Особенности бюджета Кыргызстана в трансформационный период

Национальный суверенитет Кыргызстана с первых дней был осложнен наступлением переходного периода, который сопровождался ломкой существовавших социально-экономических отношений, разрывом наработанных хозяйственных связей в рамках общесоюзного разделения труда и специализации производства и упадком морали в обществе из-за потери нравственных ориентиров.

Эти общие для всех постсоветских государств трансформационные последствия были усугублены тем. что Кыргызская Республика в советский период, учитывая трудоизбыточность, практическое отсутствие легкодоступных месторождений полезных ископаемых, была дотационной республикой. Кроме того, она является страной с малой экономикой, относительно небольшой численностью населения (немногим более 5 млн. человек) и узким внутренним рынком. Это предопределило необходимость использования во внешней политике принципов открытости экономики и поиск международных источников финансирования.

Тяжелые кризисные явления в стране наблюдались до середины 90-х годов прошлого века. последующие годы (за исключением финансового кризиса 1998-1999 гг.) характеризуются постепенной макроэкономической стабилизацией и ростом в отдельных приоритетных отраслях.

Изменения, происходившие в экономике, напрямую отражались и на состоянии государственного бюджета (табл. 1).

Таблица 1

Характеристика государственного бюджета (в % к ВВП)

	Доходы госбюджета	Расходы госбюджета	Дефицит (-). профицит бюджета ,	Внешнее финансирование	Внутреннее финансирование	Государствен 1i ый внешний долг (на конец года)
1994	15,7	23,4	-7,7	4,3	3.7	32,3
1995	17,0	28,6	-11,5	5,3	6,3	33,8
1996	16,8	22,2	-5.4	2,8	2.5	37.1
1997	16,6	21,8	-5,2	4,3	0,9	53,8
1998	18,3	21,4	-3,0	2,8	0,1	66.9
1999	16,6	19,1	-2.5	3,2	-0.4	107,2
2000	15,3	17,3	-2,0	2,5	-0.2	102,3
2001	17.0	16,6	0.4	-0,3	0,1	94,2
2005	20,2	20,0	0,2	0,2	-0,04	82,4
2006	22,2	22.4	-0,2	-0,02	0.8	...

Источники: Кыргызстан к цифрах: статсборник. - Б., 2002. 2007; Нацбанк КР: Годовой отчет. - Б.. 2000. 2002.

В результате проведенной налоговой реформы и принятия нового Налогового кодекса страны произошли серьезные изменения в структуре доходов госбюдже-та (табл. 2). С 70-х годов XX века все более важное место в доходах государства занимали платежи из прибыли предприятий и организаций, но после появления в 1990 году косвенных налогов основную долю госбюджета составляют налог на добавленную стоимость и акцизы. В настоящее время весомым источником доходов наряду’ с НДС стали неналоговые поступления, которые в структуре доходов 2006 года составили 18,7 %. а также таможенные пошлины (11,2 %).

Т а б л и ц а 2

Структура государственного бюджета Кыргызстана (в % к итогу)

	1990	1995	2002	2006 ]
Доходы	100	100	100	100
в том числе:			ГП
- налог соборо । а	34,2	6,1	2,8	3.1
- налог на прибыль	10,5	15,8	6.7
-НДС	31,5	26,9	33,3	36,5
- подоходный налог с физических лиц	5,7	10,5	7,5	7,3
- акцизы	-	11.2	7,5	4,8
Расходы____________ в том числе на финансирование:	100	100	100	100
-реального сектора экономики	48,4	7,9	12,5	9.3
- социально-культурной сферы	50,5	64,9	57,6	60.1
из них:
-образование	19,9	23,1	22.1	25.0
- здраво охранение	10,0	13,6	10.1	12,1 !
-социальное страхование и социальное обеспечение	13,1	19,9	15.4
-организация отдыха и культур но-рслигиоз. деят-ть	2,5	3,5	2.6	3,2
-гос.услуги общего назначения, оборона, общественный порядок и др.	1,6	19,5	28,4	27,5

Источник: Кыргызская государственность: статистика веков. - В.: Нацстаткомитет, 2003. -С. 218: Кыргызстан в цифрах. - Б., 2007. - С. 219-220.

Если посмотреть на динамику структуры расходов, то можно отметить резкое снижение финансирования отраслей экономики. В современных условиях это объясняется. с одной стороны, небольшим присутствием государства в экономике. так как в Кыргызстане государственная собственность практически вся приватизирована (по итогам 2006 года государственными являются всего 2.3 % хозяйствующих субъектов). С другой стороны, большое влияние1 оказывают проблемы в реализации государственной инвестиционной политики, связанные с отсутствием реально разработанных крупных проектов общенационального значения и высоким уровнем коррупции. Третий серьезный фактор - это необходимость жесткого управления ситуацией с внешним долгом, что привело к сниже- нию общего объема финансирования программы государственных инвестиций до уровня 3,2 % к ВВП.

