Основные тенденции демократической модернизации местного самоуправления

Основные тенденции демократической модернизации местного самоуправления

В статье рассматриваются особенности демократических модернизационных процессов на уровне местного самоуправления (МСУ) Германии и России, сделана попытка обобщения опыта экономически развитых стран в сфере формирования эффективных моделей самоуправления на основе компаративистского подхода. Важным является анализ двух типов модернизации – органической и неорганической – на макроэкономическом уровне, особенности практик самоуправления как в Западной Европе, так и в России, в историческом разрезе. Охарактеризованы специфические черты российской модернизации как догоняющей или запаздывающей. Проанализированы исторические этапы модернизации МСУ. Особо выделен перестроечный период 90-х гг. ХХ века, когда возрождение и модернизация системы МСУ осуществлялась на основе опыта развитых стран в русле демократических мировых общественных процессов. В тоже время особое внимание акцентировано на глубоких социокультурных традициях, самобытных корнях, на понятиях общности, солидарности, мира, социального согласия российской модернизации МСУ. Представлен анализ западноевропейской демократической структурной модернизации как отражения прогрессивных общественных процессов мировой социально-политической системы. Исследована трансформация органов местной власти Германии – как в западных, так и восточных федеральных землях. Особое внимание уделено отличительным особенностям германского коммунального самоуправления в целях применения новейших практик управления и определения оптимальной модели реформирования местного самоуправления в России.

Цель статьи состоит в попытке осмысления опыта модернизации местного самоуправления стран с развитой рыночной экономикой, оказывающих доминирующее воздействие на мировые экономические             Ключевые слова:

процессы, где различные модели самоуправления уже доказали свою     местное самоуправление, эффективность, жизнеспособность и проверены временем. В этой               модернизация, связи особый интерес представляет рассмотрение опыта ФРГ, так органическая и неорганическая как и Россия, и Германия являются федеративными, демократиче-               модернизация, скими и социальными государствами.                                компаративистский подход

Местное самоуправление (МСУ) в Германии и в России имеет общие исторические корни, эти страны близки правовыми системами и общностью государственного устройства. Ряд проблем органов МСУ (коммун в Германии и муниципальных образований в России) схожи: их деятельность, призванная справляться с негативными социальными явлениями и последствиями общей национальной политики ограничена правовыми актами на федеральном и региональном уровнях, и не в полной мере подкреплена финансовыми возможностями.

Задачи данной статьи:

• 1)    сравнительный анализ западноевропейской и российской модернизации местного самоуправления;

• 2)    исследование моделей местного самоуправления на основе компаративистского подхода;

• 3)    анализ моделей демократической структурной модернизации;

• 4)    выявление особенностей локального коммунального самоуправления Германии.

Западноевропейский тип модернизации местного самоуправления: сравнительный анализ

Термин «модернизация» обозначает введение и укоренение тех или иных инноваций в определённой сфере социума. Обычно под понятием «модернизация» подразумевается переход от общества традиционного к индустриальному и постиндустриальному. Исследователи постиндустриализма Д. Белл [11], А. Турен [12], Г. Кан [13] утверждали, что главное в новой социальной структуре – это не взаимодействие человека и природы, а целерационально формируемое межличностное общение, взаимное доверие, взаимопо-мощь[14]. Значительную роль в процессе развития и формирования социального капитала и его неосязаемых категорий (доверие, ценность, норма, традиция) принадлежит местному самоуправлению.

