Основные направления реформирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кардинальное реформирование законодательства, регулирующего государственную службу Российской Федерации, направлено на реализацию федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)»1. Важнейшим событием в этом отношении стало принятие 27 мая 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», закрепившего основополагающие принципы построения системы современной государственной службы страны2

Закон определил систему государственной службы Российской Федерации, которая включает государственную гражданскую, военную и правоохранительную службы. Если военная и правоохранительная службы отнесены к феде-

ТРУНИНА Екатерина Владимировна, начальник отдела таможенной инспекции Мордовской таможни, капитан таможенной службы, доцент, кандидат юридических наук.

ДЕНИСОВ Михаил Петрович, заведующий организационным отделом управления государственной службы Администрации Главы Республики Мордовия.

ральной государственной, то государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую и государственную гражданскую службы субъекта Российской Федерации. При этом правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация — к ведению субъектов федерации.

27 июля 2004 г. принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе)3, вступивший в силу с 1 февраля 2005 г. С этого момента утратил силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.4 (далее — Основы). Закон о гражданской службе установил единые правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, распространяющиеся равным образом как на федеральную гражданскую, так и на гражданскую службу субъектов РФ.

В связи с этим действующие законы о государственной службе субъектов РФ должны быть отменены, а взамен их приняты новые нормативные правовые акты. При этом в соответствии с Законом о гражданской службе компетенция субъектов РФ по правовому регулированию государственной гражданской службы ограничена только теми вопросами, по которым данным законом предусматривается принятие нормативного акта субъекта Российской Федерации. Причем перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области государственной гражданской службы носит исчерпывающий характер.

Следует отметить, что впервые на законодательном уровне закреплены такие важные понятия, как «государственная гражданская служба субъекта РФ» и «государственный гражданский служащий субъекта РФ». Согласно ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная гражданская служба субъекта РФ — это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий

О реформировании государственной г, "“"кой службы 21 государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. Исходя из данной дифиниции формулируется определение государственного гражданского служащего субъекта РФ, которым является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, — за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, ключевыми понятиями в определении гражданской службы субъекта РФ являются «должность государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации» и «государственная должность субъектов Российской Федерации», которые, несмотря на терминологическое сходство, несут принципиально разную смысловую нагрузку. В соответствии со ст. 8 Закона о гражданской службе должность государственной гражданской службы субъектов РФ устанавливается законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Согласно ст. 1 Закона о гражданской службе, государственная должность субъекта РФ — это должность, устанавливаемая конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. К таким должностям относятся, в частности, должности глав субъектов, председателей, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ и др. Важным моментом здесь является то, что замещение государственных должностей субъекта РФ не относится к государственной службе субъекта РФ.

Закон о гражданской службе закрепил единую классификацию должностей гражданской службы, подразделив их на категории и группы. Сохранилось прежнее деление должностей на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Принципиально новым в законе стало разделение должностей гражданской государственной служ- бы на четыре категории: «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». По замыслу законодателя подобное разделение позволит ввести типологию государственных должностей с необходимым организационным, профессиональным, юридическим и методологическим обеспечением, включая разработку типов функциональных обязанностей, а также сформировать содержательный заказ учебным заведениям на подготовку госслужащих.

В соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданским служащим РФ присваиваются классные чины. Следует отметить, что названия закрепленных Законом о гражданской службе классных чинов полностью соответствуют названиям бывших квалификационных разрядов, за исключением введенного для младшей группы должностей нового классного чина — секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса.

Закон о гражданской службе устанавливает, что служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта РФ высшей и главной групп, классные чины присваиваются в соответствии с законом субъекта РФ. Классные чины гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп присваиваются представителем нанимателя. В качестве последнего может выступать руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель руководителя, либо лица, осуществляющего полномочия нанимателя от имени субъекта РФ.

Значительные изменения произошли в регулировании правового статуса гражданского служащего. Впервые законодатель установил запреты, связанные с гражданской службой. Вместе с тем по своей правовой природе они представляют собой не что иное, как предусмотренные ранее Основами ограничения, связанные с государственной службой. Причем их количество в новом законе увеличилось. Закрепленные в законе ограничения, связанные с государственной службой, теперь трактуются как обстоятельства, которые препятствуют поступлению граждан на гражданскую службу, либо делают невозможным нахожде-

О реформировании государственной . ^«*.Аданской службы 23 ние на ней. Ранее они не были выделены в отдельную статью, а содержались в ст. 21 Основ, регулирующей поступление на государственную службу.

Новеллой Закона о гражданской службе является закрепление в ст. 18 требований к служебному поведению гражданского служащего, а также нового для законодательства о государственной службе понятия «конфликт интересов». Конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей. При этом возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда законным интересам. При получении представителем нанимателя информации о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности он обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов вплоть до отстранения служащего от замещаемой должности.

