Особенности формирования института государственно-частного партнерства в условиях российской институциональной системы

V.S. Bazhenova

Features of formation of institution of public-private partnership in the conditions of Russian institutuonal system

In the article the public-private partnership as the institution of interaction between government and private business is considered, features of its development in the conditions of institutional system of Russia are revealed. Keywords: institutional system, public-private partnership.

Зарубежный опыт практического применения ГЧП показывает, что партнерство является ключевым инструментом регионального экономического развития. Тенденция к созданию партнерств стала частью более широкой тенденции к переходу от традиционной политики «сверху вниз» к подходу «снизу вверх» (эндогенному подходу), к экономическому развитию и созданию занятости. Партнерами в ГЧП могут являться администрации (любого уровня), социальные партнеры, государственные учреждения, иные институты, частные лица или ассоциации граждан, хозяйствующие субъекты, в т.ч. частные предприятия и т.д. Партнерство может быть создано на любой стадии выработки концепции, программирования или реализации стратегии или проекта.

Причины создания ЧГП во всех странах одинаковы: это необходимость в модернизации инфраструктуры и соответствующих капиталовложениях, неэффективность управления, ограниченность бюджетных средств, недостаточные инвестиции частных структур, что связано с высоким риском формирующегося рынка. Практика зарубежных стран показывает, что государственно-частное партнерство уместно в том случае, когда необходим компромисс – объединение средств и деление рисков. Необходимо отметить, что такая форма сотрудничества может быть только при проведении государством открытых конкурсов.

Сфера применения ГЧП в странах ЕС (и ОЭСР) в области регионального или местного экономического развития широка. В нее входят следующие области и виды деятельности: транспорт (автомагистрали, грузовые терминалы, аэропорты, железные дороги, городской общественный транспорт и т.д.); городское планирование и реконструкция (строительные работы и очистка территории, маркетинг территории, общественные связи); строительство социального жилья и объектов; развитие технологических центров; коммунальные сети водоснабжения и канализации; строительство и эксплуатация образовательных, культурных и административных объектов; развитие туристской инфраструктуры (яхт-клубы, объекты для отдыха и т.д.).

В связи с повышением уровня развития права и институтов гражданского общества государственно-частное партнерство становится полноправным субъектом экономических отношений в нашей стране. В России есть при- меры проектов, уже реализованных по схеме государственно-частного партнерства. Как правило, они точечно локализованы, обеспечены собственной инициативой местных властей и небольшие по масштабам.

Актуальность применения в России государственно-частного партнерства объясняется многими причинами. Переход к инновационной экономике и ликвидация зависимости экономики от сырьевых отраслей задерживаются из-за отсутствия качественных механизмов привлечения инвестиций в реальный сектор, промышленность и ее инфраструктуру. Так как в настоящее время потенциальные инвесторы не имеют реальных гарантий извлечения оттуда прибыли или даже возврата капиталовложений, они вынуждены, не всегда оправданно, инвестировать средства только в собственное развитие. В настоящее время в стране появились условия для внутреннего инвестирования и необходимо запустить механизм, позволяющий это сделать.

В рамках этой системы государство сможет наделить инвестора правом участия в осуществлении некоторых своих функций в хозяйственной сфере, а также правом управления государственной или муниципальной собственностью или монопольными видами деятельности.

Теоретик в вопросах партнерства В.Г. Варнавский считает государственно-частное партнерство определенной альтернативой приватизации в тех областях, где государство в силу различных обстоятельств не может или не должно передавать свой актив в частную собственность. Но цели государственно-частного партнерства и процесса приватизации совершенно различны. В ходе приватизации идет поиск эффективного собственника и государственные активы передаются ему. В этом случае государство не несет ответственность за свою бывшую собственность и выстраивает отношения с ее новым владельцем как налогосборщик с налогоплательщиком. Цель государственно-частного партнерства другая – найти эффективного управляющего собственностью, которую государство оставляет за собой [1].