Выделяют два типа модернизации – органический и неорганический. Органическая модернизация характерна для тех стран, где переход к прогрессивным общественным структурам осуществляется в результате эволюционного развития и изменения внутренних эндогенных процессов. Неорганическую модернизацию в смысловом понятии можно представить, как отражённую, вторичную модернизацию, предпринимаемую теми странами, которые по тем или иным причинам отстали в своём развитии. Для этого пути характерно наличие имитационных процессов, заимствования передового опыта и передовых технологий развитых стран. Органическая модернизация в применении к местному самоуправлению характерна для стран Западной Европы. Демократические общественные процессы как неотъемлемая часть модернизации осуществлялись в западноевропейских странах на протяжении XIX – XX вв. Традиционная корпоративность постепенно теряла свои позиции, городское самоуправление встраивалось в новые политические условия и порядок. Основа этого порядка – введение единого принципа политического равноправия граждан, который реализуется в процедурах всеобщего голосования как в масштабах всей страны, так и в рамках исторических самоуправляющихся единиц – коммун, графств, церковных приходов и т.д. С потерей абсолютно-сословного характера государство, крестьяне, мелкие лавочники и бюргеры, являвшиеся ранее подданными, приобретали статус гражданина. Самоуправление демократизировалось под давлением и натиском государства, признав приоритет автономии личности перед корпоративным локальным сообществом. Но и местное сообщество было признано государством. Функции государственной власти были доверены органам местной власти полностью или частично. Социокультурные особенности западноевропейских муниципальных сообществ, естественные территориальные основы местных самоуправлений, наименование органов местной власти, специфические процедуры и технологии деятельности были сохранены. Таким об-

В И ЗА

РУБЕЖОМ

разом, можно утверждать, что в европейском типе местного самоуправления наблюдается органическое сочетание самоуправленческих и демократических начал в рамках сохранения социокультурного контекста. Это положение базируется на соглашении государства, локальных сообществ и граждан принять вза-имоограничение своих прав ради социальнополитической стабильности.

Местное сообщество представляет собой и субъект, и объект управления. При осуществлении местного самоуправления через органы, создаваемые населением, складываются вертикальные по характеру субъектнообъектные отношения. При сокращении дистанции между управляемой и управляющей подсистемами границы каждого уровня становятся достаточно размытыми. Особенно в условиях быстро меняющейся внешней среды, дефицита материальных и финансовых средств и масштабности задач местного самоуправления становится возможен единственно верный путь модернизации – сочетание одновременно эффективности (путь модернизации «снизу») и скорости (путь модернизации «сверху»). Управление функционированием местными территориями необходимо осуществлять в процессе текущей деятельности и стратегического развития, используя широкий спектр разнообразных программ, проектов и конкретных управленческих решений.

В проведении российской модернизации самоуправления возможно проследить несколько исторических этапов. Попытки реформации МСУ, используя и применяя различные элементы самоуправления, осуществлялись не единожды. Это реформы: Ивана IV – земская; Петра I – городская; Екатерины II – административная. Земская и городская ре-формаАлександра II положила начало значительным модернизационным процессам самоуправления. Общественно-хозяйственная теория МСУ, являющаяся основой реформ 1864–1870-х гг. и государственная теория местного самоуправления (основа контрреформ при Александре III) были почерпнуты из муниципального опыта стран Западной Европы. Следует отметить, что российская модернизация в историческом разрезе отличается своими специфическими чертами и обусловлена потребностью развития «в вдогонку». Данная проблема имитации чужого опыта осложнялась тем, что в России всегда существовали собственные социокультурные традиции и глубокие самобытные корни устройства общественной жизни. Чужеземное приживалось, только если не становилось в противоречие с многовековыми традициями. Как правило, радикальные изменения требовалось проводить в условиях так называемого «форс-мажора», когда конкретная угроза имеющейся власти из мифа превращалась в реальность и модернизация самоуправления олицетворяла собой неизбежный императив для России. Инновации выбирались в спешке, осуществлялись зачастую в кратчайший период, и не были полностью реализованы. Необходимо было осваивать за несколько десятилетий то, что другие страны осваивали столетиями. Форма и внутреннее содержание заимствованной модернизации соответствовала иноземным социокультурным контекстам и традициям. Неестественность и неполноценность реализуемых преобразований не содействовали достижению ожидаемого результата.

Первоначально в основу перестроечного постсоветского проекта российского общества было заложено достаточно критическое отношение к имеющимся цивилизованным возможностям и представление об универсализме западноевропейской цивилизации. Вместо русской «устаревшей общинности» и «отсталой неразвитой государственности» предлагалось в сжатые сроки вовлечь Россию в западноевропейскую цивилизацию, копируя свойственные ей, в большей степени гипотетичные, либеральные традиции и социальные институты. Реформа местного самоуправления в этом ракурсе представлялась чаще всего инструментом для использования исключительно в целях перераспределения полномо- чий властных структур, в ходе проведения приватизации и отстранения экономики от непосредственного решения проблем в социальной сфере.

