Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов на уровне муниципалитета

Местное самоуправление – один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и составной частью гражданского общества, а

также уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на стадии развития. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является главным направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить движение средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

Ключевым аспектом муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Основными целевыми ориентирами в этой части были необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов, упорядочение работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности.

Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131 -ФЗ, изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы России [1,2]. Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.

В качестве местных налогов были определены только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги: на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены. Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты.

Реализация на практике решений муниципальной реформы привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов.

Однако уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. Доказательство тому - огромный разброс между субъектами Федерации показателя доли доходов местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете. Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает.

Реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений не привела к существенным изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов. Обязательными предпосылками для таких изменений является известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недофинансированность местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается.

Учитывая изложенные выше проблемы и тенденции развития, можно выделить следующие основные векторы возможного совершенствования системы местного самоуправления, которые находят поддержку у экспертов:

• -    создание системы стимулов для проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности расходов;

• -    обеспечение различных подходов к территориям с высоким потенциалом развития и территориям, переживающим период сжатия;

• -    учет местных приоритетов при формировании финансовой политики.

В этих целях целесообразно осуществить следующий комплекс изменений бюджетно-налоговой системы.

Нормативы отчисления от федеральных и региональных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода на самообеспечение подавляющего числа городских округов как наиболее обеспеченного типа муниципальных образований [3]. Тем самым будет стимулировано развитие ими собственной налоговой базы и расширение зон опережающего развития, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета - в бюджеты вышестоящего уровня, а затем обратно в качестве трансфертов). Выбор налогов, нормативы отчислений от которых дополнительно передаются муниципальным образованиям (в качестве единого федерального стандарта), нуждается в тщательной проработке.

В отличие от городских округов, применительно к районам (и, в какой -то мере к поселениям) следует совершенствовать систему межбюджетного выравнивания. Необходимо и по окончании переходного периода сохранить за субъектами Федерации право закреплять за местными бюджетами дифференцированные отчисления от налогов в счет финансовой помощи, без ограничения перечня налогов и сроков.

Необходимо произвести инвентаризацию сохранившихся нефинансируемых мандатов и предусмотреть на них средства.

Усилить роль местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований. Практически повсеместным сегодня является предложение о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан. Возможно рассмотрение вопроса о придании статуса местных некоторым другим налогам (например, транспортному; налогам, связанным с применением специальных налоговых режимов).

Учитывая, что даже реализация обозначенных выше предложений не исключает наличия финансово несамодостаточных городских округов, а также крупных и с высокой плотностью населения районов и поселений, в формуле выравнивания бюджетной обеспеченности необходимо учесть проявления эффекта масштаба.

Представляется необходимым ослабить предусмотренные статьей 136 БК РФ ограничения самостоятельности распоряжения бюджетом муниципальными образованиями, дотационными в течение последних 3 лет. Представляется неоправданно жестким при дотационности в 10% устанавливать лимит расходов на содержание органов местного самоуправления, при 30% – ограничивать принятие на себя дополнительных расходных полномочий, а при 70% – вводить элементы прямого управления местным бюджетом с регионального уровня.

Предлагаемый комплекс мероприятий, как представляется, способен повысить уровень фискальной автономии муниципальных образований, укрепить их доходную базу и обеспечить рост эффективности бюджетных расходов.