Основные факторы и особенности формирования иммиграционной политики Российской Федерации

П ервую половину 1990-х гг. можно охарактеризовать как время неопределенности. Основными факторами, влиявшими на миграционные процессы того периода, были распад СССР, образование новых государств и государственных границ, вооруженные этнические конфликты. Миграционные процессы, ранее являвшиеся внутренними, превратились в международные. Они отличались стихийностью и преобладанием вынужденной и возвратной миграции над трудовой при невнятной по отношению к ним позиции государства, на формирование которой воздействовали два основных фактора:1) отсутствие знаний и опыта в сфере управления международной миграцией населения; 2) многочисленность притока бывших советских граждан с постсоветских территорий.

Из-за необходимости обеспечить гражданам бывшего СССР возможность самостоятельно определить новое место жительства российское руководство в спешном порядке разрабатывало миграционное законодательство и создавало институты. В 1992 г. в качестве самостоятельного ведомства была создана

Федеральная миграционная служба России, на первых порах занимавшаяся решением проблем вынужденной миграции. В том же году начал действовать закон «О гражданстве Российской Федерации», теоретически позволявший каждому гражданину бывшего СССР стать гражданином России, если он не принял гражданство другого государства ¹ .

В 1992 г. Россия присоединилась к Конвенции о статусе беженцев и к Протоколу, касающемуся статуса беженцев, хотя и не могла в полной мере выполнять вытекающие из этих международных договоров обязательства. В 1993 г. были приняты федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». К сожалению, они не проводили правовое различие между беженцами из ближнего зарубежья (беженцами из Азербайджана, Армении, Таджикистана, которые только несколько лет назад были гражданами единой страны) и дальнего зарубежья. В 1995 г. указанные законы были пересмотрены в сторону усложнения процедуры рассмотрения ходатайств и предоставления статуса.

Со второй половины 1990-х гг. нарастающий разрыв в экономическом развитии между Россией и странами ближнего зарубежья привел к появлению нового фактора: росту потока экономических мигрантов. Их численность начала превышать численность беженцев и лиц, ищущих убежища. Постепенно иностранные работники все больше вовлекались в российский рынок труда. К концу 1990-х гг. сложилась ситуация, когда реальная численность работающих иностранцев многократно превышала число выданных разрешений на работу. Причинами этого были открытость границ с республиками бывшего СССР, безвизовый режим со странами СНГ, преобладание теневой экономики, запутанность и противоречивость миграционного законодательства и «невмешательство государства в складывающиеся масштаб и структуру миграционных потоков» [Ивахнюк 2009: 47], а результатом – рост нелегальной миграции и недокументируемой занятости иностранцев.

Параллельно с этим складывалось отрицательное отношение местного населения к мигрантам. В лице приезжих (иностранцев и переселенцев из северокавказских регионов) начинают видеть угрозу занятости, уровню заработной платы, устоявшемуся укладу жизни и безопасности в целом. Для этого были разные причины: сложные экономические условия, контртеррористическая операция в Чечне, предвзятость СМИ в освещении проблем миграции и т.д. Ксенофобия и мигрантофобия закладывают своеобразную основу солидарности российского социума. Иммиграционная проблематика становится неотъемлемой частью общественных и политических дискуссий о будущем России.

На фоне этого и в условиях набирающего темпы демографического кризиса были предприняты попытки сформулировать государственную позицию по отношению к процессам иммиграции и эмиграции. Первая концептуализация миграционной политики началась в середине 1990-х гг. с созданием межведомственной рабочей группы во главе с В.П. Ивановым, который на тот момент был заместителем руководителя Администрации Президента РФ. В первоначальных проектах концепция миграционной политики имела либеральный характер и в качестве целей предусматривала содействие устойчивому социальноэкономическому развитию страны путем реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов [Ивахнюк 2009: 49].

Однако после террористических атак 11 сентября 2001 г. в США иммиграция стала рассматриваться как угроза национальной безопасности. Проект концепции был пересмотрен. Принятая 1 марта 2003 г. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в числе приоритетных целей провозглашала обеспечение национальной безопасности страны посредством пресечения незаконной миграции [Миграция… 2013: 159]. Концепция пыталась согласовать объективную потребность в притоке мигрантов с ограничительной позицией государственной власти и была неспособна упорядочить запутанное и непоследовательное законодательство.

