Особенности формирования расходной части бюджета Пенсионного фонда России

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что расходование средств Пенсионного фонда России (далее – ПФР) осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство об обязательном пенсионном страховании, в соответствии с бюджетом фонда, утвержденным федеральным законом [1].

Перечень расходов бюджета ПФР содержится в следующих нормативно-правовых актах:

‒ Бюджетный кодекс РФ;

‒ Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании»;

‒ Приказ Минфина РФ от 01.07.2013 N 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации».

В  Бюджетном  кодексе по статье  147  «Расходы  бюджетов государственных внебюджетных фондов» не приводится конкретного состава расходов, как по доходам в статье 146, есть лишь ссылка на законодательные акты. Однако в статье 21 содержится перечь единых для бюджетов бюджетной системы РФ разделов и подразделов классификации расходов бюджетов. Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании» содержит краткий открытый перечь направлений расходования средств ПФР. Наиболее полный состав расходов содержится в бюджетной классификации РФ.

Использование средств бюджета ПФР осуществляется по трем основным направлениям (разделам классификации расходов бюджета):

‒ общегосударственные вопросы (раздел 0100);

‒ образование (раздел 0700);

‒ социальная политика (раздел 1000).

До 2011 г. расходы бюджета ПФР также осуществлялись по разделу 1400 «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований». С 2011 г. эти средства стали учитываться в структуре других разделов классификации расходов, тем самым расширив состав их подразделов.

Основой для проведения анализа формирования расходной части бюджета ПФР является таблица 1, которая включает в себя данные по расходам за период с 2012 по 2016 гг. Анализ проводится в разрезе структуры и динамики по разделам и подразделам классификации расходов.

По данным таблицы 1 сформирована расчетная таблица удельных весов каждого вида расходов в общей структуре по всем годам рассматриваемого периода (таблица 2).

Расходная часть бюджета ПФР в среднем на 98,5% формируется за счет использования средств по разделу «Социальная политика». Около 1,5% от общего объема составляют расходы на решение вопросов общегосударственного значения и менее 0,01% ‒ расходы на образование.

На протяжении 2012-2016 гг. кардинальных изменений в структуре расходов в части разделов не наблюдается, из года в год сохраняются одни и те же пропорции с амплитудой колебаний в 0,3%.

Структура раздела «Социальная политика» более дифференцирована. Она формируется из пяти подразделов, одному из которых принадлежит явное преобладание. 85% средств фонда, используемых для реализации социальной политики, или 83% общего объема расходов бюджета ПФР, приходится на пенсионное обеспечение. Это направление является основным в силу природы пенсионных выплат. Финансовое обеспечение граждан, достигших пенсионного возраста, распространяется на все население России, в то время как прочие виды выплат из бюджета ПФР охватывают лишь определенные категории граждан. Поэтому объем расходов бюджета фонда на выплату пенсий в десятки раз превышает объемы финансирования по другим видам расходов.

Далее приведена сформированная на основе данных таблицы 2 диаграмма, отражающая структуру данного раздела.

Диаграмма 1.

Удельный вес расходов бюджета ПФР по разделу «Социальная политика»

	Друг и е вопро Друг и е вопро Другие вопро Другие вопро Другие вопросы в области     в области     в области     в области     в области социаль н ой   социаль н ой   социальной   социальной   социальной политики; 2012политики; 2013полит и ки; 2014полит и ки; 2015полит и ки; 2016; 4,64%        4,34%        0,03%        0,21%        0,22% политики; 2012политики; 2013 социальной    социальной   социально 0,00%        0,00%    политики; 2014политики; 2015политики; 2016; 2013; 7,40%     0,00%         0,00%        0,00% 2012; 7,14% д               Пенсионное   Пенсионное   Пенсионное ■ Пенсионное   Пенсионное   обеспечение;  обеспечение;  обеспечение; обеспечение; обеспечение; 2014; 87,69%  2015; 87,51%  2016; 87,98%
	Другие вопросы в области социальной политики ■    Прикладные научные исследования в области социальной политики ■    Охрана семьи и детства ■    Социальное обеспечение населения Пенсионное обеспечение

