Особенности цифровых технологий в миграционной политике европейских стран: на примере Германии, Испании и Швеции

Введение . Миграционная политика Европейского союза претерпела ряд существенных изменений, в том числе в области автоматизации регламентных процессов и коммуникационных практик. К середине 2019 г. 82,3 млн человек посетило ЕС [1]. Согласно сведениям Евростата, в 2018 г. в ЕС-27 прибыло около 2,4 млн иммигрантов. Среди 446,8 млн жителей Евросоюза на 1 января 2019 г. 21,8 млн не являются его гражданами [2]. Очевидно, что для эффективного учета такого объема информации необходимы инновационные решения быстрого сбора и обработки данных.

Европейская программа «Цифровая политика – 2030» представляет собой базовый документ для стран – участниц ЕС по автоматизации разных сфер общественной жизни и политического процесса [3]. Основополагающей идеей стратегии является создание единого рынка, предусмотрены 4 крупных блока и около 24 направлений применения информационных и коммуникативных технологий (далее – ИКТ). Широкий охват тематических блоков «Цифровой политики – 2030» указывает на первостепенную важность цифровизации для соответствия тенденциям развития современного общества. Принимая во внимание значимые для Европы миграционные проблемы, реализация проектов по внедрению ИКТ в процесс их решения представляется закономерным. Актуальным при этом остается вопрос о пределах их использования и влиянии такой имплементации на трансформацию миграционной политики ЕС.

^∗ Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансовому университету при Правительстве Российской Федерации.

^∗∗ The study has been prepared based on the results of research carried out at the expense of budgetary funds on a state order to the Financial University under the Government of the Russian Federation.

В период 2012–2013 гг. Европейская комиссия провела исследование ИКТ, применяемых для интеграции и трудоустройства иммигрантов в ЕС. В ходе исследования было опрошено около 1 500 иммигрантов, проживающих в трех государствах – членах ЕС: Испании, Нидерландах и Болгарии – странах, которые характеризуются разной иммиграционной историей. Сравнивая результаты с показателями для всего населения этих государств, ученые делают вывод, что ИКТ демонстрируют высокий уровень адаптивности. Согласно сводному индексу внедрения Интернета, возраст, образование, статус занятости и тип занятий выступают явными источниками неравенства в цифровой интеграции. Молодые образованные люди – студенты или сотрудники компаний (как профессионалы и техники, а не работники физического труда) – обращаются к Интернету чаще. Они ближе к идеальному типу «взаимосвязанных мигрантов», чем люди старше 55 лет с более низким уровнем образования, безработные (или занятые физическим трудом). В этом отношении различия в сводном индексе внедрения Интернета являются более статистически значимыми и теоретически релевантными, чем любые выводы, полученные при сопоставлении подключенных и не подключенных к Мировой сети с использованием определения Евростата [4].

Обращение к ИКТ в миграции, применение искусственного интеллекта и машинного обучения позволили существенно ускорить процесс учета на входе и выходе. Внедрение цифровых технологий дает возможность решить ряд задач миграционной политики: мониторинг, учет, прогнозирование, регулирование, интеграция иммигрантов, формирование толерантных взглядов и др.

Методология и методы . Для настоящего исследования представляют интерес непосредственно те цифровые технологии, которые использованы в Испании, Германии и Швеции для решения вопросов адаптации иностранных граждан. Выбор указанных государств обоснован следующими критериями: 1) место страны в мировом рейтинге цифровизации; 2) место в европейском рейтинге цифровизации; 3) поток иммигрантов.

Данные, полученные с применением международного индекса цифровой экономики и общества (I-DESI), указывают на то, что европейские государства преобладают в перечне стран-лидеров. Согласно европейскому рейтингу цифровизации, к последним относятся Швеция, Дания и Финляндия [5]. По сведениям Евростата, стабильно большой поток иммигрантов за последние 5 лет отмечен в Германии, Испании, Франции [6]. Принимая во внимание, что рейтинги по выделенным критериям не совпадают, была выбрана Германия как лидер ЕС и страна, которую иммигранты предпочитают в течение продолжительного времени. Так, в 2014 г. республика была второй страной мира после США по популярности для иммиграции [7], в 2015 г. – третьей принимающей иммигрантов страной мира [8]. Кроме того, для анализа среди европейских государств – лидеров в области цифровизации выбраны Испания как «новая» страна с постоянным потоком иммигрантов и Швеция, имеющая долгую иммиграционную историю и больший поток иммигрантов. В исследовании мы использовали следующие методы: сравнительный, диалектический, структурно-функциональный.