Главной задачей реформы на муниципальном уровне представлялась передача системе местного самоуправления некоторого «единственно правильного» набора или круга вопросов предмета ведения. Активное участие местных жителей в деятельности и организации МСУ провозглашалось делом второстепенным и востребованным лишь в отдалённой перспективе «по мере развития сознания».

Преобразования и перемены, происходящие в России, их общественноэкономический характер, а также всеобщее развитие процессов мировой глобализации заставляет по-новому осмыслить природу и основные принципы местного самоуправления, современные проблемы социальноэкономического поступательного движения муниципальных образований. Должно ли становление местного самоуправления происходить только ему присущим самобытным путём, или следует избрать общечеловеческий традиционный путь развития, универсальный для всех стран? В какой степени в период проведения модернизационных изменений должны рассматриваться и учитываться сложившиеся исторические традиции?

Виды моделей местного самоуправления

Несмотря на то, что в странах Западной Европы сложился единый социокультурный контекст местного самоуправления, внутри него наблюдается существенное отличие, сложившееся в процессе эволюции во взаимоотношении местных и государственных органов власти. В связи с этим возможно различать англосаксонскую, континентальную и смешанную модели МСУ.

Англосаксонская модель характерна для таких стран, как Австралия, Канада, Великобритания и США, т.е. там, где формирование государственной структуры происходило «снизу», с локальных сообществ, а органы центральной власти достраивались к ним «сверху». Отличительной особенностью этой модели является отсутствие уполномоченных центрального правительства на местах. Контролирование деятельности на местном уровне осуществляется не прямым, а косвенным путём через суды и министерства внутренних дел.

Во Франции и ряде других стран получила распространение континентальная модель. В этих странах государство строилось сверху, начиная с суверенизации центральной власти, местные органы достраивались снизу. Континентальная модель представляет собой синтез государственного управления на местах и местного самоуправления.

Смешанная модель, существующая в Германии, является третьей моделью МСУ. Данная модель выстраивается по следующим принципам:

• -    демократия формируется «снизу-вверх», в этом случае государству гарантирована поддержка народа;

• -    община является основой государственного строя;

• -    государственное управление базируется на деятельности местных сообществ;

• -    община интегрирована в единую систему централизованного государства и осуществляет свою власть, как неотъемлемая часть госуправления;

• -    существуют полномочия общин, зависимых и независимых от указаний вышестоящих органов госуправления;

• -    в компетенции общин должны находиться вопросы местного значения.

Преобразования      государственного управления происходят по инициативе локальных сообществ, что способствует укреплению роли коммуны в решении многочисленных социально-экономических задач. В Германии прослеживаются богатые традиции местного самоуправления. В этой стране традиционное коммунальное управление обладает большой самостоятельностью и призвано «регулировать все вопросы местного об-

В И ЗА

РУБЕЖОМ

щества в рамках закона и под своей ответ-ственностью»1.

Социологическое обобщение исторически сложившихся моделей, различных подходов и концепций организации местного самоуправления в условиях глобализации привели учёных к выводу о невозможности учесть все разнообразие явлений и процессов, воздей- ствующих на механизмы управления в одну стройную теорию [2, с.7-23]. Это подтверждает тот факт, что нет возможности придумать универсальную модель, которая способствовала бы повышению эффективности местного самоуправления, например, и в США, и в Намибии. Усилению методологической основы в рамках научных исследований местного самоуправления, акцентирующей разницу социокультурной и институциональной составляющей в разных странах и различных общностях, посвящены работы Г. Стокера, основателя теории сравнительного местного самоуправления. Главное положение теории заключается в том, что центральным объектом сравнительного местного самоуправления были и остаются институции в «старом» смысле – как формальные организации, которые устанавливают и создают контекст для коллективного принятия решений [3, с. 495]. Сравнительный метод научного исследования – компаративистский подход, предоставляет возможность обнаружить уникальную самобытность МСУ в разных странах, а также выявить региональные модели, основанные на конвергенции отношений между центральной и местной властью.

