Основные направления вывода региона из депрессивного состояния

В современных условиях социально-экономическое состояние субъектов Российской Федерации оказалось под влиянием ряда негативных факторов. При нарастании кризисных явлений в эконо мике страны и переходе к рыночным реформам усилилась межрегиональная дифференциация, что связано с включением механизма рыночной конкуренции и ослаблением регулирующей роли государства. В результате по величине среднедушевого производства валового регионального продукта и среднедушевым реальным доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Межрегиональные различия, значительно увеличившиеся за годы реформ, способствовали росту общего неравенства. С ростом межрегиональных различий по уровню валового регионального продукта на душу населения неравенство доходов населения внутри регионов также нарастало: рост доходов наиболее обеспеченных слоев населения значительно опережал рост ВРП, тогда как рост доходов малообеспеченных слоев населения значительно отставал от роста ВРП1 Следствием такой дифференциации и явились депрессивные территории, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий в стране.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. № 639 использует понятие депрессивности по отношению к регионам. Однако научных работ, посвя-

КАЗАНЧЕВА Халимат Крымовна, заведующая отделом социально-экономических исследований Института гуманитарных исследований Правительства Кабардино-Балкарской Республики и Кабардино-Балкарского научного центра РАН, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник.

............... ^t щенных этой теме, мало. Наиболее четкое, на наш взгляд, определение данной категории дано Л.В.Смирнягиным и Г.В.Быловым: «депрессивные регионы — территории, которые сильно и устойчиво отстают от других по главным социально-экономическим показателям, в том числе по темпам развития»2

Депрессивные регионы являются частью проблемных территорий Российской Федерации, но их необходимо отличать от других видов проблемных территорий, поскольку они обладают внутренним потенциалом, используя который могут в течение относительно короткого времени перейти в состояние устойчивого саморазвития. Поскольку депрессивный регион — это в прошлом относительно благополучная территория с высоким промышленно-производственным потенциалом и достаточно развитой инфраструктурой, то его кризисное состояние является проявлением структурного кризиса российской экономики, обусловившего неравномерный спад производства по отраслям и соответственно регионам их сосредоточения.

Как иллюстрацию депрессивного региона можно проанализировать состояние экономики Кабардино-Балкарской Республики. До начала проведения экономических реформ Кабардино-Балкария была развитой индустриально-аграрной республикой. Интенсивное развитие получили наукоемкие отрасли промышленности, были развиты сельскохозяйственное производство и курортная сфера. В последние годы условия нормального функционирования региона оказались нарушенными. Однако депрессивное состояние в республике в настоящее время нельзя объяснить исключительно наследием прошлого или экстерналиями. Они, безусловно, сыграли определяющую роль, но к ним добавилась масса неверных политических решений. Сложившаяся структура экономики рассматриваемого региона в условиях общего кризиса оказалась неспособной к быстрым трансформационным сдвигам производства в соответствии с условиями рынка. В результате республика в 90-е гг. XX в. имела более глубокий, чем в среднем по России, спад производства как в промышленности, так и в сельском хозяйстве. Кроме того, такие важнейшие показатели уровня жизни населения, как величина заработной платы, ее высокая необоснованная дифференциация по отраслям экономики, покупательная способность, объем фактического конечного потребления домохозяйств, были значительно ниже, чем в среднем по РФ и ЮФО. Так, начисленная заработная плата работающих в экономике Кабардино-Балкарской Республики в 2004 г. была 3 457,6 руб., или всего 57,4 % от средней заработной платы по РФ3.

Положение осложнилось также крайне неблагоприятной демографической ситуацией. Удельный вес численности безработных в общем объеме экономически активного населения региона в 2004 г. составил 73,1 тыс. чел. Уровень безработицы в республике в 2 раза превышает среднероссийский показатель и достигает почти 20 % от экономически активного населения4

Следует отметить, что в Концепции национальной безопасности Российской Федерации одним из основных направлений по защите конституционного строя в России сформулирована задача по «выработке и реализации региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов»5 Рыночные реформы, направленные на формирование в России реального федеративного государства, привели к перераспределению основной массы ресурсов без прямого руководства со стороны федерального Центра. Однако ответственность за компенсацию межрегиональных различий продолжал нести центр, потеряв традиционные возможности осуществления этого процесса.