Результаты и обсуждения . Германия. 24 сентября 2010 г. была принята Национальная стратегия электронного правительства (NEGS), которая постоянно обновляется в связи с внедрением новых технологий [9]. Она направлена на обеспечение общей ориентации деятельности и усилий электронного правительства на федеральном, государственном и местном уровнях в целях обеспечения доступа к электронному правительству и информационным технологиям для граждан и бизнеса.

Летом 2015 г. Кабинет министров Германии принял решение о существенной модернизации ИТ-инфраструктуры федерального правительства. Одним из столпов этой программы была консолидация в небольшом числе центров обработки данных. Министерство образования и науки разработало высокотехнологичную стратегию, направленную на стимулирование научного и экономического потенциала Германии и поиск решений глобальных и национальных проблем. Стратегия высоких технологий – это первая широкая национальная концепция, в которой ключевые заинтересованные стороны, участвующие в инновационной деятельности, разделяют общее видение. Она основана на пяти столпах: 1) определение приоритетов будущих проблем, связанных с процветанием и качеством жизни; 2) консолидация ресурсов; 3) усиление динамизма инноваций в промышленности; 4) создание благоприятных условий для инноваций; 5) укрепление диалога и участия [10].

17 июня 2013 г. был принят закон о поощрении электронного правительства, а 1 августа 2013 г. он вступил в силу. Его цель заключается в облегчении электронной коммуникации и предоставлении федеральными, государственными и местными органам власти более простых, удобных и эффективных услуг электронного правительства [11]. Кроме того, действующим законодательством Германии закреплено право на доступ к информации, регламентированы принципы работы с открытыми данными [12], предусмотрено введение электронного удостоверения личности (eID). Карта eID позволяет соответствующим лицам пользоваться теми услугами электронного правительства Германии, которые требуют высочайшего уровня надежности.

С 1 июля 2016 г. регламент eIDAS является единой правовой основой для электронных трастовых услуг по всему ЕС [13]. В Германии закон об имплементации eIDAS вступил в силу 29 июля 2017 г. [14]. Его ядром послужил закон «О трастовых услугах (VDG)», содержащий необходимые на национальном уровне разъяснения для эффективного осуществления регламента eIDAS. 28 февраля 2019 г. вступил в силу указ «О трастовых услугах (VDV)», предусматривающий окончательные спецификации требований к трастовым услугам и их поставщикам, таких как доступность и финансовая безопасность.

Среди электронных реестров Германии следует выделить коммерческий реестр с данными об индивидуальных предпринимателях и зарегистрированных акционерных обществах, а также реестр населения, предоставляющие контролирующим органам быстрый доступ к проверяемым сведениям. В 2015 г. в Берлине был открыт Глобальный центр анализа данных Международной организации по миграции, что связано с ведущей ролью Германии в международной миграционной политике [15].

Испания. В 2000 г. в стране была проведена реформа законодательства об иммиграции, вступил в действие «Органический закон о правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции» № 4/2000 от 11 января [16], который претерпел ряд изменений в 2000, 2003 и 2009 гг. В иммиграционной политике государства можно выделить два основных принципа: авторизации – иммигранты должны иметь надлежаще оформленное административное и юридическое разрешение для нахождения в стране; жизнеспособности – разрешение предоставляется тем иммигрантам, которые демонстрирует экономическую и социальную жизнеспособность.

Для Испании характерна немецкая модель миграционной политики, сочетающая в себе элементы североевропейского подхода. Проводится политика ассимиляции с компонентами функциональной интеграции [17]. Государство занимает 10-е место в ЕС-28 по уровню цифровизации [18]. Цифровая повестка дня в соответствии со Стратегией для интеллектуальной Испании от 2013 г. ориентирована на развитие единого цифрового рынка [19]. В 2017 г. Министерством энергетики, туризма и цифровой повестки разработана новая национальная стратегия.

Говоря о цифровой грамотности жителей Испании, следует отметить, что при активном пользовании серверами около 45 % граждан от 16 до 74 лет не имеют базовых навыков владения Интернетом [20]. Такой результат работы властей по формированию цифровой компетенции населения на данном этапе ставит под сомнение эффективность внедрения цифровых технологий в миграционную политику, в частности в процесс адаптации иммигрантов. На сегодняшний день успехами в этой области является реализация программы помощи молодым специалистам в сфере цифровой экономики [21].