Согласно приведенным данным, в динамике за рассматриваемый период доля расходов на пенсионное обеспечение населения в структуре расходов на реализацию социальной политики имеет положительный тренд. Всего за 5 лет планируется увеличение доли на 3,72%. При этом на представленной диаграмме отчетливо выделяется два периода, в течение которых удельный вес расходов по пенсиям удерживается практически на одном уровне: 2012-2013 гг. и 2014-2016 гг. В первые два года доля варьируется от 84 до 85%, затем происходит резкое повышение, и в последующие годы она сохраняется на уровне 88%.

Помимо расходов на выплату пенсий, раздел «Социальная политика» включает в себя два важных направления использования средств: социальное обеспечение населения и охрана семьи и детства. Расходы по данным подразделам занимают соответственно 7% и 4,5% от общего объема средств, направляемых на реализацию социальной политики. За период с 2012 по 2016 гг. их удельный вес стабильно поддерживается на одном уровне с незначительными колебаниями не более 1,1%.

На финансирование прикладных научных исследований в области социальной политики из бюджета ПФР выделяются небольшие относительно других видов расходов объемы финансовых ресурсов, которые в общей структуре раздела «Социальная политика» на протяжении всего анализируемого периода занимают в среднем 0,002%, что в абсолютном выражении составляет 120 млн. руб.

Другие вопросы в области социальной политики до 2014 г. финансировались из бюджета ПФР в размере 4,5% от общего объема расходов по разделу, а на 2014-2016 гг. запланировано резкое сокращение их доли до 0,1%. Это связано с тем, что в 2014 г. ввиду сокращения безвозмездных поступлений из федерального бюджета в бюджет ПФР было собрано недостаточно доходов для того, чтобы обеспечить стабильный рост расходов по всем направлениям. Подразделом, который смог бы частично компенсировать образовавшийся недостаток, явились «Другие вопросы в области социальной политики», так как основная масса средств по нему использовалась на инвестирование пенсионных накоплений для финансирования накопительной части трудовой пенсии.

Раздел «Общегосударственные вопросы» включает в себя расходы бюджета ПФР, связанные со сферой международных отношений и международного сотрудничества, а также решением других вопросов общегосударственного характера. Лишь 0,01% средств, учитываемых в структуре данного раздела, расходуются на решение вопросов международного характера. В отношении общего объема расходов бюджета фонда эта доля понижается до 0,0001%. Вся оставшаяся часть средств по разделу используется на финансирование других вопросов. За рассматриваемый период удельные веса подразделов остаются неизменными.

Использование средств бюджета Пенсионного фонда по разделу «Образование» осуществляется в целях профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. Доля расходов на образование в общем объеме расходов бюджета в течение 2012-2016 гг. сохраняется на одном уровне ‒ 0,001% (около 72 млн. руб.).

На следующем графике представлена динамика совокупного объема расходов бюджета фонда в соответствии с данными таблицы 1.

График 1.

Динамика расходов бюджета ПФР, млрд. руб.

На протяжении рассматриваемого периода расходы бюджета Пенсионного фонда ежегодно увеличиваются. Резких колебаний не наблюдается, динамика имеет плавную восходящую тенденцию, что свидетельствует об эффективной реализации целей деятельности фонда.

Всего за 5 лет планируется увеличение расходов бюджета ПФР на 36% (1962,27 млрд. руб.). Для проведения детального анализа динамики на основе таблицы 1 составлена расчетная таблица, отражающая ежегодный прирост расходов в абсолютном и относительном выражении (таблица 3).

Среднее изменение общего объема расходов по годам составляет 8%, что равно среднему уровню инфляции по стране. Наибольшее увеличение было запланировано на 2013 г. ‒ 12%, а наименьшее – на 2014 г. в размере 5%. В целом динамика прироста расходов неоднозначна, ежегодно наблюдаются колебания то в большую, то в меньшую сторону. Вызваны они, главным образом, изменениями по разделу «Социальная политика», который, как упоминалось ранее, формирует практически 100% расходной части бюджета ПФР. Далее приведены два графика, построенных на основе данных таблицы 3. Первый из них отражает динамику прироста расходов в целом, а второй – отдельно по каждому разделу классификации расходов.