Решение ряда проблем преодоления депрессии представляется возможным собственными силами регионов путем диверсификации, модернизации производства, стимулирования развития малого бизнеса, улучшения местного инвестиционного климата, поиска новых рынков сбыта и т. д. Однако регионы с особо глубокой степенью депрессии должны стать объектами целевой государственной поддержки. Государственная дума РФ приняла в 2003 г. законопроект «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации»6, в соответствии с ним территориям, находящимся в депрессии, государство должно оказывать поддержку. При этом к депрессивным территориям нельзя относить те, которые получают дотации из федерального бюджета: целесообразно придерживаться жестких параметров при определении депрессивности региона.

Есть необходимость в подборе индикаторов, характеризующих социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации, после чего определять сам факт депрессивности и размеры поддержки. В качестве основных показателей оценки социально-экономической ситуации в регионах целесообразно, на наш взгляд, использовать: уровень спада промышленного производства, официальной безработицы и темпы ее роста, а также реальные доходы населения и темпы их изменения7

По мнению В.Л.Куперштоха, В.М.Соколова, С.А.Суспи-цына и М.А.Ягольницера ключевыми переменными при выделении депрессивных регионов следует считать показатели уровня жизни и промышленного развития8 Учитывая особенности исторического развития России советского периода (интенсивная индустриализация, превращение страны из аграрной в индустриально-аграрную), можно отметить, что наибольший вес при проведении многомерных ранжировок регионов следует придавать группам показателей промышленного производства и уровня жизни. Дж.Уоллис и У.Оутс, обработав большой эмпирический материал по США, выдвинули ряд идей, апробировав их с помощью экономических методов9

Представляется, что выдвинутые ими гипотезы могут быть реализованы и в России10 Например, чем обширнее страна по площади, тем менее централизованным при прочих равных условиях должно быть государственное управление (фактор территории); чем больше численность населения страны, тем менее централизованным должно быть государственное управление (фактор плотности населения); чем выше доля населения, сосредоточенного в городах, тем менее централизованным должно быть государственное и региональное управление (фактор социальной инфраструктуры); чем выше уровень дохода на душу населения, тем более централизованным должно быть государственное управление и его участие в программах, связанных с перераспределением доходов (фактор инвестиционной зависимости государства от экономики); чем более многообразным является спрос на государственные услуги, вытекающий из неравномерного распределения доходов по регионам, тем менее централизованным при прочих равных условиях должно быть управление со стороны государства и регионов (фактор социальной зависимости государства от экономики).

Одним из направлений преодоления межрегиональных различий следует считать поддержку депрессивных регионов11 При этом целесообразно определять получателей финансовой поддержки и распределять ее на основе вышеназванного комплекса показателей. Объективной методики определения коэффициентов в данной сфере пока не существует и поэтому трудность возникнет при определении объема причитающихся регионам средств.

В настоящее время используется методика распределения средств, предназначенных для дополнительной финансовой поддержки депрессивных регионов. Она определяет порядок расчета распределения средств федерального бюджета, направляемых на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней для поддержки депрессивных регионов, на основе единой методологии для каждого субъекта Российской Федерации. Основной критерий определения депрессивности региона в данном случае — расчетное превышение расходов над доходами в объеме бюджета (Пр), которое определяется по формуле:

Пр = [(Р - Д)/Р]х 100 %, где Р — социально значимые расходы по бюджетам субъектов Российской Федерации, увеличение на кредиторскую задолженность, субсидии жилищно-коммунальному хозяйству и др.;

Д — доходы субъектов Российской Федерации с учетом финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета.