К сожалению, основная слабость этого нового института заключается в том, что при реализации ГЧП возникает масса требований, это будет успешно, если:

• -    проект будет реализован не только за счет

финансирования и профессиональной компетенции государственной структуры;

• -    с участием частного партнера качество продукции или уровень услуг будет выше, чем если бы государственная структура предоставляла их самостоятельно;

• -    участие частного партнера позволит сократить сроки реализации проекта или услуги;

• -    пользователи продукции или услуг являются сторонниками привлечения частного партнера;

• -    существует возможность конкуренции между возможными частными партнерами;

• -    нет нормативных или законодательных запретов на привлечение частного партнера для обеспечения услуг или осуществления проекта в данной сфере;

• -    результаты деятельности легко измерить и оценить;

• -    затраты на реализацию проекта или работ могут быть покрыты через установление оплаты потребителем;

• -    проект или осуществление работы позволяет активизировать инновационный процесс;

• -    имеется положительный опыт партнерств между органами власти и частным сектором.

В целом возникает мысль о порядке проведения работ при создании и реализации проекта государственно-частного партнерства, то есть нужно спланировать последовательность и распределить обязанности, в результате чего автоматически создадутся благоприятные условия и механизм начнет функционировать. К сожалению, этот подход к решению проблемы формирования института ГЧП не подойдет.

Учитывая особенности структуры российской институциональной системы, на процесс формирования института ГЧП будут сильно влиять неформальные институты, хотя в последние годы государство пытается укрепить именно формальные институты. Например, только с 2005 г. в связи с принятием федерального закона «О концессионных соглашениях» №115-ФЗ вновь появилась возможность реализации концессионной системы.

Нужно отметить, что принятый закон достаточно хорошо защищает интересы государства, но фактически игнорирует экономические интересы частного инвестора.

Можно согласиться со многими исследователями, которые считают, что помимо закона «О концессионных соглашениях» следует принять более общий закон «О государственно-частном партнерстве», в котором будут прописаны права и обязанности каждой стороны. Принятие такого документа позволит достичь более весомых результатов, в частности, при реализации национальных проектов в области доступного жилья, здравоохранения, образования, сельского хозяйства. Практическое применение закона целесообразно только после его доработки и выравнивания в нем баланса экономических интересов Концессионера и Концедента.

Государство выделяет на эти цели значительные финансовые средства, которые, тем не менее, сами по себе недостаточны для существенного прорыва. Привлечение для реализации этих проектов частного бизнеса через ГЧП позволит если не удвоить эти средства, то хотя бы сократить время реализации этих проектов и улучшить результат.

Следует еще раз отметить, что даже в тех случаях, когда частный сектор принимает на себя все обязанности по эксплуатации и финансированию, как это происходит в случаях с концессией и продажей активов, выполняет он их в рамках правовой структуры, созданной государством. Целями участия государства в создании такой правовой структуры являются защита потребителей от монопольного ценообразования, обеспечение следования санитарным и экологическим нормам и применение механизмов субсидирования, которые гарантировали бы доступ к услугам наиболее неимущей части населения.

Но для укрепления формальных институтов государству и обществу в целом необходимо решить проблему влияния неформальных институтов. Таким образом, на процессы институциональной адаптации государственно-частного партнерства к реальной российской экономике потребуется много времени.

С изменением внешних условий сформируются новые институты, которые должны обеспечивать возможность экономического использования этих внешних изменений (в знаниях, технологии, политических предпосылках и т.п.). Создание новой институциональной структуры (государственно-частного партнерства) – кропотливый процесс, требующий постоянного внимания со стороны государства, которое само по себе является одним из важнейших институтов в процессе формирования ГЧП.

Новый институт – это «know how», поэтому с его возникновением – произошло ли оно случайно или вследствие спланированных действий правительства – прежде всего происходит перерас- пределение власти и соответствующих функций, а уж затем доходов, благ, информации, ресурсов. Конечно, последовательность здесь условна – все процессы идут синхронно. Однако от равномерности распределения потенциала власти в экономике зависят издержки институционального планирования, трансакций, а также замены одних институтов другими.