Компаративистский подход как совокупность сравнительных методов исследования, в настоящее время находится в стадии широкого обсуждения в рамках отдельных научных направлений сравнительной социологии. По мнению выдающегося социолога и, одновременно, теоретика сравнительного анализа Э. Дюркгейма,«сравнительная социология неявляется особой отраслью социологии; это сама социология, поскольку она не перестаёт быть чисто описательной наукой и стремится объяснять факты» [9]. Ценность его заключается прежде всего в создании и использовании междисциплинарных методов социальных наук, предоставляющих возможность сравнить и сопоставить малоизвестные друг другу научные концепции и практики жизнедеятельности, относящиеся к разным стадиям исторического развития и к разным странам и регионам. Основные существующие научные подходы – системный, социокультурный, эволюционный – не позволяют решать определённые исследовательские задачи в условиях постоянно меняющихся социальных систем и обособления научных знаний. Особую значимость компаративистский подход приобрёл в эпоху глобализации, когда стала очевидна невозможность создания универсальных моделей и методов воздействия на социальные процессы в странах, имеющих различные социокультурные контексты своего развития.

Сравнительный анализ способствует определению перспективы использования и приспособления моделей в определённой социально-политической и социальноэкономической динамике. Современная реальность свидетельствует, что взаимовлияние и взаимодействие существующих концепций и практик является основой для развития новейших теорий и оптимальных моделей местного самоуправления и определения основополагающих взаимосвязей между различными подходами для более углублённого исследования. Поиск новейших подходов в сфере местного управления сопровождается признанием ограничений универсалистской управленческой рациональности в веберовской трактовке и усилением внимания к новым оригинальным решениям, возникающим в самых отдалённых регионах мира.

Модели демократической структурной модернизации

Не подлежит сомнению, что конечной целью социальной модернизации является образование устойчивой демократической социально-политической системы. По мнению С. Хантингтона, известного американского политолога, с точки зрения завершённости существуют несколько моделей перехода к демократии:

• ■    линейная (классическая) модель может служить примером развития демократических процессов в Великобритании и государствах Северной Европы (Швеция, Норвегия, Дания и др.), обеспечивает необратимость и последовательность процессов демократизации. Для модели характерно существование необходимых факторов: государственного единства, национальной идентичности, высокого уровня политической культуры и социальноэкономического развития;

• ■    циклическая модель обобщает опыт стран Латинской Америки:многочисленные попытки демократизации в некоторых странах региона прерывались установлением военных диктатур и авторитарных режимов правления. Такой циклический процесс объясняется несколькими причинами: недостаточное социально-экономическое развитие, слабое государственное единство, отсутствие надлежащего уровня политической культуры;

• ■    диалектическая модель характерна для таких стран, как Германия, Италия, Испания, Португалия и др. Демократические процессы в XX в. развивались здесь по закону диалектики «отрицания отрицания»: демократизация политической системы ввиду своей нестабильности и непрочности была устранена и заменена тоталитарным или авторитарным режимами, которые, в свою очередь, в ходе исторического развития были уничтожены, подверглись отрицанию - возврату к демократии.

Путь к установлению демократического и социального государства в Германии хотя и был относительно не долгим, но сложным и неоднозначным. Буржуазно-демократические институты, существовавшие в Веймарской республике,после установления фашистской диктатурыбыли полностью уничтожены. В отношении местного самоуправления предпринята тотальная принудительная «унификация» власти: полностью ликвидировано традиционное коммунальное управление и упразднены представительские органы власти на местах. Общинами руководили бургомистры (распределительные и исполнительные функции). Местное руководство нацистской партии в лице государственных уполномоченных тотально контролировало деятельность бургомистров и имело ничем не ограниченные полномочия в решении местных вопросов. После ликвидации фашистской диктатуры постепенное возрождение традиций местного самоуправления позволило возвратить утерянную национальную идентичность [5, с.4].