По методике расчета распределения средств для депрессивных регионов превышение расходов над доходами в объеме бюджета в процентном отношении должно быть выше 0. В дальнейшем происходит отбор такого региона и определяется абсолютная сумма (Аб) расчетного превышения расходов над доходами или недостающая сумма для покрытия расходов по социально значимым статьям:

Аб = Р - Д12

К сожалению, применяемые сегодня формы государственной поддержки территорий не согласованы между собой и направлены на ослабление проявлений кризисного состояния территорий, а не на устранение его причин. Таким образом, осуществление поддержки депрессивных регионов может привести к дублированию выделения бюджетных средств. Во избежание этого, а также разработке оптимальной программы поддержки депрессивных регионов должны помочь руководители данных регионов13 Поскольку государственная власть в России осуществляется не только федеральным центром, но и на уровне субъектов РФ, то и поддержка депрессивной территории в первую очередь входит в компетенцию субъектов Российской Федерации. Государственная поддержка должна предоставляться регионам под конкретные программы, причем поэтапно и с жестким контролем соответствия полученных результатов поставленным целям. В настоящее время можно выделить ряд основных форм осуществления финансовой поддержки субъектов Российской Федерации: в процессе межбюджетных отношений (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, дотации, субвенции регионам и др.); средства, выделяемые по линии министерств и ведомств (например, в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы); расходы на реализацию федеральных программ (особенно это характерно для программ, направленных на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации); средства из федерального бюджета на возвратной основе (государственная поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера, бюджетные ссуды, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и др.).

Стратегия социально-экономического развития России должна учитывать разнообразие природных, геополитических, социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны, а также отражать их в направлениях государственной политики14 Стратегия территориального развития определяет приори- теты и этапы реструктуризации экономики регионов и национального экономического пространства, а федеральная региональная политика — увязывает конкретные меры по осуществлению стратегии с другими направлениями социально-экономической политики и ресурсными возможностями федеративного государства.

Эти тенденции обусловили объективную необходимость разработки мер по социально-экономическому развитию и выводу Кабардино-Балкарской Республики из состояния депрессии. С этой целью нами проведен анализ точек экономического роста республики, который выявил ряд наиболее потенциально эффективных отраслей народного хозяйства. Кабардино-Балкария имеет ряд преимуществ, дающих возможность ей выйти из депрессивного состояния, восстановить и развить свою инвестиционную привлекательность. Относительно высокую степень экономического потенциала могут предопределить выгодное географическое положение, благоприятные природно-климатические условия, наличие минерально-сырьевых и трудовых ресурсов, развитость транспортных коммуникаций. Так, базовыми точками роста в промышленном комплексе региона могут стать машиностроение и металлообработка, промышленность строительных материалов, а также пищевая и легкая промышленность, которые могут быть ориетиро-ваны на переработку местного сырья. Что касается сельскохозяйственного производства, то это одна из основных отраслей экономики республики. Причем основные направления производственной специализации практически соответствуют ее природно-климатическим условиям и особенностям. Важным аспектом выхода из депрессивного состояния Кабардино-Балкарии может стать развитие туризма и рекреации в регионе, что обусловлено богатством и разнообразием ландшафтных и климатических условий, благоприятным сочетанием бальнеологических ресурсов, наличием производственной и интеллектуальной базы.

Однако необходимо отметить, что федеральные власти в своей региональной политике, отмечая важность проблемы бедности и депрессивных территорий, продолжают следовать курсу на централизацию. В апреле 2004 г. Конституционный суд РФ подтвердил права Государственной думы

РФ принимать законы о предметах совместного с субъектами Российской Федерации ведения без учета мнения последних. Усиливается распределительная роль федерального бюджета. Дотационные регионы, видя как растут трансферты с уменьшением их доходов, начинают сознательно ориентироваться на такое уменьшение. Центр, взимая все больше налогов с регионов-доноров для последующего распределения этих средств среди регионов-иждивенцев, ведет дело к превращению самих доноров в реципиентов.

По каждому депрессивному региону целесообразно было бы разработать соответствующую программу во главе с дирекцией, а на федеральном уровне создание совета директоров таких программ. Это должен быть орган при Министерстве по делам федерации или Министерстве экономического развития РФ. Программа должна включать комплекс мер, нормализующих положение, оптимизирующих производство в той мере, в которой это будет не обременительно для народного хозяйства, т.е. самоокупающееся производство, выдерживающее рыночную конкуренцию.