Рост расходов на государственные услуги общего назначения, оборону, общественный порядок и безопасность был вызван объективными причинами: становлением в первые годы независимости всех необходимых государственных институтов и ускоренным укреплением кыргызской армии в связи с вторжением боевиков в Баткенскую область страны, а также военными действиями, которые происходили в Таджикистане и Афганистане. В настоящее время эти расходы стабилизировались.

Приоритетным направлением использования средств государства является социально-культурная сфера (преимущественно образование и здравоохранение), где в основном сосредоточены государственные организации, которые проводят государственную политику социальных гарантий по отношению к населению.

Одновременно неуклонно снижаются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, в частности, в структуре расходов 2006 года они составили всего 5,6 %. Здесь следует заметить, что, в отличие от России, структура жилищного фонда республики резко изменилась. На это повлияли как акционирование (или их банкротство) предприятий и организаций, которые спешно избавлялись от дотационного ведомственного жилья и общежитий, так и ускоренные темпы приватизации населением социального жилья, полученного еще в советский период. К концуг 2006 года 97 % жилищного фонда республики находилось в частной собственности граждан.

Анализ утвержденного на 2008 год бюджета Кыргызстана показывает, что сохраняются все вышеозначенные тенденции. Республиканский бюджет остается по-прежнему социально направленным. В то же время отличительной особенностью нового бюджета является трехлетний период планирования. При его верстке также были учтены мировые экономические тенденции и рост цен. В частности, предполагается дальнейший рост стоимости золота, нефти, газа и пшеницы, что неизбежно приведет к росту' инфляции (на уровне 12 %).

Свое воздействие оказывают и негативные последствия финансовых кризисов у ведущих партнеров, например ипотечного кризиса в Казахстане. В частности, это может повлиять на объемы экспорта Кыргызстана в ряд стран и приток внешних инвестиций в экономику республики. В конечном счете все это влияет на наполняемость государственного бюджета.

Здесь следует остановиться на проблеме государственного долга. Как уже указывалось выше, субвенции советского периода в последующие годы были заменены на грантовую помощь и кредиты государств-доноров (Кувейт. Пакистан. Турция, ФРГ, Япония и др.), а также кредиты международных организаций (Международный валютный фонд, Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, Азиатский банк развития, Исламский банк реконструкции и развития и др.).

Это потребовало энергичных усилий по реструктуризации долга. В рамках соглашений с Парижским клубом часть долгов была реструктуризирована первый раз в 2001 году, вторично - в марте 2005 года. Были реструктуризированы долги перед двусторонними кредиторами (Россией, Германией. Данией. Тур- цией, Францией и Японией), что позволило значительно сократить объемы об-служивания долга. Проводится работа по реструктуризации долга с Индией. Китаем. Кувейтом, Пакистаном. Узбекистаном и Южной Кореей.

Все это позволило снизить величину внешней задолженности страны. Так. на конец 2007 года внешний долг Кыргызстана составил 6G % к ВВП, или 2076,85 млн. долларов США. Однако, несмотря на проделанную- большую работу по облегчению долгового бремени перед многосторонними кредиторами, на его обслуживание отвлекается немалая часть средств государственного бюджета. В 2008 году на эти цели в соответствии с графиками кредитных соглашений предполагается направить 52,35 млн. долларов США бюджетных средств.

В 2007 году в связи с ростом цен и достижением уровня инфляции 20,1 % не удалось начать работу по переводу' отечественной экономики из формата потребительского в инвестиционный. Пока у нас 8G % госбюджета идет на потребление и только 14 % инвестируется в реальный сектор. Для увеличения финансовых вливаний в развитие реального сектора экономики необходимо провести реформирование социального сектора и пересмотреть правила субсидирования граждан, так как, по данным социальных служб, около полумиллиона кыргыз-станцев получают социальные выплаты и каждый третий человек имеет льготы.

Однако, несмотря на то что основным потребителем средств государственного бюджета является социальная сфера и вроде бы имеется такая армия льготников. положение дел оставляет желать лучшего. Так. к 2007 году удалось достичь уровня производства и размеров госбюджета, превышающих уровень середины 90-х годов прошлого века в 1.G раза и 4.5 раза соответственно. Хотя при этом и нс удалось превзойти показатели 1990 года1. В то же время в 20OG го,цу средний размер заработной платы составил 3270.0 сом (81.4 долл. США), средний размер пенсии - 906,0 сом (22,5 долл.), средний размер назначенного государственного месячного пособия по видам социального обеспечения - 164,9 сом (4.1 долл.), максимальный размер пособия по безработице не превысил 625 сом (15,6 долл.).

