным категориям, полноту фиксации сведений об операции. Необходимым условием проверки является оценка прокурором правильности оформления сообщений, соблюдения порядка передачи сообщений в Росфинмониторинг, наличия защиты информации, соблюдения требований закона о неинформиро-вании клиента о реализованных процедурах обязательного и внутреннего контроля. Прокурор проверяет соблюдение предусмотренных законом сроков направления информации в Росфинмониторинг [1]. Прокурор, выявив укрытую операцию, подлежащую обязательному контролю или в отношении которой возникло подозрение о том, что она связана с легализацией преступных доходов, должен потребовать от организации направить соответствующее сообщение в Росфинмониторинг.

По результатам проверки при выявлении нарушений прокурор применяет соответствующие меры реагирования: вносит представление, направляет предостережение, выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений.

Необходимо отметить, что существует пороговая сумма, до которой идентификация может не проводиться. Если физическое лицо приобретает ювелирные изделия на сумму, не превышающую 40 тыс. руб., либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 40 тыс. руб., при расчетах наличными средствами, а также при расчётах юридическими и (или) физическими лицами персонифицированными электронными средствами платежа для совершения покупки ювелирных изделий в розницу на сумму, не превышающую 100 тыс. руб., либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 100 тыс. руб., идентификация клиента владельцем не проводится.

В соответствии с п. 11 ст. 7 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ ювелирная организация (магазин, ИП) имеет право отказать в продаже клиенту соответствующего товара, если возникают подозрения, что операция совершается в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма. Кроме того, п. 12 той же статьи закона устанавливает, что отказ от выполнения операций не является основанием для возникновения гражданско-правовой ответственности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, за нарушение условий соответствующих договоров. То есть если покупатель не предоставляет свой паспорт для проведения продавцом идентификации, продавец имеет полное право отказать ему в продаже ювелирного изделия без каких-либо негативных для себя последствий. Некоторые правозащитники считают, что положение данной статьи противоречит нормам Гражданского кодекса и Закона «О защите прав потребителей», и потому продавцы ювелирных изделий будут не исполнять Федеральный закон № ФЗ-115 по юридическим причинам. По их мнению, в соответствии с российским законодательством покупка ювелирного изделия не требует лицензии, не подлежит государственной регистрации и является обычной сделкой, соответственно, продавец просто не сможет отказать покупателю в продаже изделия, если тот отказывается от процедуры идентификации. А если покупателю все-таки откажут, то он сразу же получит право подать в суд на ювелирный магазин, ссылаясь на Конституцию, ГК, Федеральные законы «О защите прав потребителей» и «О персональных данных». Так, Конституционным Судом РФ была рассмотрена жалоба гражданина А.Д. Кухтенкова, который оспаривает конституционность подпункта «а» пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 3 июня 2009 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», которым пункт 1.1 статьи 7 Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» был изложен в новой редакции. Как следует из представленных материалов, решением Тушинского районного суда города Москвы от 23 сентября 2014 года было отказано в удовлетворении исковых требований А.Д. Кух-тенкова о понуждении ООО «ЗолоТорг» заключить публичный договор о продаже ювелирного изделия без идентификации потребителя. Конституционный Суд РФ пояснил, что возможно установление федеральным законодателем в порядке реализации возложенных на него конституционных полномочий определенных требований в целях обеспечения защиты конституционно значимых ценностей, в том числе в контексте взятых на себя Российской Федерацией международно-правовых обязательств, и определил отказать в принятии к рассмотрению жалобы, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

Гражданский кодекс РФ устанавливает правила заключения публичного договора и соответствующие последствия при отказе от заключения такового. Договор купли-продажи ювелирных изделий не выделен в отдельную группу договоров как, например, договор купли-продажи недвижимости. Но Закон о легализации преступных доходов является специальным законом, который выделяет определенные требования к указанным в законе сделкам, куда относятся и сделки с ювелирными изделиями. Конечно, почему законодатель считает, что финансирование терроризма и легализация преступных доходов может осуществляться через куплю-продажу ювелирных изделий, остается не до конца ясным. Ведь приобретенное ювелирное изделие сразу теряет первоначальную цену, хотя внесение в перечень ломбардов и пунктов скупки можно объяснить, так как оно препятствует сбыту полученных преступным путем ценностей.