Изменения затронули и порядок поступления на гражданскую службу. Общие требования к кандидатам остались прежними: достижение 18 лет, владение государственным языком РФ и соответствие квалификационным требованиям, установленным Законом о гражданской службе. Как и прежде, прием на гражданскую службу осуществляется по результатам конкурса. Однако существовавшие ранее конкурс документов и конкурс-испытание отсутствуют. Согласно ст. 22 закона, для проведения конкурса образуется конкурсная комиссия, создаваемая правовым актом соответствующего государственного органа субъекта РФ. Важным новшеством является также и то, что Закон о гражданской службе предусматривает случаи, когда конкурс не проводится.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обя- занностей. Квалификационные требования устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы. Закон о гражданской службе закрепил единые требования к уровню профессионального образования. Квалификационные требования к стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта РФ должны быть установлены законом субъекта РФ.

Впервые законодатель подробно урегулировал служебные отношения, возникающие в связи с прохождением государственной службы, в едином нормативном акте. Поэтому со вступлением Закона о гражданской службе в силу отпадет необходимость субсидиарного применения норм Трудового кодекса РФ5. Однако нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, будут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом (ст. 73).

Закон о гражданской службе вводит принципиально новый термин «служебный контракт», который пришел на смену трудовому договору, заключаемому ранее при поступлении на государственную службу. Служебный контракт — соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Предполагается, что введение контрактной системы вызовет необходимость перестройки всей кадровой работы. В частности, вместо штатного расписания основой для финансирования станет смета расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа. В свою очередь, по замыслу законодателя это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы.

Закон о гражданской службе ввел также ряд существенных изменений в порядок прохождения гражданской службы. Так, появилось новое понятие «должностной регламент», который является, по сути дела, аналогом должностной инструкции. Вместе с тем предполагается, что должностной регламент в качестве обязательного элемента

О реформировании государственной 1 р~...д-дской службы 25 должен содержать показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности конкретного гражданского служащего, а также включать перечень самостоятельно принимаемых им решений, сроки рассмотрения и процедуру принятия решений. Из этого следует, что должностной регламент станет одним их механизмов реализации принципа информационной открытости государственных органов и общественного контроля за их деятельностью.

По-новому определено содержание аттестации гражданских служащих. В соответствии со ст. 48 Закона о гражданской службе аттестация гражданского служащего проводится только в целях определения его соответствия замещающей должности. Изменился и срок ее проведения (один раз в три года). Кроме того, аттестация федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов федерации будет урегулирована единым Положением о проведении аттестации, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Для присвоения классного чина конкурсная (аттестационная) комиссия в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего принимает квалификационный экзамен, который будет сдаваться только определенной категорией гражданских служащих: служащими, замещающими без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий «специалисты», «обеспечивающие специалисты», а в случаях, определенных Президентом Российской Федерации, должности категории «руководители».

Впервые на уровне федерального закона законодатель подробно урегулировал порядок оплаты труда гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Ранее оплата труда находилась в ведении субъекта Российской Федерации. Закон о гражданской службе закрепил составляющие денежного содержания госслужащих субъекта Российской Федерации, а также установил исчерпывающий перечень дополнительных выплат. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин госслужащих субъекта Российской Федерации, а также ряд дополнительных выплат будут устанавливаться в соответствии с нормативным правовым актом субъекта федерации.

Изменения коснулись и пенсионного обеспечения госслужащих. Теперь пенсионное обеспечение будет регулироваться отдельным федеральным законом и касаться как федеральных служащих, так и служащих субъектов Российской Федерации. В отличие от Основ Закон о гражданской службе устанавливает исчерпывающий перечень оснований прекращения государственной службы. Предельный возраст нахождения на гражданской государственной службе — 65 лет. После достижения этого возраста и по окончании действия срочного служебного контракта по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина с ним может быть заключен срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы с учетом квалификации, результатов работы, состояния здоровья и должности, которую замещал гражданин.

Таким образом, принятый Закон о гражданской службе внес существенные изменения в правовое регулирование гражданской службы субъектов Российской Федерации, установив единые правовые и организационные основы организации гражданской службы всех уровней. Кроме того, закон не просто предусмотрел ряд юридических нововведений. В его основе заложена совершенно иная идея взаимоотношения власти и общества, основанная на открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю. Помимо закрепления внутреннего механизма функционирования системы гражданской государственной службы, законодатель предоставил гражданину юридическую возможность воздействия на чиновника. Закон должен стать правовым фундаментом, который создаст необходимые условия более эффективного функционирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.