Особенности аграрной политики России на современном этапе экономического развития

Современная аграрная политика формируется под воздействием сложного комплекса факторов, которые связаны с возрастанием роли инновационной и экологической составляющих, кардинальной трансформацией экономической и социальной структуры общества, динамичным изменением агропродовольственных рынков и усилением их глобализации, ростом требований к качеству продуктов питания и охране окружающей среды. Необходимость учета этих факторов определяет новое содержание аграрной политики, призванной влиять на технико-технологические, производственные, социальные, экономические, экологические параметры аграрной сферы.

В отечественной экономической литературе аграрная политика рассматривается как составная часть экономической политики государства, которая функционально и структурно взаимодействует со всеми другими составляющими (промышленной, экологической, социальной, внешнеторговой, финансовой и пр.), и в то же время характеризуется собственными содержанием, целями, задачами и направлениями. В качестве основных направлений аграрной политики [5; 6; 7] можно выделить:

• -    обеспечение населения продовольствием в необходимом количестве, должного качества и соответствующего ассортимента с учетом времени и пространства;

• -    регулирование параметров продовольственного рынка;

• -    создание современного конкурентоспособного производства в сельскохозяйственной сфере экономики;

• -    кадровое обеспечение агропромышленного комплекса (АПК);

• -    формирование системы эффективного функционирования малого и среднего агробизнеса [3] и т.д.

Сегодня формирование направлений аграрной политики России связано, с одной стороны, с необходимостью устранить основные проблемы в аграрной сфере, а с другой - адаптироваться к новым задачам и вызовам, обуславливаемым участием страны в ВТО.

Ослабление роли государства в сфере регулирования аграрной экономики декларируемо в начале 90-х (а фактически в конце 80-х) годов XX века привело к возникновению проблем, которые приобрели системный, хронический характер. По словам академика И.Г. Ушачева, «…результаты социально-экономических преобразований в годы реформ показали, что пассивная аграрная политика с ослаблением государственного регулирования экономических отношений может привести к деградации производственного потенциала и невозможности перехода к этапу устойчивого восстановления и развития агропромышленного производства» [8].

Анализируя особенности формирования аграрной политики в России в постперестроечный период, целесообразно выделить три этапа, различающихся по основным характеристикам.

На первом этапе (1991- 1998 гг.) аграрная политика государства была нацелена на реорганизацию аграрных отношений. В основу преобразований была положена идея создания и ускоренного развития крестьянских (фермерских) хозяйств. Разрушение системы государственного распределения агропродовольственной продукции, кардинальные изменения отношений собственности, становление многоукладной аграрной экономики привели к реструктуризации хозяйственного механизма и управления АПК.

Это сопровождалось развалом его материально-технической базы, снижением доходов и социально-культурного уровня сельских жителей, усилением диспаритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, ухудшением финансового положения хозяйствующих субъектов АПК, разрывом хозяйственных связей между ними на фоне системного кризиса. Хозяйственно-управленческая структура АПК была практически полностью развалена и начала возрождаться лишь в конце 1990-х годов в форме не агропромышленного, а агропродовольственного комплекса, который, утеряв свою промышленную составляющую, был сведен к совокупности отраслей, производящих, перерабатывающих и доводящих конечную продукцию до потребителя.

На втором этапе (1999-2005 гг.) в период относительной макроэкономической стабилизации создаются условия для постепенного преодоления негативных тенденций, корректировки курса аграрной реформы и формирования комплексной агропродовольственной политики. Были разработаны и приняты важные документы: «Основные направления агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы», Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» и др. Это позволило частично остановить разрушение производственного потенциала аграрной сферы, но не обеспечило решения всех накопившихся проблем.

С 2002 г. обозначилась тенденция снижения темпов роста продукции сельского хозяйства: в 2002-2005 гг. среднегодовые показатели уменьшились до 1-2% против 4-7% в 1999-2001гг. и стали существенно отставать от общих темпов экономической динамики. Критически сложной продолжала оставаться ситуация в животноводстве - наиболее проблемной отрасли сельского хозяйства. Сохранялись неэквивалентность хозяйственных связей сельского хозяйства с другими отраслями АПК, рост импорта важнейших видов сельскохозяйственного сырья и продовольственных товаров.

Третий этап, начавшийся в 2006 г., связан с переходом к системе государственного управления агропродовольственным комплексом, основанной на принципах программно-целевого планирования. В приоритетном национальном проекте «Развитие АПК», принятом в этот период, были не только акцентированы узловые проблемы, накопленные в аграрной экономике, но также установлены направления развития АПК и обозначены необходимые для этого ресурсы. В Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» (№ 264-ФЗ от 29 декабря 2006 года) впервые было дано определение термина «государственная аграрная политика» на законодательном уровне, сформулированы ее цели и принципы, охарактеризованы меры реализации, намечены основные направления государственной поддержки сельского хозяйства [1]. Законом было установлено, что цели и задачи развития, направления, структурные изменения и меры регулирования АПК на среднесрочный период должна определять государственная программа развития сельского хозяйства и рынков сельскохозяйственной продукции. Практическим продолжением данного закона стала принятая в 2007 г. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья н продовольствия на 2008-2012 годы, включающая в себя взаимосвязанные федеральные и ведомственные целевые программы.