Прокурорский надзор за исполнением требований закона об идентификации клиентов проверяет факт наличия у ювелирной компании и (или) ИП необходимых для идентификации документов и сведений, являются ли документы действительными на момент предъявления, обеспечено ли соответствующее хранение данных в течение пяти лет. Необходимо обратить особое внимание на выявление фактов уклонения клиентов организаций от идентификации. В этом случае прокурор выясняет, воспользовалась ли организация в соответствии с п. 1.1 ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» правом отказать в выполнении распоряжения клиента о совершении операции, по которой не представлены документы, необходимые для фиксирования информации.

При проведении прокурорской проверки необходимо выяснить, имеет ли место формальный подход ювелирной организации при анкетировании. Например, прокурор может позвонить по указанному в анкете телефону клиента либо обратиться к клиенту по указанному адресу лично. При проведении проверки прокурор истребует и изучает дела с анкетами (досье) клиентов; правила внутреннего контроля, разработанные в ор- ганизации; приказы о назначении специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления; должностные инструкции участников системы внутреннего контроля; отчеты и сообщения организаций в Росфинмониторинг о сделках, подлежащих обязательному контролю, и подозрительных сделках; финансово-бухгалтерскую документацию со сведениями о финансовых операциях и сделках [1].

Органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением «антиотмывочного» законодательства чаще всего проводят проверки при поддержке инспекций пробирного надзора, и уровень таких проверок обычно очень высок. По результатам проведения таких совместных проверок зачастую выносятся постановления о возбуждении административного дела, которые в дальнейшем передаются в суды.

Постановлением Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1052 «О ведении специального учета юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями» закреплен порядок оформления деятельности по производству и продаже ювелирных изделий. Он заключается в том, что необходимо в первую очередь зарегистрировать юридическое лицо либо ИП и встать на специальный учет в Российской государственной пробирной палате при Минфине РФ через государственные инспекции пробирного надзора. Постановка на специальный учет осуществляется при подаче в уполномоченный орган непосредственно или заказным письмом с уведомлением о вручении либо в форме электронного документа в порядке, определяемом Министерством финансов РФ, заявления о постановке на специальный учет в произвольной форме, подписанного руководителем юридического лица или индивидуальным предпринимателем, и карты специального учета по форме, утверждаемой Министерством финансов Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 6 мая 2016 г. № 394 «Об опробовании, анализе и клеймении ювелирных и других изделий из драгоценных металлов» в соответствии с Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и в целях защиты прав потребителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов, прав изготовителей этих изделий от недобросовестной конкуренции, а также в целях защиты интересов государства устанавливает опробование и клеймение государственным пробирным клеймом всех изготовляемых на территории Российской Федерации и ввезенных в РФ для продажи ювелирных изделий из драгоценных металлов. Опробование и клеймение ювелирных изделий из драгоценных металлов в Российской Федерации осуществляется Российской государственной пробирной палатой при Министерстве финансов Российской Федерации, образованной в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. № 106. Помимо вышеуказанных функций, федеральное казенное учреждение «Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации» (ФКУ «Пробирная палата России») осуществляет контроль за исполнением организациями, осуществляющими операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма») в части фиксирования, хранения и представления информации, а также за организацией внутреннего контроля. Приказом Минфина РФ от 21 июня 2005 г. № 76н «Об утверждении Положения о порядке осуществления органами федерального пробирного надзора контроля за исполнением организациями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов, драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» установлен порядок осуществления органами федерального пробирного надзора контроля за исполнением организациями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов, драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Проверки указанных организаций проводятся на основании распоряжений (приказов), подписанных руководителем Пробирной палаты России или его заместителем, если проверка проводится Пробирной палатой России, либо начальником госинспекции или его заместителем, если проверка проводится госинспекцией. Контроль за устранением обнаруженных нарушений может осуществляться путем проведения повторной проверки. Кроме того, следует отметить, что предложения о привлечении к ответственности за данные нарушения Пробирная палата России направляет в Федеральную службу по финансовому мониторингу.

Обобщая вышеизложенное, мы приходим к тому, что законодатель ввел жесткий контроль в сфере продажи ювелирных изделий. Требуется обязательная идентификация клиента, если сумма сделки по ювелирному изделию достигает или превышает указанную в законе. Контроль за выполнением всех требований закона о легализации возложен на ряд государственных органов, однако в силу прямого указания статьи 14 данного Федерального закона надзор за его исполнением осуществляет прокуратура. Для того чтобы надзор показал свои положительные результаты, прокурору необходимо в совершенстве знать законодательство в данной сфере, своевременно реагировать на сигналы о нарушениях законодательства, взаимодействовать с контролирующими органами. Кроме того, нужно проводить систематиче- ский анализ эффективности используемых мер реагирования и совершенствовать эти меры.