Отсутствие четкой позиции государства по вопросам миграции проявлялось и в многократных институциональных изменениях. В 2000 г. была упразднена ФМС России. Ее функции перешли Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики (Минфедерации). В октябре 2001 г. Минфедерации было упразднено. Функции миграционной политики в течение нескольких месяцев оставались без курирующего их ведомства, а в феврале 2002 г. ФМС была восстановлена, но уже в составе Министерства внутренних дел России, при том, что МВД не обладало опытом управления миграцией. Передача ФМС в ведение МВД подчеркнула ограничительный тренд в российской иммиграционной политике того времени.

В 2002 г. были приняты два федеральных закона. Новый закон «О гражданстве Российской Федерации» существенно усложнил условия получения российского гражданства. А в долго ожидавшемся законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 по соображениям национальной безопасности были выдвинуты требования, затруднявшие доступ трудовым мигрантам к российскому рынку труда. Произошло ужесточение правил учета (регистрации) мигрантов и выдачи разрешений на работу. Было введено квотирование приглашений на въезд иностранцев в Россию с целью осуществления трудовой деятельности. Разрешение на наем иностранной рабочей силы выдавалось работодателю. По словам экс-замдиректора ФМС В.А. Поставнина, процедура получения этого разрешения занимала до 8 месяцев2, поэтому многие работодатели не оформляли иностранных работников. В результате росла нелегальная занятость.

Негативные последствия ограничительной миграционной политики, не учитывающей позитивный потенциал иммиграции для решения экономических и демографических проблем, были осознаны к середине нулевых годов. 17 марта 2005 г. на заседании Совета безопасности РФ президент В.В. Путин фактически сформулировал новую стратегию действий в миграционной сфере. Он призвал «увязать миграционную политику с насущными задачами социальноэкономического развития страны» и стимулировать миграционные процессы, отметил интеграционный потенциал миграции в укреплении сотрудничества между странами СНГ3. Это выступление стало знаковым и дало старт реформе в области регистрации и трудоустройства иностранцев.

Так, 15 января 2007 г. в силу вступили ФЗ №109 «О миграционномучете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и ФЗ №110, внесший изменения в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Они содержали коренные изменения: разрешительная регистрация трудовых мигрантов была заменена на уведомительную, а трудовые мигранты, прибывающие из стран с безвизовым режимом въезда, смогли без участия работодателя получать разрешения на работу, самостоятельно трудоустраиваться и менять место работы в пределах региона выдачи разрешения. Нововведения со- здали существенные преимущества для трудовых мигрантов из стран СНГ и повлияли на этническую структуру иммиграционных потоков в Россию.

В том же 2007 г. произошло резкое увеличение размера квот на иностранную рабочую силу – до 6 млн чел., что давало возможность легализоваться всем желающим. За 2 года нововведений число мигрантов, легализовавших пребывание и трудовую деятельность, возросло более чем вдвое. Следование избранному тогда курсу миграционной политики могло привести к значительному сокращению теневой занятости. Однако с наступлением финансово-экономического кризиса 2008–2010 гг. произошло его ужесточение: была возвращена привязка мигранта к работодателю, число трудовых квот стало сокращаться: с 4 млн в 2009 г. до 1,9 млн в 2010 г. и 1,7 млн в 2011 г. [Флоринская и др. 2015: 83-85].

С другой стороны, назрела необходимость сокращения уровня недокументированной трудовой миграции, возросшего за кризисные годы. Это обусловило создание в 2010 г. механизма патентов, упростившего легальный доступ на российский рынок труда для иностранцев, въезжающих в Россию в безвизовом порядке. Трудоустройство у юридических лиц сохранялось с получением разрешения на работу в рамках квот. Введение патентов позволило значительной доле мигрантов оформить свою трудовую деятельность. Так, с июля по декабрь 2010 г. патент купили 157 тыс. иностранцев, в 2011 г. – более 862 тыс., в 2012 г. – более 1 млн 289 тыс., в 2013 г. – 1 млн 534 тыс. чел. [Малахов и др. 2015: 29].