Опыт реализации целевых программ показал, что государственная политика по поддержке сельского хозяйства в рамках этих программ позволила преодолеть существенные недостатки его функционирования и повысить темпы развития (за исключением кризисных лет). Но динамика сельского хозяйства (особенно растениеводства) продолжает оставаться нестабильной, в результате объемы производства сельскохозяйственной продукции до сих пор не достигли дореформенного уровня (табл. 1).

Таблица 1

Индексы производства продукции сельского хозяйства Российской Федерации, в сопоставимых ценах, %

	1990	1995	2000	2005	2010	2011	2012
Сельскохозяйственная продукция в хозяйствах всех категорий: к предыдущему году к 1990	96,4 100,0	92,0 95,4	106,2 110,2	101,6 105,4	88,7 92,0	123,0 127,6	95,2 98,8
Продукция растениеводства: к предыдущему году к 1990	92,4	95,4	110,9	102,7	76,2	146,9	88,3
	100,0	103,2	120,0	111,1	82,5	159,0	95,6
Продукция животноводства: к предыдущему году к 1990	98,8	89,6	101,1	100,4	100,9	102,3	102,8
	100,0	90,7	102,3	101,6	102,1	103,5	104,0

Несмотря на высокий потенциал (2% мирового населения, 8,9% мировых пахотных земель, 2,6% пастбищ, 20% мировых запасов пресной воды, 8,2% мирового производства минеральных удобрений), аграрная сфера России продолжает оставаться в кризисном состоянии.

Анализ показал, что доля населения, занятого в сельском хозяйстве, по отношению ко всей экономике снизилась в 1990-2012 гг. в меньшей степени, чем доля других макроэкономических показателей развития аграрной сферы (табл.2).

Таблица 2

Доля сельского хозяйства в макроэкономических показателях России, %

	1990	1995	2000	2005	2010	2011	2012
Валовая добавленная стоимость	16,4	7,0	6,6	5,1	3,6	4,2	3,7
Численность занятости населения	12,9	14,7	13,9	10,1	7,7	7,7	7,3
Основные фонды	11,4	11,6	7,1	3,6	3,1	2,9	2,5
Инвестиции в основной капитал	15,9	3,5	2,7	4,0	3,3	3,5	3,8

Можно сделать вывод, что российское аграрное производство стало более трудоемким, менее производительным и технически оснащенным, утратило материально-технический потенциал. Это выражается в значительном износе основных фондов [4], применении архаичных и ресурсоемких технологий производства сельскохозяйственной продукции, понижении ее конкурентоспособности, а также уровня квалификации работающих в АПК.

По мере роста интеграции российского аграрного сектора в глобальное хозяйство все более чувствительным становится его отставание от мировых лидеров производства продовольствия по всем составляющим научнотехнического развития. Отечественное сельское хозяйство в 5 раз более энергоемкое, в 4 раза более металлоемкое, производительность труда в отрасли в 8-10 раз ниже, чем в аграрном секторе США, Канады и стран ЕС. В России ежегодно выбывают из оборота значительные площади сельскохозяйственных угодий, десятки миллионов гектаров пахотных земель не используются для производства продукции. Недостаточно развито инфраструктурное обеспечение агропродовольственного рынка, что становится существенным сдерживающим фактором процесса устойчивого развития отечественного сельского хозяйства.

Необходимость повышения эффективности функционирования АПК определяет основные мероприятия аграрной политики, связанные с формированием нового промышленного потенциала, модернизацией и развитием инноваций, повышением качества жизни населения. Это предполагает, прежде всего, рост уровня государственной поддержки сельскохозяйственного производства. Между тем, к 2012 г. доля расходов на сельское хозяйство в консолидированном бюджете Российской Федерации сократилась до 1,2% против 4,6% в 1995 г., что существенно меньше доли сельского хозяйства (3,7%) в ВВП страны.

Запланированный объем финансового обеспечения составил в 2012 г. 128087 млн. руб. (около 4 млрд. долл.), в то время как в ЕС ежегодно только на прямую поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей выделяется порядка 60 млрд. долл. При этом были недостаточно полно учтены такие факторы, как: увеличение диспаритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию; инфляционные процессы; а также мероприятия, предусмотренные Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации.

В Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. в качестве инструментов государственной поддержки предлагается использовать субсидии из федерального бюджета, предоставляемые на развитие сельскохозяйственного производства, закупочные и товарные интервенции в рынках сельскохозяйственной продукции, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, учитывающее соблюдение правил ВТО и договоренностей в рамках ЕС, налоговые льготы [2], а также меры, предусмотренные Федеральным законом от 09.07.2002 № 83-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей".