Послевоенная оккупация Германии войсками СССР, Великобритании, США и Франции имела существенное влияние на реорганизацию местного самоуправления. Модели МСУ СССР и стран союзников были адаптированы в той или иной степени к местным обычаям и условиям. В оккупационной зоне Великобритании возник «Северогерманский Устав муниципального совета», отличительной особенностью которого была строгая граница между администрацией (исполнительной властью) и муниципальным советом (законодательной властью). В зоне оккупации США распространился «Южногерманский Устав муниципального совета», возглавляемый авторитетным бургомистром, выбранным в ходе прямых выборов. В одном лице были объединены функции исполнительной и законодательной власти - главы администрации и председателя муниципального совета. Во французской зоне оккупации был провозглашён «Рейнский Устав», по которому бургомистр избирался муниципальным советом и возглавлял администрацию.

Народные представительства и Советы в ГДР (Германская Демократическая Республи-

И ЗА

I—Z У I w

РУБЕЖОМ

ка) осуществляли свою деятельность как «Ор- ганы социалистической государственной вла- сти трудящихся». Институт муниципального права в конституции ГДР не был закреплён. Основным вопросом становления и изменения политической системы после объединения Германии стал вопрос преобразования органов власти на местах в восточной зоне федеральных земель. Трансформационные процессы осуществлялись в несколько этапов. Введение западногерманской модели коммунального самоуправления в присоединённых федеральных землях ознаменовало первый этап трансформации. Полной сменой управленческой элиты завершился второй этап реформы. Политиков прежней социалистической системы сменили политики, получившие мандаты после 1990 г. Реализация евромодернизации МСУ в соответствии со стандартом ЕС характерна для третьего этапа.

Необходимо отметить, что пример Федеративной Республики Германии продемонстрировал важный исторический эксперимент:

• 1)    использование различных моделей МСУ других стран позволило скорректировать всю систему разделения властей с тысячелетними историческими традициями;

• 2)    подтверждена возможность сосуществования принципиально разных моделей института МСУ, сопоставимых с национально-культурной спецификой регионов.

В общем, сравнительный анализ в форме сопоставления транзитных процессов в двух государствах - послевоенной Германии и постсоветской России - вполне допустим. Так как тоталитарно-авторитарный тип политических режимов - это историческое прошлое и Германии (национал-социализм), и СССР (однопартийный социализм).

Возможно ли применение германского опыта в России? Преодоление последствий тоталитаризма - это длительный процесс, понимать которыйупрощённо и однозначно- нельзя. Формирование германского общественного сознания на основе извлечения уроков из недавнего прошлого заняло несколько десятилетий на протяжении жизни трёх поколений немцев. Многоплановое общенациональное извлечение уроков из истории, «преодоление прошлого», проходило в условиях совершенствования гражданского общества и формирования государства социальной ответственности [8]. Местное самоуправление в России как активное участие граждан в управлении, успешно функционирует только в том случае, если опирается на существующие элементы социальной самоорганизации и гражданского общества. Сложно реализовать преимущества местного самоуправления, не развивая демократическую инфраструктуру и модернизацию всего общества.

Отличительные черты коммунальногоса-моуправления в Германии

В основу местного самоуправления в Германии заложен принцип самоопределения граждан по территориальноадминистративному признаку. Принцип децентрализации противодействует государственному централизму, т.е. людям предоставлена возможность самостоятельно решать местные проблемы. «Обеспечение управляемости и институционального порядка в изменяющихся обществах – центральная тема большинства исследований взаимоотношений центрального правительства и местного самоуправления» [10]. Деятельность местного самоуправления не должна быть ограничена исполнением решений государства, но также необходимо учитывать и установленные в стране принципы общенационального разделения труда. Община является основой, базисом демократического порядка в обществе. Общиной руководит избранный, как правило напрямую, бургомистр и демократически избираемые народные представительства. Отличительной чертой муниципальной системы Германии является сохранение и эффективное развитие много- образия форм местного самоуправления в условиях развитой демократии при соблюдении главного принципа - установление единого стандарта уровня жизни для местного населения разных территорий.