График 2.

С каждым годом амплитуда колебаний прироста расходов уменьшается. Имеется тенденция к стабилизации на уровне 500 млрд. руб.

График 3.

Прирост расходов бюджета ПФР по разделам, млрд. руб.

Социальная политика; 2013;

12%         Социальная

Социальная политика; 2015; Д 9%

Образование 2013; 8%

политика; 2014;

5% t

Социальная политика; 2016; 7%

^{ще осударст} Общегосударст      Общегосударст

венные вопросы ;

2013; 6%

Образование; 2014; -4%

венные вопросы ;

2014; 3%

2015;

вен ^н Образование; вопрос

2016; 0%

•^Общегосударственные вопросы       Образование i Социальная политика

Динамика прироста расходов по разделу «Социальная политика» в относительном выражении аналогична общей динамике, приведенной на графике 2. Основным направлением, формирующим тенденцию по разделу, является пенсионное обеспечение. Однако в отдельные годы значительное влияние также оказывают такие подразделы, как «Охрана семьи и детства» и «Другие вопросы в области социальной политики». Значения прироста по ним варьируются от -260 до 100 млрд. руб.

Данные направления расходов в течение рассматриваемого периода являются наиболее волатильными. На охрану семьи и детства в 2013 г. было запланировано сокращение расходов на 6% по сравнению с предыдущим годом, в 2014 г. ‒ увеличение на 50%, а в 2016 г. изменения не ожидается вообще. Объем расходов по этому подразделу зависит, в первую очередь, от демографической ситуации в стране, так как основным направлением расходования средств фонда здесь является предоставление материнского

(семейного) капитала. Уровень расходов, осуществляемых для решения других вопросов в области социальной политики, в 2014 г. понижен на 99%, а на 2015 г. планируется его повышение до 720%. Это связано с бюджетным маневром, проводимым в 2014 г. по сокращению доли средств федерального бюджета в составе доходов бюджета ПФР. Основную часть расходов, учитываемых в составе других вопросов, составляет инвестирование средств Пенсионного фонда для финансирования накопительной части трудовой пенсии. Это наиболее гибкое направление, которое при необходимости может подвергаться значительным изменениям.

Объемы использования средств бюджета ПФР по подразделам «Социальное обеспечение населения» и «Прикладные научные исследования в области социальной политики» обладают достаточно стабильной динамикой. Прирост расходов на социальное обеспечение варьируется от 4% до 16% и имеет тенденцию к понижению. Если в 2013 г. было запланировано увеличение данного вида расходов на 60,8 млрд. руб., то к 2016 г. эта цифра достигает отметки в 20,9 млрд. руб., что на 65% ниже уровня 2013 г. Средства, направляемые на финансирование прикладных научных исследований в области социальной политики, в наименьшей степени оказывают влияние на совокупную динамику по разделу. После того, как в 2013 г. происходит их увеличение на 132%, на протяжении всего оставшегося периода они планируются на достигнутом уровне практически в одном и том же объеме: в 2013-2014 гг. это 130 млн. руб., а в 2015-2016 гг. после незначительного увеличения (8%) ‒ 140 млн. руб.

Расходы на решение вопросов общегосударственного характера имеют положительную динамику: объемы финансирования ежегодно увеличиваются. Однако прирост с каждым годом становится все меньше и меньше, к 2016 г. он достигает 0%. Ввиду того, что данный раздел на 99,99% формируется за счет расходов на урегулирование других общегосударственных вопросов, именно они и задают его динамику. Здесь учитываются расходы на руководство и управление в сфере установленных функций Пенсионного фонда и бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства, не включенные в целевые программы. Средства, учитываемые по направлению «Международные отношения и международное сотрудничество», планируются в составе расходов бюджета в незначительных объемах (от 6 до 8 млн. руб.) и никакого влияния на общие тенденции по разделу не оказывают. Динамика расходов на урегулирование международных аспектов деятельности ПФР подобна динамике по подразделу «Прикладные научные исследования в области социальной политики»: в 2013 г. резкое увеличение объема расходов на 20%, и в течение всего оставшегося периода ‒ ежегодный прирост в размере 6% от уровня предшествующего года.

