Особенности формирования стратегической программы социально-экономического развития малых и средних городов

Разработка теоретико-методологических основ стратегического развития малых и средних городов является фундаментальной проблемой регионального управления, актуальность которой обусловлена тем, что без высокого уровня социально-экономического развития малых и средних городов невозможно достичь успешного развития регионов и всей страны в целом. Количество малых городов в современной России составляет около 70 % от общего числа городов, а проживают в них около 20 % городских жителей [13]. Малые и средние города, выполняя свои социальные, экономические, расселенческие функции, обеспечивают целостность страны. Осуществление эффективного управления развитием малых и средних городов требует создания и реализации стратегии их социально-экономического развития на основе планирования комплекса мероприятий, направленных на достижение достойного уровня и качества жизни проживающего в них городского населения. И это не случайно, поскольку стратегическое планирование и программирование обладают активным потенциалом обеспечения консолидации, интеграции и конкурентоспособности субъектов экономических взаимодействий, что выражается в их способности направлять ограниченные ресурсы на решение проблем «программной природы», которые не могут быть решены рутинными управленческими методами [9, с. 21].

Впервые в наиболее полном виде дерево целей планирования и управления развитием городов в 1983 г. сформулировал М.В. Глазырин [2]. Он считал, что воспроизводство высококвалифицированной рабочей силы и повышение производительности труда являются важнейшей целью социально-экономического развития городов, которая определяет ряд второстепенных целей: удовлетворение потребностей в труде, удовлетворение потребностей в материальных благах и услугах, улучшение использования трудовых ресурсов и условий труда, удовлетворение духовных потребностей, развитие трудовой и общественной активности [там же, с. 40]. М.В. Глазырин выделял в системе города шесть основных сфер, в которых обеспечивается воспроизводство квалифицированной рабочей силы: 1) демографические процессы; 2) сфера профессиональной подготовки кадров; 3) сфера организа- ции и управления производством; 4) городское хозяйство; 5) природная среда и территория города; 6) сфера коммунистического воспитания. Эти сферы представлены как видами деятельности, так и соответствующими официальными организациями. При этом программно-целевой метод был определен как основа совершенствования планирования развития городов.

Л.П. Рудель рассматривает управление муниципальным развитием и городами как систему, обладающую возможностью выбора: целей и стратегии развития в соответствии с достигнутым уровнем социально-экономического развития города; методов управления стратегическим развитием территории; стратегических направлений (программ), отражающих основные экономические и организационные мероприятия, реализация которых создаст оптимальные условия для достижения главной цели стратегического развития [12]. По его мнению, в российской практике формирования концепции управления социально-экономическим развитием городов выделяются основные направления, связанные с оценкой и планированием: инфраструктуры подведомственной территории; человеческого потенциала муниципального образования; производственного потенциала городской системы; инновационного потенциала на территории города.

По мнению И.А. Медведевой, важнейшей задачей развития небольших городов является создание условий для устойчивого социальноэкономического развития, что означает выполнение функций, создающих благоприятную среду жизнеобеспечения граждан на собственной ресурсной базе за счет более эффективного ее использования [8]. В связи с этим особую актуальность обретает задача формирования системы документов стратегического характера, содержащих замысел социально-экономического развития административно-территориальных образований.

В целом стратегия развития города – это общее направление, или вектор, развития города, которого он придерживается в своем развитии, исходя из заранее определенных основных целей, ресурсов и потенциальных возможностей. Иначе, стратегию городского развития можно определить как долгосрочную перспективу, разделяемую членами городского сообщества по направлениям и управленческим действиям. Процесс стратегического планирования способствует укреплению взаимоотношений городской администрации с общественностью, улучшению имиджа города, создает единый вектор усилий всех активных общественных сил города. В ходе разработки стратегии формируется механизм общественного партнерства, определения целей развития города и обеспечения согласованных действий по их достижению.

Разработка стратегических и планово-прогнозных документов, по мнению ряда исследователей, – систематический и сложный процесс, но неизмеримо сложнее их реализация, особенно если учитывать неизбежные изменения, происходящие в конкурентной среде [1; 6]. Поэтому неслучайными являются включение в управленческий процесс функции мониторинга и использование системы индикаторов, позволяющих давать количественную оценку результативности социально-экономического развития и уровня достижения поставленных целей и выполнения задач социальноэкономического развития. При этом сама формулировка задач должна, во-первых, соответствовать полномочиям органов муниципального управления и, во-вторых, содержать в себе возможность количественной оценки их выполнения. По мнению А.Л. Гапоненко, А.С. Маршаловой, А.С. Новоселова [там же], система целевых индикаторов должна отвечать определенным критериям, в числе которых:

• 1)    возможность комплексной оценки всех воспроизводственных процессов, характеризующих социально-экономическое состояние малого или среднего города;

• 2)    недопустимость присутствия в системе индикаторов случайных статистических показателей только потому, что они включены в свод официальной государственной статистики;

• 3)    обязательность включения в систему индикаторов показателей, характеризующих комплексное развитие территории города и отражающих совокупное воздействие наиболее значимых факторов (состояние системы здравоохранения, доходов населения, жилищных условий, окружающей среды и др.);

• 4)    необходимость учета временного фактора и сокращения количества показателей по мере удаления перспективы;

• 5)    объективность оценки степени выполнения каждой поставленной задачи с помощью одного или нескольких частных индикаторов.

Заслуживающим внимание результатом исследований А.С. Маршаловой и А.С. Новоселова является система принципов территориального развития, сквозь призму которых должны рассматриваться управленческие решения, прини- маемые на региональном и муниципальном уровнях управления [6, с. 231–232], в их числе: 1) кластерный подход, обеспечивающий неформальное объединение районов и городов, их скоординированное развитие, обмен инновациями, определение специализации укрупненных районов с учетом ресурсных возможностей и потребностей рынка; 2) социальная ориентация развития, обеспечивающая рост занятости населения, создание высокодоходных рабочих мест, строительство объектов социальной инфраструктуры и развитие сферы услуг; 3) государственно-частное партнерство (участие в инвестициях, предоставление государственных гарантий при привлечении банковского кредита); 4) дифференцированная инвестиционная политика развития региона. Суть этой политики состоит в том, что на территориях и в городах, имеющих более высокий инвестиционный рейтинг, задача управления состоит в улучшении условий для инвесторов, оказании им помощи при продвижении на инвестиционные площадки, поиске инвесторов. На территориях и в городах с низким инвестиционным потенциалом требуются прямое финансирование из средств бюджета для развития производственной и социальной инфраструктуры, со-финансирование при создании и реконструкции предприятий; 5) регионально-ориентированная политика. Этот принцип означает поддержку местного производства качественных товаров и услуг и их продвижение на рынок, участие местных производителей в выполнении региональных и муниципальных заказов.

Создание новой технологии разработки планово-прогнозных документов, обеспечивающих единство и взаимосвязь между различными уровнями пространственной системы (федеральным, региональным, муниципальным), является одним из условий повышения эффективности механизма муниципального управления, в том числе управления малыми и средними городами [7, с. 174]. Это требует новых методических подходов к системе управления на муниципальном уровне, в которой должны быть определены полномочия регионального и муниципального уровней, а также бюджетно-финансовый механизм взаимодействия региональных и муниципальных органов власти. При этом критериями повышения эффективности нового механизма управления должны стать следующие параметры: приближение показателей качества муниципального управления к уровню развитых стран; соблюдение стандартов муниципальных услуг; повы- шение эффективности закупок для муниципальных нужд; снижение затрат экономических субъектов на получение муниципальных услуг; повышение уровня удовлетворенности потребителей качеством и доступностью муниципальных услуг; снижение издержек бизнеса, связанных с избыточным государственным регулированием; снижение коррупционных потерь в экономике; повышение уровня доверия населения к органам власти. Конечными результатами формирования нового механизма управления социально-экономическим развитием малых и средних городов являются повышение конкурентоспособности их экономики, улучшение инвестиционного климата, рост качества жизни, повышение управляемости развитием городов, рост эффективности бюджетных расходов, упрочение согласия в местном сообществе.

С точки зрения инновационного управления стратегическим развитием малых и средних городов большое значение имеет пространственный подход. Актуальность использования пространственного подхода в значительной степени обусловлена тем, что если первичные хозяйствующие субъекты (предприятия, организации) могут оперировать достаточно большим количество методов и инструментов стратегирования, то субъекты на уровне территориальных образований (регион, район, город) таким набором средств не обладают, поскольку данный вопрос является недостаточно проработанным [5].