Одна из целей региональной политики — стимулирование экономических реформ в регионах, сокращение экономически и социально неэффективных дотаций различным отраслям экономики. Сокращение федеральных субвенций — стимул для регионов снижать уровень субсидирования отраслей. Стимулирование региональных властей снижать уровень ее дотационности может осуществляться федеральным правительством через механизм межбюджетных трансфертов.

В рамках действующей модели межбюджетных трансфертов это возможно: исключением региона из числа особо нуждающихся в случае несоблюдения им графика сокращения дотационности; сокращением суммы трансфертов на величину превышения регионом нормативных затрат на субсидирование; исключением из состава расходов, учитываемых в формулах бюджетного выравнивания, затрат на сверхнормативные дотации. Преимуществом такого подхода является сохранение финансовой самостоятельности субъектов федерации и их ответственности за состояние снимаемых с бюджетного финансирования отраслей.

Основными направлениями деятельности по повышению эффективности использования средств местных бюджетов Кабардино-Балкарской Республики являются: создание механизмов, позволяющих в максимальной мере использовать все ресурсы бюджетов (недоимку по налогам и другим обязательным платежам, штрафы и пени); обеспечение условий увеличения налогооблагаемой базы регионов и субъектов местного самоуправления; совершенствование механизма межбюджетного перераспределения средств.

Наиболее радикальным, на наш взгляд, способом стимулирования реформ на региональном уровне является создание в составе федерального бюджета специального фонда для тех регионов, власти которых проводят соответствующую экономическую политику. Такой фонд наряду со стимулированием реформ на местах обеспечивал бы приток финансовых средств в наиболее динамично развивающиеся регионы, способные стать локомотивами национальной экономики.

Основная цель поддержки депрессивных регионов страны — ускорение структурной перестройки экономики России, смягчение ее неблагоприятных последствий для населения регионов и содействие им в проведении структурных преобразований. Она может быть реализована в статусе федеральной или совместной федерально-региональной программы. Второй вариант программы является новой формой сотрудничества федеральных и региональных властей при проведении структурно-инвестиционной политики. При ее разработке необходимо будет провести полную инвентаризацию такого рода механизмов, оценить эффективность их действия и определить возможности их применения в депрессивных регионах.

В связи с этим целесообразным представляется сосредоточение деятельности и распределение средств Фонда поддержки малого бизнеса преимущественно в депрессивных регионах; обеспечение первоочередного рассмотрения заявок на получение выделяемых на проведение структурной реконструкции и санации производства средств предприятий депрессивных регионов, разработка механизма оказания им технической помощи при подготовке таких заявок; преференциальный порядок рассмотрения заявок на получение инвестиционных субсидий, государственных кредитов, гарантий по банковским кредитам предприятиями депрессивных регионов; предоставление предприятиям депрессивных регионов налогового кредита в первоочередном порядке; обеспечение приоритета депрессивных регионов при распределении инвестиций, проходящих по федеральным программам развития производственной инфраструктуры; приоритетное использование федеральной части фонда занятости населения в депрессивных регионах; предоставление высвобождаемым работникам промышленных предприятий депрессивных районов целевых кредитов на жилищное строительство; выделение кредитов населению депрессивных районов на получение образования, переквалификацию и т.д.; на Министерство экономического развития и торговли РФ возложение функции координации деятельности министерств и ведомств по поддержке депрессивных регионов. Для этого необходима межведомственная комиссия по депрессивным регионам под председательством министра (заместителя министра) экономического развития РФ. Возможно также создание агентства (корпорации) по развитию депрессивных регионов.

Таким образом, главной целью экономической политики Кабардино-Балкарской Республики на длительную перспективу является восстановление и приумножение своего экономического потенциала. Приоритетные направления социальной политики — обеспечение занятости экономически активного населения; поддержка работающего человека, защита его законных интересов; адресная поддержка малоимущих слоев населения; государственная поддержка здравоохранения, образования и культуры.