Кроме того, все высшее образование является платным (96 % от общего числа студентов); существует официальная сооплата практически всех видов медицинских услуг при наличии фонда медицинского страхования (и даже это не гарантирует, что не будет теневого оборота денежных средств и необходимости закупать все требуемое по врачебному списку); ликвидирован фонд социального страхования, а оплата больничных листов переведена на республиканский бюджет и независимо от трудового стажа составляет 525 сом, или 13,1 долл, (по тяжелым заболеваниям типа онкологических - 700 сом), при этом частные работодатели не оплачивают и этот минимум; в каждой пятой школе Кыргызстана в начальных классах один учебник приходится на пятерых учеников и др.

Внедрение лих критериев является неотложной задачей государства ио предупреждению коррупции в системе государственного управления. Меры по борьбе с коррупцией предполагают становление как государственных, так и независимых систем мониторинга и оценки проводимых реформ в области управления. Это также будет способствовать достижению одной из целей повышения эффективности расходов - соблюдению бюджетной дисциплины, в том числе целевому использованию бюджетных средств.

Сложившаяся ситуация в социально-экономическом развитии страны ставит проблему устранения существенных недостатков в управлении бюджетными расходами в трансформационный период, которые в общих чертах можно представить в следующем виде:

• 1)    планирование бюджета осуществляется от достигнутого или на основе устаревших нормативов;

• 2)    действенный контроль эффективности бюджетных расходов не проводится, несмотря на формальное закрепление эффективности использования бюджетных средств в качестве одного из принципов бюджетной системы страны:

• 3)    как у б юджеторас порядите лей, так и бюджетополучателей отсутствуют стимулы эффективно использовать средства;

• 4)    в настоящее время система официальной статистики не ориентирована на представление информации, которой было бы достаточно для оценки эффективности использования бюджетных средств;

• 5)    отсутствует информация о результативности деятельности по целевым использованиям бюджетных средств и полноте их освоения.

Для устранения негативных тенденций в бюджетной политике возникает необходимость повышения эффективности организации расходов бюджета и увеличения его доходной части и проведения рациональной бюджетно-налоговой политики в стране в целом.

Думается, что в целях обеспечения роста доходной части государственного бюджета необходимо создавать условия для максимального охвата и учета потенциальной налогооблагаемой базы. Это предполагает процесс легализации неформального сектора экономики, который достигает, согласно исследованиям ПРООН. 50 % ВВП Кыргызстана. Теневая экономика ведет к увеличению налогового бремени на зарегистрированные предприятия, возникновению несправедливой конкуренции и в целом, к снижению общей суммы налоговых поступлений в государственный бюджет.

Так как налоговые поступления являются основным источником доходов госбюджета (21,5 % ВВП), это предопределяет повышенные требования к системе налогообложения. В идеале данная система должна быть ориентирована на равномерное поступление доходов в бюджет, с тем чтобы обеспечить необходимый уровень государственных расходов. Этот процесс осуществляется на основе укрепления макроэкономической стабилизации и стимулирования деловой активности в стране. Дальнейшее проведение фискальной реформы предполагает, на наш взгляд, осуществление следующих мер:

• -    улучшение администрирования налогов и ужесточение исполнения налоговых обязательств;

совершенствование системы взимания налога на добавленную стоимость, в том числе освобождение от его уплаты на импорт оборудования для производственных целей;

• -    расширение налоговой базы путем отмены существующих освобождений при сохранении плоской шкалы подоходного налога (10 %) и налога на прибыль (10 %);

• -    усовершенствование и упрощение налогообложения через введение единого вмененного налога с предоставлением ежегодной финансовой отчетности для повышения прозрачности:

• -    поэтапная отмена каскадных налогов и др.

В целом к основным направлениям бюджетной политики в Кыргызстане на предстоящий среднесрочный период следует отнести:

• -    совершенствование методики программного бюджетирования при сохранении приоритета за программами, реализуемыми бюджетными учреждениями:

• -    повышение эффективности межбюджетных отношений, в том числе через четкое разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы:

• -    усиление контроля за расходами министерств и ведомств:

• -    совершенствование методики среднесрочного прогнозирования бюджета, оптимизация бюджетного календаря:

• -    снижение дефицита государственного бюджета и устойчивое обслуживание государственного внешнего долга С учетом оптимизации системы формирования бюджетных доходов:

• -    внедрение системы оценки и контроля эффективности бюджетных расходов;

• -    укрепление системы казначейства и обеспечение контроля за расходованием средств на местах в строгом соответствии с утвержденной сметой.