По мнению П.М. Крылова и Т.Г. Руновой, для каждого вида хозяйственной деятельности и общества в целом характерна определенная территориальная (пространственная) организация как «размещение хозяйственных объектов по территории, их пространственные сочетания, взаиморасположение и связи между собой и ресурсами территории» [4, с. 128]. Применительно к конкретной территории основными элементами территориальной организации общества выступают: населенные пункты, промышленные районы, центры и узлы, зоны и районы сельского, лесного хозяйства и рекреации, транспортные и инженерные сети. Все они формируют особое природно-хозяйственное пространство, в пределах которого действуют локализованные экономические агенты. В итоге формируется «экономический ландшафт» региона как конкретный индивидуальный, неповторимый социально-экономический комплекс, весомое место в котором занимают малые и средние города. В связи с этим следует согласиться с мнением Ю.А. Кузнецовой и

М.В. Шмаковой в том, схема разработки стратегического плана социально-экономического развития региона должна учитывать не только интересы, цели и задачи региона, но и с точки зрения пространственного подхода к стратегическому планированию включать позиционирование региона на разных иерархических уровнях его организации, в том числе и на уровне малых и средних городов [5]. С учетом пространственного подхода к стратегическому планированию социально-экономического развития малых и средних городов необходимо выделить следующие задачи регионального планирования:

• –    позиционирование малых и средних городов на разных уровнях организации региональной социоприродохозяйственной системы;

• –    анализ и выявление малых и средних городов с различным потенциалом их социальноэкономического роста;

• –    выполнение классификации малых и средних городов для целей региональной политики;

• – разработку сценарных прогнозов социально-экономического развития городов;

  – создание системы мониторинга социально-экономического развития малых и средних городов региона.

Разработка стратегии пространственного развития региона должна быть основана на обязательном учете текущего социально-экономического состояния малых и средних городов как системы, интегрирующей региональное экономическое пространство, формируя тем самым комплекс действий по решению таких проблем, как дифференциация уровня и качества жизни населения малых и средних городов, неравномерность уровня их социально-экономического развития; ухудшение демографической ситуации в городах, диспропорции между городами в темпах их экономического роста и развития хозяйственной городской инфраструктуры. Таким образом, рассматривая территорию региона как пространство развития малых и средних городов, необходимо на основе комплексного учета внутрирегиональных взаимодействий разработать такие сценарии стратегического развития региона, которые позволили бы выравнять внутрирегиональные социально-экономические диспропорции и привести в соответствие стратегическим целям развития региона цели социально-экономического развития малых и средних городов.

Достижение этих важнейших целей социально-экономического развития малых и средних городов возможно при условии восстановления их промышленного потенциала, успешного развития малого предпринимательства, развития эффективных международных связей; создания новых рабочих мест на предприятиях городов, уменьшения потоков трудовой миграции населения городов в крупные города. В связи с этим стратегическое управление социально-экономическим развитием малых или средних городов включает в себя: анализ внешней и внутренней среды развития городов на территории региона, формулирование миссии городов, определение целей их социально-экономического развития, разработку стратегий развития городов и разработку стратегического плана регионального развития с учетом стратегий развития малых и средних городов.

Анализ внешней и внутренней среды дает большой объем полезной информации, из которой, к сожалению, пока можно использовать только небольшую часть. Это происходит главным образом потому, что миссия и цели города чаще всего «понимаются», но при этом не имеют четкой формулировки и не известны местному сообществу. В процессе проведения анализа особо необходимо изучить угрозы безопасности развития малых и средних городов и возможности, которые необходимо использовать. Среди внутренних факторов следует изучить сильные и слабые стороны малых и средних городов региона.

Для разработки эффективного плана стратегического развития малых и средних города необходимо четко сформулировать их миссию . Миссия каждого города представляет собой утверждение о том, для чего они существуют, в чем смысл их существования. Она позволяет разработать критерии для оценки степени достижения поставленных целей, согласовать интересы всех жителей города, создать смысл и содержание их деятельности, чувство причастности к достижениям или неудачам. Для малых и средних городов наиболее приемлемой может быть миссия, направленная на достижение высокого уровня качества жизни не в отдельно взятом городе, а во всей совокупности городов, находящихся на территории региона. При этом качество жизни в этих городах должно быть не хуже, а, возможно, и лучше, чем в больших и крупных городах.

Высокому уровню качества жизни в малых и средних городах должны соответствовать: более высокий, чем в крупных городах, уровень заработной платы; обеспеченность жильем по нормам более высоким, чем в крупных городах; обеспечение возможности получать образование, включая высшее, не выезжая за пределы города; обеспечение работой, в которой можно реализовать свои способности и возможности; обеспечение другими социальными благами и т. п. Одним из наиболее важных факторов качества жизни является высокий уровень личной безопасности жителей городов. При этом личную безопасность следует понимать как гарантию защиты не только от аварий, катастроф, стихийных бедствий, но и от политических, экономических, социальных и других факторов.