В ходе предвыборных кампаний 2011–2012 гг. миграционная проблематика занимала ключевое место в политической повестке дня: произошла ее политизация. Во многом на это повлияли беспорядки на Манежной площади в декабре 2010 г. Политические партии и националистические организации стали высказывать свое отношение к иммиграции в предвыборной гонке, не осталась в стороне и политическая элита. Так, В.В. Путин высказался «за ужесточение миграционной политики и поддержал идею привлечения мигрантов к уголовной ответственности за нарушение миграционного законодательства» [Миграционные проблемы... 2012: 93].

После инаугурации президент приступил к реализации предвыборных обещаний. 13 июня 2012 г. была утверждена Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. Она стала официальным признанием необходимости привлечения иностранных работников для социально-экономического и демографического развития России, а в п. 7 Концепции признается роль миграции в увеличении численности населения страны.

Концепцией предусматривается изменение миграционных процедур с целью «привлечения мигрантов на постоянное место жительства с введением системы отбора», реформирование института разрешения на временное проживание и института вида на жительство, разработка селективных подходов для стимулирования постоянной миграции и дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы. Также ставятся задачи развития образовательной миграции, содействия адаптации, интеграции и реинтеграции мигрантов в принимающий социум, совершенствования мер по противодействию незаконной миграции [Миграция в России… 2013: 10-13].

Принимаемые в последующем поправки в миграционное законодательство также во многом являлись реализацией предвыборных обещаний. Например, в 2013 г. в силу вступили правила, закрывающие трудовым мигрантам въезд в РФ не только за нарушения в миграционной сфере, но и за любые два административных нарушения, совершенные в течение 3 лет1. Данные санкции были рас- пространены и на мигрантов, прибывших в Россию еще до их введения. В 2014 г. срок временного пребывания в России иностранцев из безвизовых стран ограничили суммарно 90 сутками на протяжении периода в 180 суток. Данное правило не распространяется на тех, кто успел получить документы, разрешающие продлить пребывание в РФ1. В 2015 г. для трудящихся-мигрантов, кроме высококвалифицированных специалистов, были введены обязательные экзамены по русскому языку, истории России и основам законодательства РФ.

В то же время принимаются нормы, упрощающие миграционные правила для мигрантов из стран ближнего зарубежья. Так, с января 2015 г. введена система патентов вместо системы квот для иностранных граждан из безвизовых стран ² . Патент на трудовую деятельность позволяет работать как у физических, так и у юридических лиц, снижает зависимость работника от работодателя. Однако новый порядок оформления патента значительно сложнее того, который действовал с 2010 г., что снижает его ценность как альтернативы коррупционной системе квотирования.

Особенное упрощение правил пребывания и процедуры трудоустройства произошло в рамках евразийской интеграции, т.к. планируется сформировать единый рынок труда между странами ЕАЭС. Особую актуальность это приобрело после присоединения к Союзу Армении и Кыргызстана, стран – доноров рабочей силы. Трудовые мигранты могут рассчитывать на получение работы без учета ограничений по защите национального рынка труда. Они фактически приравнены к гражданам России в праве на работу, освобождены от приобретения патента на трудовую деятельность и сдачи экзаменов. Им достаточно в течение 30 дней с даты въезда заключить с работодателем трудовой или гражданско-правовой договор, длительность действия которого определяет срок временного пребывания в России. При досрочном расторжении договора они могут заключить новый без выезда за пределы России ³ . Либерализацию миграционной политики России по отношению к государствам ЕАЭС можно охарактеризовать как пример дифференцированного подхода в регулировании миграционных потоков.

Подводя итоги статьи, мы можем сделать вывод о том, что за рассмотренный период миграционная политика России претерпела множество изменений, поначалу не всегда последовательных и согласованных. Она прошла путь от мер по урегулированию миграционных потоков в чрезвычайных обстоятельствах после распада СССР до относительно сформулированной политики по привлечению и отбору постоянных и временных трудовых мигрантов. Иммиграционная политика находится под воздействием противоречащих друг другу факторов. В их число входят как объективные экономические факторы, такие как резкое сокращение численности населения трудоспособного возраста и необходимость урегулирования ситуации на национальном рынке труда и сокращения незаконной занятости, так и геополитические (отношения соседними государствами) и соображения внутриполитической конъюнктуры.