Основы государственной политики в сфере земельных отношений в Украине

Сложная ситуация, сложившаяся в настоящее время в сфере земельных отношений в Украине, обусловлена действием следующих факторов: отсутствием взвешенной государственной земельной политики и механизма ее реализации, низкой эффективностью системы финансово-экономического и землеустроительного регулирования земельных отношений; непоследовательной политикой по комплексному развитию земельного законодательства и созданию благоприятного инвестиционного климата в сфере землепользования; отсутствием комплексного подхода к реформированию системы государственного земельного кадастра и созданию государственной системы регистрации имущественных прав на недвижимое имущество с учетом исторических факторов; отсутствием взвешенной государственной политики формирования и развития рынка земель сельскохозяйственного назначения, созданием большого количества небольших по площади и малоэффективных сельскохозяйственных предприятий из-за парцелляции земельных массивов; недостаточным финансированием фундаментальной и прикладной землеустроительной науки, дублированием функций Госземагенства другими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления [4].

Разработка теоретических основ науки государственного регулирования земельных отношений находится на достаточно высоком уровне. Основы государственного управления земельными ресурсами охарактеризованы в трудах таких украинских ученых, как Д. Бабминдра, Ю. Билык, А. Даниленко, Д. Добряк, О. Дорош, О. Евграфов, И. Завадский, А. Мартын, О. Мордвинов, С. Поважный, А. Третьяк и др. Тем не менее, обобщение и систематизация теоретических основ исследований государственного регулирования земельных отношений нуждается во всестороннем научном обосновании.

Целью статьи является определение основных составляющих государственной земельной политики, выявление существующих проблем ее реализации и разработка предложений по ее совершенствованию.

Основные разделы

В соответствии с трактовкой Э. Янга и Л. Куинн, государственная политика – это: полномочные действия власти; реакция на реальные жизненные потребности или проблемы; ориентированность на достижение цели; курс действий; деятельность одного игрока или группы игроков; обоснование действий; принятое решение, а не намерение или обещание [7, с. 5-6]. Следовательно, государственная политика – это деятельность органов государственной власти по управлению и руководству обществом на основе единых целей, принципов и методов, которая предусматривает разработку, законодательное закрепление и внедрение государственных целевых программ в разных сферах общественной жизни с целью решения неотложных проблем или удовлетворения потребностей общества [5].

Государственная земельная политика должна определять, кто имеет законное право собственности на земельные ресурсы, и выражать распределение властных полномочий между государством, его гражданами и местными органами власти. Целью государственной земельной политики является распределение прав на землю, обеспечение защиты этих прав, поддержка развития всех форм землепользования. Она должна определять принципы, правила и процедуры управления правами собственности на землю, способы распоряжения информацией о землевладении, законные методы доступа, использования, подтверждения и отчуждения этих прав, а также определять институции, которые отвечают за реализацию государственных интересов [1].

В соответствии с Конституцией Украины [3, ст. 13] и Гражданским кодексом Украины [1, ст. 324] украинский народ является собственником всех земель в пределах территории Украины. От имени украинского народа права собственника реализуют органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако, ни земельное, ни гражданское законодательство не определяют механизмов осуществления права собственности Украинского народа на землю, что снижает эффективность правового регулирования и свидетельствует о законодательной незавершенности концепции права собственности на землю в Украине.

Земельным кодексом Украины закреплены следующие базовые принципы земельных правоотношений:

• -    использование земли как территориального базиса, природного ресурса и основного средства производства;

• -    обеспечение равенства права собственности на землю граждан,

юридических лиц, территориальных общин и государства;

• -    невмешательство государства в осуществление гражданами, юридическими лицами и органами местного самоуправления своих прав на владение, пользование и распоряжение землей, кроме случаев, предусмотренных законами;

• -    обеспечение рационального использования и охраны земель;

• -    обеспечение гарантий прав на землю, приоритета требований экологической безопасности [2, ст. 5].

Названные принципы определяют правила и процедуры управления правами собственности на землю. С 1 января 2013 года введены новые правила и процедуры оформления прав на земельные участки и другое недвижимое имущество, а именно:

• -    фиксирование формирования земельных участков в Государственном земельном кадастре и оформления прав на земельные участки в Государственном реестре имущественных прав на недвижимое имущество [7];

• -    земельный участок считается сформированным с момента присвоения ему кадастрового номера и обязательной государственной регистрации в Государственном земельном кадастре [8, ст. 79];

• -    наличие у субъекта права на земельный участок подтверждается фактом проведения государственной регистрации такого права в Государственном реестре прав на недвижимое имущество [7, ст. 1];

• -    предоставление доступа к информации Государственного земельного кадастра органам государственной власти и местного самоуправления с целью управления землями.