Поздний среди европейских стран старт цифровизации испанской экономики повлиял на внедрение ИКТ как в государственный сектор, так и в сферу бизнеса. Безусловно, отмечается медленное движение в направлении адаптации ИКТ к потребностям рынка, однако в области регулирования миграции цифровые технологии практически не использованы на региональном уровне. В связи с этим встают вопросы о реальном состоянии иммигрантов в стране, защите их прав и свобод, а также о доступе к услугам.

Швеция. Активное развитие этой страны с долгой иммиграционной историей приходится на послевоенное время. Так, в 1939 г. иммиграционный поток составил 7 178 человек, а в 1946 г. – 31 422 [22]. Постоянно увеличивающееся количество иммигрантов и необходимость соответствовать требованиям века стали стимулом для шведского правительства в реализации цифровых проектов в области миграции.

С 1 октября 2005 г. в Швеции введена официальная электронная ID-карта, содержащая в том числе биометрические данные. Национальная идентификационная карта (nationellt identitetskort) имеет чип для доступа к услугам электронного правительства, применяется для идентификации граждан, в качестве транспортного документа в пределах Шенгенской зоны. Большинство граждан использует неофициальные электронные ID разных провайдеров, например такие продукты, как BankID, Telia, Freja eID+, для доступа к электронным услугам. Швеция также имплементировала инфраструктуру eIDAS, таким образом около 100 агентств и муниципалитетов интегрированы в межпограничную аутентификацию и могут оказывать электронные услуги [23]. В октябре 2005 г. Швеция была второй страной ЕС, начавшей выдавать биометрические паспорта (ePassport) с микрочипом RFID (Radio Frequency Identification), содержащим персональные данные и цифровую фотографию. Страна реализует электронную обработку данных (eProcurement), также в электронной форме выставляются счета (eInvoicing) и проводятся платежи (ePayment), что позволяет осуществлять совместные проекты по предоставлению электронных услуг.

Благодаря масштабной трансграничной интероперабельности Швеция участвует в проектах EUCARIS (предоставление информации об автомобиле), EULIS (является частью электронного правосудия), BRIS (подключена к системе бизнес-реестров), а также осуществляет электронные проекты e-SENS и PEPPOL. Реализация этих программ также повлияла на использование электронного обмена данных в социальной сфере (Electronic Exchange of Social Security Information (EESSI)), ориентированного на трансграничную передачу сведений о социальном обеспечении.

Описанные сервисы были адаптированы и для работы Миграционного агентства – органа, который рассматривает заявления людей, желающих посетить Швецию, жить в ней или искать убежища, а также стать шведскими гражданами. Так, разрешения на работу и заявления на получение гражданства можно подавать онлайн и отслеживать их статус. На портале доступна услуга, позволяющая записаться на прием в Миграционное агентство [24].

Следует отметить, что внедрение цифровых коммуникационных и информационных технологий в миграционную политику, как и возможные перспективы их использования для учета и адаптации иммигрантов, выступают следствием высокого уровня развития цифровой экономики Швеции и плодотворной работы государства по формированию цифровых компетенций как граждан страны, так и мигрантов. Также причина того, что при столь масштабной цифровизации Швеция не является наиболее предпочитаемой страной для иммиграции, видится нам в степени цифровой грамотности въезжающих граждан. В случае если иммигрант не владеет базовыми цифровыми навыками, достоинства цифровизации и доступа к соответствующим ресурсам будут для него скорее препятствием при реализации прав и свобод.

Выводы . Адаптация цифровых технологий к решению миграционных проблем предполагает обработку персональных данных физических лиц, что требует отдельного рассмотрения реализации цифровой миграционной политики ЕС в области защиты личных сведений. Анализ показывает, что применение ИКТ для адаптации иммигрантов имеет ряд страновых особенностей: 1) наличие в государстве-реципиенте высокой степени цифровизации экономики; 2) наличие необходимого (не ниже базового) уровня цифровой грамотности для пользования цифровыми услугами; 3) обучение иммигрантов как государственному языку, так и основным цифровым навыкам; 4) интеграция электронной идентификации иммигрантов и денежных переводов; 5) высокий уровень защиты персональных данных.

Внедрение Интернета статистически значимо коррелирует как с возможностью трудоустройства, так и с интеграцией (в качестве косвенного показателя, измеряемого переменной благосостояния). Результаты исследования позволяют сделать вывод, что даже при контроле возраста и образования Мировая сеть оказывает положительное и статистически значимое влияние как на возможность трудоустройства, так и на интеграцию, в частности в сферах трудоустройства и интеграции.

Ссылки:

Редактор: Тюлюкова Мария Олеговна Переводчик: Кочетова Дарья Андреевна