В результате реализации Госпрограммы уровень рентабельности сельскохозяйственных организаций должен достичь к 2020 г. 10-15 %, а уровень заработной платы в сельском хозяйстве - 55% средней по экономике страны. Отметим, что эти показатели в утвержденном варианте Госпрограммы существенно ниже, чем в ее проекте (соответственно 25% и 85%). Тем не менее, в 2012 г. первый показатель составлял всего 8,3% (без государственной поддержки - 5,4%), а второй - 53,1%. Следовательно, утвержденные параметры свидетельствуют об отсутствии существенных подвижек.

С присоединением России к ВТО в рамках «желтой корзины» на 2012 и 2013 гг. установлен уровень государственной поддержки в размере 9 млрд. долл. С 2014 г. он сокращается, а к 2018 г. составит 4,4 млрд. долл.

Возникает парадоксальная ситуация, при которой в годы, когда еще допускается выделение масштабных бюджетных ассигнований, последние не предусмотрены бюджетными документами. При этом в последующий период, в котором планируется повысить объемы господдержки, такие возможности будут весьма ограничены.

Таким образом, несмотря на определенные позитивные изменения в аграрной политике государства, она продолжает нуждаться в существенной корректировке. Это, прежде всего, связано с необходимостью переориентации процесса постепенного реформирования сельского хозяйства на ускоренную его модернизацию.

Думается, что основными задачами государственного управления аграрной сферой в современных условиях должны стать:

• -    реализация подхода к сельскому хозяйству как многофункциональной системе, учитывающего не только его производственную, но и социальную, культурную, демографическую и геополитическую функции;

• -    корректировка земельной реформы в сельском хозяйстве в направлении создания эффективных конкурентных рынков, а также укрепления государственной и муниципальной земельной собственности;

• -    рост государственной поддержки сельского хозяйства при доработке механизмов ее доведения до сельскохозяйственных производителей с целью повышения эффективности, устойчивости и конкурентоспособности сельхозпроизводства;

• -    совершенствование системы привлечения инвестиций для обновления основных фондов, льготного кредитования в направлении повышения доступности кредитных ресурсов и снижения административных барьеров, развитие сети кредитных организаций в сельской местности;

• -    развитие системы страхования производства сельхозпродукции, обеспечивающей возможности для сельскохозяйственных товаропроизводителей и инвесторов планировать свою деятельность и управлять рисками, своевременное проведение товарных и закупочных интервенций;

• -    поддержка развития вертикально интегрированных структур (агрохолдингов, агроконцернов, агрофирм) и сельскохозяйственных потребительских кооперативов;

• -    развитие системы контроля качества продуктов питания, формирование центров сертификации сельскохозяйственного сырья и продовольствия, создание резервных мощностей хранилищ сельскохозяйственной продукции, снижение тарифов на грузоперевозки;

• -    разработка государственной, региональных и муниципальных программ сохранения и оптимизации размещения сельских населенных пунктов, поддержка развития инфраструктуры аграрной сферы, формирование системы информационно-консультационных и агросервисных служб;

• -    развитие мотивационных механизмов для высокопроизводительного и качественного труда, подготовка новых управленческих кадров, значительное повышение заработной платы в сельском хозяйстве; повышение уровня и качества жизни на селе.

Необходимо обеспечить соответствие мер аграрной политики приоритетным задачам развития отечественного сельского хозяйства. Такие меры должны разрабатываться в рамках научно обоснованной и сбалансированной государственной стратегии развития аграрной сферы и агропродовольственного сектора, учитывающей возможности их государственной поддержки в новых условиях. Это, в частности, предполагает, структурирование государственной поддержки по «корзинам» ВТО. Особое внимание надо обратить на усиление направлений «зеленой корзины» в части оптимизации научных исследований; образования и подготовки кадров; информационно-консультационного обслуживания предприятий АПК [3]; борьбы с вредителями и болезнями; страхования; развития инфраструктуры, включая электроснабжение и водоснабжение, дороги, мелиорацию и др. Важно рационально использовать возможности, связанные с налоговыми преференциями, не входящими в состав мер «желтой корзины», в частности, продление льготы по налогу на любую прибыль для сельхозтоваропроизводителей.

Целесообразно использовать практику ежеквартального мониторинга импорта, по результатам которого при неблагоприятном развитии событий имеет смысл инициировать защитные меры, проводить переговоры со странами - участницами ВТО по модификации и регулированию условий импорта товаров. Необходимо изучить возможности применения программ регионального развития, не связанных обязательствами по сокращению в рамках ВТО, учесть различие природно-климатических условий сельскохозяйственного производства в регионах России для установления критериев неблагополучных для сельхозпроизводства территорий, которые не подлежат включению в расчет средств, напрямую регулируемых нормами и правилами ВТО.

В конечно итоге, дальнейшее развитие ситуации в аграрной сфере будет зависеть от обоснованности и эффективности реализуемой аграрной политики, ее адаптации к динамичным условиям внутренней и внешней среды, способности к модернизации отечественного аграрного сектора, укрепления его производственной и социальной инфраструктуры.