Расходы на образование в среднем планируются на уровне 71 млн. руб. На протяжении 2012-2016 гг. они, как упоминалось ранее, формируются из одного подраздела – «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации». По этому направлению осуществляется закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд в образовательной сфере. Годовые абсолютные и относительные отклонения в динамике по этому подразделу незначительны. Наибольшее изменение, как и в трех анализируемых ранее подразделах, было запланировано на 2013 г. в размере 8%, что в абсолютном выражении составляет 5,5 млн. руб., и затем происходит постепенное сглаживание уровня прироста. При этом в 2014 г. по данному виду расходов бюджета фонда ожидается сокращение на 3,3 млн. руб. (4%), в 2015 г. планируется прирост в размере 475 тыс. руб. (менее 1%), и в 2016 г. изменения не ожидается вообще.

Помимо рассмотренных вопросов формирования бюджета ПФР особое место занимает анализ финансовых результатов деятельности фонда. Для его проведения составлена сводная таблица, отражающая объем дефицита/профицита бюджета фонда на протяжении анализируемого периода (таблица 4).

Приведенная далее диаграмма, наглядно отражающая данные таблицы 4, позволяет оценить динамику доходов и расходов бюджета фонда в сопоставлении по годам.

Диаграмма 2.

Динамика доходов и расходов бюджета ПФР, трлн. руб.

бюджета фонда превышают его расходы. Исключением является лишь 2014 г., когда объем поступлений принимает значение ниже уровня предыдущего года. Причины этого отклонения заключаются в бюджетном маневре по реструктуризации доходной части бюджета ПФР.

На следующем графике представлена динамика величины профицита/дефицита бюджета ПФР в соответствии с данными таблицы 4.

График 4.

Величина профицита/дефицита бюджета ПФР, млрд. руб.

Данный график наглядно показывает, что объем отклонения доходов и расходов бюджета ПФР является величиной, обратной источникам финансирования его дефицита. За счет этого соблюдается принцип сбалансированности бюджета.

В целом за 5 лет динамика дефицита/профицита бюджета фонда имеет две устойчивые тенденции: спад до 2014 г. и рост до 2016 г. Наибольшее отклонение наблюдается в 2012 г. в размере 439,14 млрд. руб. Это связано, в первую очередь, с тем, что в ходе исполнения бюджета вероятно появление различного рода событий, которые неизбежно ведут к уклонению от плановых значений. Таким образом, величина отклонения доходов от расходов в отчетных данных чаще всего превышает уровень планируемых.

Таким образом, в результате анализа механизма формирования расходной части бюджета ПФР обозначились следующие тенденции:

• ‒    более 98% расходов бюджета фонда направляются на пенсионное обеспечение населения;

• ‒    расходы ежегодно увеличиваются, средний прирост составляет 8%;

• ‒    бюджет фонда на протяжении всего рассматриваемого периода, за исключением 2014 г., формируется с профицитом.

Таблица 1.

Вид расходов	2012	2013	2014	2015	2016
ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ	92 803 784,90	98 645 835,40	101 293 209,00	102 462 126,40	102 628 364,50
Международные отношения и международное сотрудничество	5 781,80	6 955,00	7 350,80	7 775,50	8 231,90
Другие общегосударственные вопросы	92 798 003,10	98 638 880,40	101 285 858,20	102 454 350,90	102 620 132,60
ОБРАЗОВАНИЕ	69 066,40	74 540,00	71 250,00	71 725,00	71 725,00
Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации	69 066,40	74 540,00	71 250,00	71 725,00	71 725,00
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА	5 358 345 888,90	5 990 007 818,70	6 315 043 873,10	6 860 996 952,60	7 310 787 948,40
Пенсионное обеспечение	4 514 757	5 086 561	5 537 669	6 003 811	6 432 283
	233,10	218,00	033,40	694,10	137,70
Социальное обеспечение населения	382 584 242,30	443 416 683,00	474 689 262,50	495 679 879,10	516 576 131,50
Охрана семьи и детства	212 315 476,20	199 955 505,20	300 809 405,70	347 040 628,20	345 343 418,40
Прикладные научные исследования в области социальной политики	56 034,20	130 000,00	130 000,00	140 000,00	140 000,00
Другие вопросы в области социальной политики	248 632 903,10	259 944 412,50	1 746 171,50	14 324 751,20	16 445 260,80
ВСЕГО	5 451 218	6 088 728	6 416 408	6 963 530	7 413 488
	740,20	194,10	332,10	804,00	037,90