Четко сформулированная миссия позволит выбрать цели социально-экономического развития города: рыночные, социальные, производственные, организационные, финансовые и обеспечения безопасности. При формулировке целей следует обратить внимание на их связность, взаимозависимость, взаимообусловленность. Особо важной также должна быть иерархия выбранных целей. Процесс формулирования целей развития городов региона можно осуществить по следующим этапам:

– выявить и проанализировать тенденции развития внешней среды (региона, экономики страны, международного экономического сотрудничества). Важно прогнозировать тенденции изменения внешней среды, определять вероятность возникновения кризисных и чрезвычайных ситуаций политического, экономического, социального, природного и техногенного характера, формулировать цели развития в соответствии с этими прогнозами;

• –    определить возможности, которыми обладает город, и спрогнозировать его развитие. Определить место города в развитии региона, отрасли, экономики страны;

• –    сформулировать миссию городов в максимально расширенном и престижном толковании, в которой интересы жителей и качество их жизни должны стоять на первом месте. При этом должны быть предложены критерии достижения этой главной цели;

• –    построить иерархию целей управления малыми и средними городами;

• –    сформулировать цели развития каждым городом, которые должны быть поддерживающими для системы целей регионального;

• –    сформулировать индивидуальные цели руководителей администрации городов, указав каждому на его место и вклад в процесс социальноэкономического развития всего региона.

Выбранные цели должны быть конкретными, измеримыми, согласованными, достижимы- ми и определенными по времени. После формулирования целей необходимо разработать и принять соответствующую стратегию развития. Под стратегией развития совокупности малых и средних городов понимается детальный комплексный план приоритетных направлений деятельности и развития всех городов, предназначенный для достижения стратегических целей развития региона. Описанный по этапам процесс достижения главной цели развития малых и средних городов не может быть достигнут лишь по желанию или постановлению администрации региона. Здесь должна быть развернута большая пропагандистская, организаторская и управленческая работа, значительная роль в которой принадлежит администрациям городов, которые должны образовать ассоциацию малых и средних городов для организации достижения стратегических направлений их развития и осуществления координации сопряженного развития каждого города.

Возможными стратегическими направлениями социально-экономического развития малых и средних городов являются:

• –    совершенствование социальной сферы городов: образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, социального обеспечения;

• –    повышение эффективности производства и услуг в сферах промышленности, строительства, транспорта, малого предпринимательства, торговли, бытового обслуживания населения, жилищно-коммунального хозяйства и т. п.;

• –    повышение эффективности функционирования агропромышленного комплекса и его составляющих: сельского хозяйства, переработки сельхозпродукции и др.;

• –    совершенствование финансово-экономической сферы в части управления бюджетом, финансами, сбором налогов, городским имуществом и собственностью, инвестиционными потоками и т. п.;

• –    оптимизация сферы городского хозяйства: архитектуры, жилищного строительства, благоустройства территории городов, инженерных коммуникаций, жилищно-коммунального хозяйства, экологического состояния городской среды, маркетинга территории города и др.;

• –    укрепление системы безопасности городов за счет внедрения и оптимизации систем антикризисного управления городом, подразделений МЧС, аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных служб и т. п.;

• –    совершенствование сферы управления городами: администрации городов, налоговых и

• правоохранительных органов, общественных организаций и т. п.

При разработке и реализации стратегии городов предстоит постоянно решать одну из наиболее сложных в настоящее время организационно-управленческих проблем – согласовывать стратегии государственных, муниципальных и частных организаций. При этом придется учитывать следующие факторы, мешающие работе:

• –    амбиции администрации, руководителей государственных предприятий (часто градообразующих) и владельцев частных фирм. Это старая и самая распространенная болезнь наших руководителей. Все старые руководители, а также молодые, но амбициозные (почти без исключения) считают, что уж вопросы-то управления они знают лучше всех. Правда, договориться друг с другом не могут из-за непонимания, а чаще всего из-за незнания этих вопросов;

• –    отсутствие системного мышления у руководителей и, соответственно, отсутствие системы в работе администрации;

• –    слабую управленческую подготовку руководителей всех уровней или ее полное отсутствие. В администрациях малых городов большая часть руководителей и работников аппаратов не имеют соответствующего профилю деятельности образования;

• –    отсутствие стратегического мышления у руководителей городов, стремление работать «по старинке», отсутствие опыта командной работы у руководителей;

• –    отсутствие системы целевой подготовки управленческих кадров для всех уровней и неумение использовать знания и квалификацию молодых специалистов-управленцев;

• –    стремление руководителей заниматься «текучкой», но не обращать внимания на имеющиеся возможности решения стратегических проблем (организационные, рыночные, инвестиционные, ресурсные, кадровые) и неумение их использовать;

• –    неумение руководителей определять и учитывать в работе допустимый уровень риска кризисных и чрезвычайных ситуаций;

• –    непонимание проблем безопасности и неумение управлять процессом обеспечения безопасности города по самым различным направлениям.

