Особенности формирования правовой базы в сфере земельно-имущественных отношений в Санкт-Петербурге в XVIII - начале XX в

В крупных городах России, учитывая плотность застройки, земельное имущество всегда было одним из наиболее важных и дорогостоящих ресурсов. Это обстоятельство объясняло повышенный интерес органов государственной и муниципальной власти к управлению территориями и распределению земельных участков в крупных городских центрах страны.

Изучение специфики управления земельным имуществом предполагает необходимость обращения к анализу исторического опыта в данном направлении. В этой связи особой актуальностью для исследователей обладает анализ нормативноправовой базы управления земельным имуществом в Санкт-Петербурге, в течение двух столетий бывшем столицей Российской империи.

Необходимо отметить, что вопрос о формировании и совершенствовании правовой базы управления земельным имуществом в Санкт-Петербурге в бытность города российской столицей изучен мало. Но, тем не менее, существует ряд работ, в которых данная тема поднимается, и достаточно детально рассматривается ряд ее важных аспектов. Так, следует отметить обстоятельные работы А.С. Сухоруковой, в которых изучается управление городским недвижимым имуществом (включая земельные участки) на примере Санкт-Петербурга [4, 5]. Однако в целом данная тема освещена недостаточно полно, что и обусловило потребность в настоящей статье.

Как известно, Санкт-Петербург получил статус столицы Российской империи в 1712 году и в течение первой половины XVIII века быстро превратился в важнейший политический и культурный центр страны. Столичный статус Санкт-Петербурга предопределил особое отношение к политике градостроительства и градоуправления со стороны не только городских властей, но и руководства страны в целом. В отличие от подавляющего большинства других городов Российской империи управление земельным имуществом Санкт-Петербурга практически с первых десятилетий существования новой столицы было централизовано и находилось под особым контролем властей. Государство активно вмешивалось в градостроительство, особенно в российской столице [2].

Формирование правовой базы, которая должна была лечь в основу управления земельными ресурсами российской столицы, началось еще во второй декаде XVIII века. Пожалуй, первым нормативным документом, призванным регулировать сферу управления земельным имуществом Санкт-Петербурга, стал Генеральный план города, утвержденный императором Петром I в 1712 году [3].

Петр I стремился очень внимательно и жестко контролировать застройку территорий, включенных в состав российской столицы. В частности, принимались указы о принудительной обязанности по застройке Санкт-Петербурга, которая возлагалась на дворян, имевших более 100 дворов. Петр I стремился регламентировать и заселение каждого конкретного района новой столицы определенными категориями горожан, в какой-то степени повторяя традиционное цеховое деление европейских городов. В то же время основное внимание в петровскую эпоху уделялось не столько управлению земельным имуществом Санкт-Петербурга, сколько регулированию и регламентации градостроительства, в частности определению материала постройки домов в определенных районах города и т. д.

Права владения на земельные участки в Санкт-Петербурге формировались на протяжении всего XVIII века, при этом «Жалованной грамотой городам», опубликованной в 1785 году, вводились понятия городского общества, то есть горожан, и городской думы как представителя городского общества. Земельные участки в городской черте рассматривались как собственность городского общества [1]. При этом генеральное межевание российских земель, начатое в 1765 году, Санкт-Петербург практически не затронуло, что привело к достаточно серьезным последствиям. Поскольку земля не была межевана, на протя- жении целого столетия постоянно разгорались конфликты между городской думой и учреждениями, имевшими в распоряжении участки на территории Санкт-Петербурга.

Наиболее частыми были споры между городской думой, выражавшей интересы городского общества, и военными учреждениями, претендовавшими на многочисленные плацы, находившиеся на территории Санкт-Петербурга. Хотя суды вставали на сторону городского общества, верховная власть в лице императора практически всегда принимала итоговые решения в пользу военного ведомства. Специфику управления земельным имуществом Санкт-Петербурга определял его столичный статус, поскольку в городской собственности находилось лишь 19 % территории города. Значительная часть земельных участков в городской черте принадлежала императорскому двору и членам императорской фамилии, различным министерствам и ведомствам.

Во второй половине XIX в. в условиях экономической и технической модернизации страны происходило отчуждение городских земель в государственную пользу. Так, часть городских земель была отчуждена в связи с начавшимся железнодорожным строительством. Городовое положение 1870 года наделило городское общественное управление лишь функциями надзора за застройкой городских земельных участков.

В 1880 г. был утвержден План на урегулирование Санкт-Петербурга, получивший статус общероссийского закона и ставший на определенный период времени основным нормативным документом, регламентирующим городскую застройку и управление городскими земельными участками. Появление Плана урегулирования 1880 года способствовало упорядочению отчуждения земельных участков, принадлежавших отдельным собственникам, в пользу города – для муниципальных нужд, а также в пользу государства – для нужд конкретных ведомств [4]. Отчуждение земельных участков порождало многочисленные конфликтные ситуации, усугублявшиеся отсутствием централизованной нормативно-правовой базы, что делало многие отчуждения предметом разбирательства Особого присутствия по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ Государственного совета.

Таким образом, говоря о формировании нормативно-правовых основ управления земельными ресурсами Санкт-Петербурга в дореволюционный период, можно выделить два основных этапа. Первый этап приходится на XVIII – первую половину XIX в. и связан со становлением право- вой базы, которая в это время была представлена, прежде всего, высочайшими указами и генеральными планами. На этом этапе государство активно вмешивалось в процесс управления земельным имуществом в российской столице.

Второй этап приходится на середину XIX – начало ХХ в. и связан с бурным развитием градостроительства, урбанизацией и индустриализацией Санкт-Петербурга, что неизбежно влекло за собой и перераспределение имеющихся в собственности города земельных ресурсов. В этот период также отсутствовала централизованная правовая база управления земельным имуществом Санкт-Петербурга, поэтому в процессе отчуждения земельных участков возникали конфликтные ситуации, разрешавшиеся в административном порядке.

Последовавшие в 1917 году трансформационные события в политической и экономической жизни страны привели к масштабному изменению самих основ градостроительной и земельной политики как в стране в целом, так и в «северной столице». В ХХ веке нормативно-правовые основы управления земельным имуществом города претерпели соответствующие изменения уже в рамках советской правовой системы, а затем и правовой системы постсоветской России.