Таким образом, в современных условиях возможно выделять четыре модели организации МСУ:

• 1)    французская модель : сильный мэр, который занимается вопросами местного значения и реализацией государственных полномочий;

• 2)    северогерманская модель : сильный магистрат, который избирается собранием местных депутатов и коллегиально осуществляет исполнительную власть;

• 3)    англо-саксонская модель : сильный директор (бургомистр), выполняет представительские функции и является избираемым главой исполнительной власти;

• 4)    южногерманская модель : сильный совет -высший орган власти общины, бургомистр - председатель совета и глава исполнительной власти.

Община и район - два субъекта местного самоуправления Германии. Классификация общин зависит от численности жителей: до 20 тыс. - общины; свыше 20 тыс. - города; свыше 100 тыс. - крупные города. Общины занимаются решением вопросов территориального значения. Районы объединяют территориальные общины и конституцией страны определены как «общинные объединения»;как органам МСУ более высокой ступени им присущи компенсаторные функции в организации финансовых ресурсов. Административные органы районов и общин совместимы и взаимо-дополняют друг друга. Исходя из существующих правил, каждый житель, живущий в Германии, является членом и общины, и района. Наиболее крупные города в большинстве случаев не входят в состав какого-либо района, выполняя и функции общин, и функции районов. Около 14 тыс. общин (в том числе 81 крупный город) и 320 районов действуют в Германии при общей численности населения

82,5 млн. чел. Характер задач, поставленных перед самоуправлением общин, может иметь как добровольный, так и обязательный характер. К числу самостоятельно решаемых задач можно отнести вопросы строительства в данной местности бассейна или фитнес-клуба, музея или театра. Круг задач обязательного порядка сформулирован законом, и общины независимы лишь в случае выбора способа их реализации (так, например, обязательным к исполнению для общины является принятие плана застройки и возведения школы), но способ исполнения таких задач «свыше» не регулируется.

Вместе с тем, в круг компетенции местного самоуправления могут быть включены государственные задачи. Государству зачастую более выгодно не использовать свои инстанции, а подключить административный ресурс и преимущества местных общин. Здесь важно уточнить, что, если круг задач носит государственный характер и не модифицируется в коммунальный, государство сохраняет за собой право на решения, обязательные к выполнению. Если общинам предписано выполнение государственных задач, то государство ответственно перед общинами за их финансирование.

В связи с этим важно отметить, что суть местного самоуправления в Германии состоит в предоставленной возможности общинам решать местные вопросы, руководствуясь собственной ответственностью. Общины выступают прямыми носителями госвласти, оставаясь, в то же время, общественной институцией. В большинстве своём община представлена двумя основными органами: а) местное народное представительство как орган, принимающий решения; б) главный исполнительный орган (имеет единовластный характер - бургомистр, или коллегиальный характер - магистрат).

Следует сказать, что в Германии коммунальное управление имеет большое значение на том основании, что граждане отождествляют себя скорее с общиной, нежели с госу-

В И ЗА

РУБЕЖОМ

дарством. Это объясняется тем, что они располагают в коммунальном секторе большими возможностями воздействия, чем на уровне государственного управления. Ввиду вышеизложенного отметим, что самоуправление общин способно обеспечить решение насущных проблем в более выгодном и привлекательном варианте по сравнению с федеральным уровнем.

В заключении, резюмируя все вышесказанное, отметим, что эффективность применения новейших западных концепций и международного опыта реформирования местного самоуправления обусловлено тем, в какой мере теоретические исследования и практический опыт возможно правильно соотнести с российским социокультурным, социальнополитическим и экономическим контекстом. По всей видимости, самое ценное в нем – объективный анализ разнообразия экономи- ческих, организационных и социальных решений в сфере местного самоуправления. Под влиянием процессов глобализации и европейской интеграции различия и особенности моделей местного самоуправления постепенно сглаживаются. Вместе с тем, говорить об «универсальной» модели для всех стран ненаучно. Любая модель отражает прежде всего уникальные экономические, национальные, культурные, политические особенности каждой отдельно взятой страны. В связи с этим применение западного опыта организации местного самоуправления в России неизбежно и необходимо. Но использование опыта экономически развитых стран, в т.ч. Германии, уместно лишь с учётом многовекового отечественного наследия, реалий российской действительности и тенденций мирового поступательного движения.