Социальные институты принято рассматривать как общественные блага или как объекты, возникшие в результате конфликта интересов или неопределенности и обладающие свойствами общественных благ. В связи с этим возникает проблема недопроизводства институтов и их дисфункции [2]. Когда говорится о недопроизводстве институтов, необходимо определить строгие критерии, позволяющие сделать такой вывод с наименьшей ошибкой, потому что если правил и норм достаточно, то активная деятельность по их дополнительному производству приведет к за-нормированности экономики. Причем ощущение недостатка в институтах может быть обманчивым. Следовательно, с помощью установленных критериев нужно понять, производить ли новые институты или попытаться справиться с дисфункцией прежних правил, которые еще могут оставаться эффективными.

Утверждение, что правила снижают экономическую неопределенность, требует корректировки. Дело в том, что при снижении неопределенности сохраняется какая-то степень незнания ситуации, полной определенности почти никогда не бывает. Следовательно, факт снижения неопределенности устанавливается по некой системе оценки изменения наших знаний и представлений о происходящих событиях. Индивиды и разработанная ими система оценок являются неотъемлемыми элементами развивающейся экономики и ее неопределенности. Поэтому, когда говорится о том, что удалось снизить неопределенность, следует понимать это в рамках изменившихся по каким-то причинам наших ощущений и оценок действительности. Известно всего два кардинальных метода подлинного снижения неопределенности – это реализация плана и увеличение концентрации власти и контроля. Все остальное представляет собой изменение восприятия экономическими агентами данной проблемы.

В условиях экономики рынков институциональное планирование становится главным механизмом, преодолевающим высокую неопределенность саморегулирующегося рынка. Появление новых правил увеличивает неопределенность, так как агенты могут не располагать соответствующими знаниями о том, зачем эти правила вводятся, какую роль будут играть в экономике и как им вести себя в новых условиях – игнорировать институты, приспосабливаться к ним или разрабатывать иные модели поведения.

Высокие трансакционные издержки являются следствием неэффективной организации обменов, то есть их провоцируют соответствующие институты, например, затраты бизнеса на преодоление административных барьеров. Рост транзакционных издержек сказывается на интенсивности обменов, и это влияние зависит от совокупности характеристик, например, от особенностей изменения трансакционных издержек, возможностей экономии, защитных механизмов и отлаженности других институциональных структур.

Согласно утверждению, что цель по снижению издержек является доминирующей целью общественного развития, обществу нужны институты (правила), которые бы экономили материальные и другие ресурсы, одновременно обеспечивая удовлетворение насущных потребностей людей и сложившиеся социальные стандарты.

Но с развитием экономических систем наблюдается рост трансакционных издержек, что вызвано повышением их сложности, развитием сферы информации и услуг. Этот рост трендовый, долгосрочный. На коротких интервалах снижение издержек трансакций выступает критерием экономической эффективности, а также эффективности правительственных мероприятий, а значит и институционального планирования. То есть функционирование государственно-частного партнерства в различных предпринимательских формах могло бы быть более эффективным, чем государственных предприятий.

Хотя, с другой стороны, эффективность – понятие относительное, причем оценивать ее надо не в сопоставлении с другими объектами, а в контексте всей окружающей среды. Сегодня в России характер современных финансовых институтов, государственной экономической политики благоприятствует развитию частного предпринимательства, для института ГЧП такая ситуация только назревает. Основная причина – отсутствие соответствующих правовых норм формирования ГЧП.

Таким образом, проблема формирования институтов государственно-частного партнерства является методологически сложной и мало разработанной как в зарубежной, так и в отечественной

Н.С. Байкалов. Cтратегии развития моногородов Сибири: опыт Томской области экономической литературе, что позволяет сделать следующие выводы:

• •    деятельность государственно-частного партнерства организуется на основе моделей поведения представителей властных структур разных уровней и представителей бизнеса, обретая

форму формальных и неформальных институтов;

• •    для того чтобы партнерство было успешным, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой они взаимодействуют в процессе реализации проекта.