Наиболее подходящей для малых и средних городов региона является стратегия их социально-экономического развития, учитывающая потребности, возможности и специфику развития региона, направленная на решение фундаментальных проблем реализации его миссии.

Стратегии малых и средних городов, находящихся на территории региона, разрабатываются и выбираются ими самостоятельно, но с учетом перспектив социально-экономического развития региона в целом, то есть должно соблюдаться ключевое условие – результаты реализации этих стратегий должны соответствовать базовой стратегии развития региона.

Чтобы стратегические планы развития региона и всех его малых и средних городов были выполнимыми, к их разработке, обсуждению и принятию необходимо привлекать их будущих исполнителей – руководителей администраций городов, представителей малого, среднего и крупного бизнеса, а также жителей городов. Невыполнение этого условия приводит в лучшем случае к равнодушию, а в худшем – к сопротивлению руководителей всех уровней и жителей новым идеям и планам развития. Важно сделать так, чтобы все поняли, что стратегическое планирование развития малых и средних городов – это не отдельно взятая акция, а неотъемлемая часть непрерывного и постоянного процесса управления регионом.

В связи с тем, что каждый малый и средний город является уникальным, каждая стратегия его развития также является оригинальной, поэтому дублировать и тиражировать ее для других городов региона недопустимо. Как показывает опыт, в настоящее время для одних городов России необходима разработка стратегии развития, а для других – стратегия выживания. Следует также четко разделить конфиденциальную и открытую части плана для того, чтобы не нанести вреда предпринимателям, участвующим в разработке и реализации стратегии города.

К основным задачам реализации стратегии малых и средних городов следует отнести:

• –    разработку системы контроля реализации стратегии развития;

• –    формирование процедур управления реализаций стратегии;

• –    создание корпоративной культуры управления;

• –    обеспечение внутреннего руководства для реализации стратегии.

Главными инструментами управления реализацией выбранной стратегии должны выступать целевые комплексные программы, включающие в себя: описание проблематики, дерева целей, критериев, моделей (сценариев) развития, прогноз показателей, целевая комплексная программа (реализуемая в настоящее время или предлагаемая), ресурсное и правовое обеспечение, ожидаемый эффект реализации программы.

Укрупненные этапы реализации стратегии развития города включает:

• 1)    концентрацию ресурсов и факторов развития городов на стратегически важных направлениях их деятельности;

• 2)    создание высокоэффективной системы управления городом на основе эффективного взаимодействия органов власти и государственночастного партнерства;

• 3)    мониторинг реализации стратегического плана;

• 4)    достижение стратегических целей управления городом;

• 5)    обеспечение безопасности городов как одного из важнейших условий достижения главных целей развития городов, реализации стратегий их социально-экономического развития.

В процессе стратегического планирования социально-экономического развития малых и средних городов особое внимание следует уделить аспектам безопасности (личности, производственно-энергетической, экологической, общественной, экономической, информационной) [3; 10; 11].

В заключение сформулируем выводы, которые сводятся к следующему.

• 1.    Обеспечение социально-экономического развития малых и средних городов объективно требует внедрения и реализации мониторинга факторов производства на уровне городов региона, приспособленного к природным, социальным и хозяйственным особенностям их территории. Цель проведения мониторинга развития городов – оценка перспектив конкурентоспособности, устойчивости и безопасности развития их экономики и хозяйства.

• 2.    Разработка и реализация комплексных программ социально-экономического развития малых и средних городов и обеспечения их безопасности требуют активного использования ресурсов пространственных данных о социально-экономическом и природно-ресурсном состоянии городов. Эффективным средством хранения ресурсов пространственных данных является геоинформационная система (далее – ГИС), интегрирующая имеющуюся информацию о природно-ресурсном и социально-экономическом потенциале городов. В числе приоритетных задач по созданию ресурсов простран-

• ственных данных о состоянии малых и средних городов в виде баз пространственных данных следует назвать: инвентаризацию и обобщение природно-ресурсной, медико-биологической и экологической информации; расчет и оценку пространственных КУБ-показателей развития городов.

• 3.    Внедрение мониторинга производственных факторов должно происходить при условии создания региональных и муниципальных геоин-формационных систем и тематических геопорталов, обеспечивающих свободный доступ заинтересованных лиц, организаций и общественности к созданным в ГИС базам социально-экономических показателей и индикаторам безопасности. Выполнение комплекса научных исследований и внедрение системы мониторинга развития городов является не только своевременным, но и необходимым условием в деле реализации эффективной и экологически безопасной экономической политики в регионе.