Таблица 2.

Вид расходов	2012	2013	2014	2015	2016
ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ	1,70%	1,62%	1,58%	1,47%	1,38%
Международные отношения и международное сотрудничество	0,01%	0,01%	0,01%	0,01%	0,01%

Другие общегосударственные вопросы	99,99%	99,99%	99,99%	99,99%	99,99%
ОБРАЗОВАНИЕ	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%
Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА	98,30%	98,38%	98,42%	98,53%	98,61%
Пенсионное обеспечение	84,26%	84,92%	87,69%	87,51%	87,98%
Социальное обеспечение населения	7,14%	7,40%	7,52%	7,22%	7,07%
Охрана семьи и детства	3,96%	3,34%	4,76%	5,06%	4,72%
Прикладные научные исследования в области социальной политики	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%
Другие вопросы в области социальной политики	4,64%	4,34%	0,03%	0,21%	0,22%
ВСЕГО	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%	100,00%

Таблица 3.

Прирост расходов бюджета ПФР, тыс. руб.

"Экономика и социум" №2(11)

Вид расходов	2012	2013		2014		2015		2016
ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ	-	5 842 050,50	6%	2 647 373,60	3%	1 168 917,40	1%	166 238,10	0%
Международные отношения и международное сотрудничество	-	1 173,20	20%	395,80	6%	424,70	6%	456,40	6%
Другие общегосударственные вопросы	-	5 840 877,30	6%	2 646 977,80	3%	1 168 492,70	1%	165 781,70	0%
ОБРАЗОВАНИЕ	-	5 473,60	8%	-3 290,00	-4%	475,00	1%	0,00	0%
Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации	-	5 473,60	8%	-3 290,00	-4%	475,00	1%	0,00	0%
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА	-	631 661 929,80	12%	325 036 054,40	5%	545 953 079,50	9%	449 790 995,80	7%
Пенсионное обеспечение	-	571 803 984,90	13%	451 107 815,40	9%	466 142 660,70	8%	428 471 443,60	7%
Социальное обеспечение населения	-	60 832 440,70	16%	31 272 579,50	7%	20 990 616,60	4%	20 896 252,40	4%
Охрана семьи и детства	-	-12 359 971,00	-6%	100 853 900,50	50%	46 231 222,50	15%	-1 697 209,80	0%
Прикладные научные исследования в области социальной политики	-	73 965,80	132%	0,00	0%	10 000,00	8%	0,00	0%

Другие вопросы в области социальной политики	-	11 311 509,40	5%	-258 198 241,00	99%	12 578 579,70	720%	2 120 509,60	15%
ВСЕГО	-	637 509 453,90	12%	327 680 138,00	5%	547 122 471,90	9%	449 957 233,90	6%

Расходы бюджета ПФР, тыс. руб. [2] [3] [4]

Удельный вес расходов бюджета ПФР

"Экономика и социум" №2(11)

"Экономика и социум" №2(11)

Таблица 4.

Финансовые результаты деятельности ПФР, млрд. руб. [2] [3] [4]

Показатель	2012	2013	2014	2015	2016
Доходы	5 890,36	6 343,33	6 289,96	7 090,57	7 731,03
Расходы	5 451,22	6 088,73	6 416,41	6 963,53	7 413,49
Величина дефицита/профицита	439,14	254,60	-126,45	127,04	317,54