Однако на практике программное обеспечение Государственного земельного кадастра создается таким способом, чтобы сохранить монопольный доступ территориальных органов Госземагентства Украины к кадастровой информации, в частности:

• 1)    вопреки требованиям профильного закона нотариусы и государственные регистраторы лишены прав прямого доступа к данным Государственного земельного кадастра, что создает «искусственную потребность» в получении выписок из Государственного земельного кадастра при заключении гражданско-правовых соглашений, а государственные кадастровые регистраторы не могут предоставлять выписки об участках, расположенных за пределами их района (города);

• 2)    не обеспечивается своевременная передача сведений о зарегистрированных до 2013 года правах на земельные участки в Государственный реестр имущественных прав на недвижимое имущество, что позволяет повторно передавать в аренду уже арендованные земельные участки;

• 3)    доступа к кадастровым данным искусственно лишены землеустроители, геодезисты, оценщики и банки, что резко снижает ценность этих

данных для общества, мешает получать сведения о координатах границ земельных участков для решения земельных споров;

• 4)    в Государственном земельном кадастре практически отсутствуют сведения об административно-территориальном устройстве и ограничении использования земель;

• 5)    государственные кадастровые регистраторы лишены технической возможности исправлять ошибки Государственного земельного кадастра [6, с. 11-12].

Государственная политика в сфере земельных отношений реализуется путем составления и выполнения государственных целевых программ. В. Лобанов отмечает, что целевые программы - это комплекс научноисследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социальноэкономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, с четко определенными ресурсами, исполнителями и сроками осуществления, который обеспечивает эффективное решение заданий в сфере государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства [5, с. 73].

Целевые государственные программы - это один из основных способов реализации на практике государственных решений. Они позволяют обеспечить определенную концентрацию финансовых и производственных ресурсов для решения приоритетных вопросов развития национальной экономики. Разработка государственных программ дает возможность определить долгосрочные цели и разработать стратегию на долговременный период, а также вовлечь в ее реализацию заинтересованные организации. Следует отметить, что в настоящее время в Украине эффективность многих государственных программ является низкой по причинам недостаточного финансирования, слабого контроля выполнения, несовершенства мониторинга и оценки социального и других эффектов от их реализации, а также несовершенства научно-методического обеспечения.

Одним из направлений государственной политики регулирования земельных отношений является инфраструктурное ее обеспечение. Формирование и реализацию государственной политики в сфере земельных отношений в Украине обеспечивают Верховный Совет Украины, Кабинет Министров, Министерство экологии и природных ресурсов, Министерство аграрной политики и продовольствия, другие министерства и ведомства, Государственное агентство земельных ресурсов, территориальные подразделения центральных органов исполнительной власти, местные государственные администрации. Различного рода услуги в сфере землепользования оказывают государственные предприятия «Центр государственного земельного кадастра», «Главный научноисследовательский и проектный институт землеустройства», 29 топографогеодезических и картографических предприятий, а также коллективные и частные предприятия.

Финансово-экономическое состояние государственных предприятий «Центр государственного земельного кадастра», институтов землеустройства, топографо-геодезических предприятий неудовлетворительно, характеризуется высокой текучестью руководящих кадров и низкой эффективностью работы персонала. Фактически деятельность государственных предприятий стимулируется органами государственной власти, а их «конкурентным преимуществом» на рынке является монопольный доступ к государственным базам данных, архивной землеустроительной документации и документации по оценке земель, которая была составлена в начале земельной реформы за бюджетные средства или за средства землевладельцев и землепользователей [6, с. 18].

Таким образом, инфраструктурное обеспечение реализации государственной политики в сфере земельных отношений можно считать неэффективным. Для его совершенствования необходима реструктуризация системы государственных и научно-исследовательских институтов путем: корпоратизации и продажи государственных институтов землеустройства и государственных топографо-геодезических предприятий в соответствии с Государственной программой приватизации; преобразования в бюджетные учреждения и передачи национальным академиям наук научноисследовательских и проектных институтов землеустройства, которые смогли сохранить научно-технический и научно-исследовательский потенциал.

Заключение

Государственная земельная политика должна определять принципы, правила и процедуры управления правами собственности на землю, способы распоряжения информацией о землевладении, законные методы доступа, использования, подтверждения и отчуждения этих прав, а также определять институции, которые отвечают за реализацию государственных интересов.

В настоящий момент основными упущениями в процессе реализации государственной земельной политики в Украине, на наш взгляд, являются: отсутствие четкого определения механизмов осуществления права собственности Украинского народа на землю; невыполнение принципа доступности информации Государственного земельного кадастра органам государственной власти и местного самоуправления; недостаточное финансирование, слабый контроль выполнения, несовершенство мониторинга и оценки социального и других эффектов от реализации государственных целевых программ, а также несовершенство их научнометодического обеспечения; неэффективное инфраструктурное обеспечение реализации государственной политики в сфере земельных отношений.

С целью устранения выявленных проблем реализации государственной земельной политики необходимо: устранить законодательную незавершенность концепции права собственности на землю в Украине путем внесения изменений в соответствующие законодательные акты; открыть свободный доступ к землеустроительной документации на официальном сайте Госземагентства Украины, обеспечив при этом защиту персональных данных; повысить качество разработки, выполнения и финансирования государственных целевых программ в сфере землепользования и охраны земель; провести реструктуризацию системы государственных и научноисследовательских институтов землеустройства.