Особенности и механизм разработки программ развития в научно-технической и инновационной сфере

Программно-целевое управление научно-техническим и инновационным развитием страны в целом, региона, отрасли остается важнейшим инструментом при решении задач экономического подъема России. В новых экономических условиях особое значение приобретает стратегическое управление, в частности, формирование и реализация долгосрочных программ развития страны, ее регионов, отрасли.

При формировании и реализации программ развития необходимо учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, процесс развития не может быть жестко детерминирован, но и не должен быть стихийным. Сущность использования программно-целевых методов состоит в том, чтобы процесс развития при всей сложности его реальной структуры не выходил за пределы заданного направления. Во-вторых, программы развития «фокусируют» вероятностные процессы, степень неопределенности которых возрастает по мере удаления от текущего момента в перспективу. В-третьих, поскольку предмет программы развития — генезис анализируемой предметной области, то ее объектом является управление целями этого процесса. Продукт программы развития — цели, которые в тот или иной момент становятся желаемым результатом с конкретными характеристиками.

Перечисленные обстоятельства, на наш взгляд, определяют актуальность рассмотрения проблематики формирования и мониторинга реализации программ развития в научно-технической и инновационной сфере.

Под «программой развития» мы понимаем согласованный по целям, срокам, исполнителям и ресурсам план управления достижением новых качественных и количественных состояний в тех или иных сферах деятельности

ОСТАПЮК Сергей Федорович, начальник отдела Департамента научно-технической и инновационной политики Министерства образования и науки Российской Федерации, кандидат технических наук.

Заказ № 6759

в рамках видимой перспективы. Цели программы развития реализуются на протяжении всего периода существования программы при условии сохранения их актуальности. Выделяют стратегические, тактические и потенциальные цели программ развития. Стратегические цели программы развития действуют на протяжении всего периода ее реализации и отвечают национальным, государственным, отраслевым, региональным и иным потребностям. Тактические цели в программах развития можно рассматривать как кратко-, средне- и долгосрочные потребности, которые необходимо учитывать при формировании финансовой политики. На базе тактических целей программ развития формируется свод программ создания (федеральных, региональных и ведомственных целевых). Потенциальные цели формируются на основе блока «генетических» целей и могут быть ранжированы в порядке очередности предполагаемой реализации, выступая тем самым ориентирами дальнейшей модификации программ. Состав тактических и потенциальных целей в программах следует постоянно уточнять, что предполагает наличие свойств динамичности и адаптивности в механизмах формирования этих программ.

Одно из принципиальных отличий программ развития от программ создания заключается в потенциальной целевой неопределенности конечного результата. В программах создания целевая определенность конечного результата и степень его завершенности — важнейшие параметры управления программой. В формулировке исходной («стратегической») цели программ развития, как правило, намечена только та или иная часть конечного результата развития, остальные его аспекты «проявляются» постепенно, через «цели создания» в процессе реализации комплекса мероприятий по достижению заданной цели и могут поддерживаться программой развития за счет ее новых направлений или «гаситься» за счет организованного противодействия нежелательным эффектам. Природа этого механизма кроется в сущности объекта развития, степени его сложности.

В сфере научно-технической и инновационной деятельности процесс формирования программ развития имеет особенности. Одна из них связана с тем, что эти программы развертываются применительно к конкретным объектам в рамках их полного жизненного цикла и непосредственно переходят в программы создания. Другая особенность состоит в выражении генезиса всех научно-технических объектов, включенных в сферу проектируемой программы развития. Обычно изучение генезиса — прерогатива историко-технических исследований. Но для программ развития в большей степени важен не механизм ретроспективных исследований, а механизм обнаружения новых («генетических») целей развития, появляющихся в результате структурных изменений экономической деятельности.

По большому счету развитие есть не что иное, как процесс структурных изменений в экономической деятельности, поэтому программу развития можно определить как целевое управление изменениями структур социально-экономических, научно-технических, иных объектов и процессов. В этом плане цели программ развития могут быть интерпретированы как определяющие структурные сдвиги в социальных и экономических процессах. Поэтому моделирование структурных изменений не столько инструмент описания, сколько управления.

Каждая фаза реализации программы развития имеет свои структурообразующие особенности: в фазе стабильного развития происходит равномерный прирост качественных и количественных характеристик предметной области при малой степени ее структурных изменений; в фазе интенсивного развития имеет место скачкообразный, ускоренный прирост качественных и количественных характеристик при значительных структурных изменениях; в фазе застоя качественные и количественные характеристики сохраняются, а структурных изменений не наблюдаются или они носят незначительный характер; в фазе затухания происходит спад качественных и количественных характеристик при отсутствии или незначительных структурных изменениях.

В каждой из названных фаз цели создания имеют вполне определенное структурообразующее значение соответственно специфике фазы. Так, например, создание аналогов характерно для фаз затухания и застоя, а инноваций — для фазы интенсивного развития. Проблема состоит в том, что в рамках одной и той же предметной области в один и тот же период программа развития может реализовываться в различных фазах относительно различных множеств элементов ее структуры. Границы между фазами условны, элементы структуры мигрируют из одной фазы в другую, т. е. постоянно изменяется структурообразующая ситуация. Генетические цели в программах развития и возникают по той причине, что они в большинстве случаев являют собой противовес изменениям структурообразующей ситуации.

Программы развития должны решать задачу согласованного получения дискретных результатов и обеспечения непрерывности процесса перехода к будущим результатам. Естественно, что задачи развития и согласованного получения дискретных результатов предъявляют специфические требования к программно-целевому инструментарию. К их числу относятся: механизмы согласованного и адаптивного управления целями; механизмы гарантированного ресурсного обеспечения; развитая инфраструктура программ развития и государственного протекционизма их реализации; независимый менеджмент программ развития; непрерывный их мониторинг и система приоритетов реализации.

Утверждая ту или иную программу развития, государство, стремясь обеспечить выбранные национальные приоритеты, берет под свою защиту интересы программы. Поэтому формирование такой программы требует четкой системы национальных приоритетов в сфере научно-технической и инновационной деятельности.

Все программы развития должны иметь инновационный характер. Но специфика инновационной сферы такова, что в ее программах развития могут возникать новые цели на любой стадии жизненного цикла инновации. Например, открытие нового физического эффекта может «подтолкнуть» развитие фундаментальных исследований и привести к изучению новых побочных явлений этого эффекта, создание нового материала для космической отрасли вовсе не означает, что он не может быть модифицирован для применения в гражданских отраслях. Во всех этих случаях программа инновационного развития получит новые цели. Будут ли эти цели реализованы или нет, будет зависеть только от проводимой научно-технической и инновационной политики и ресурсных возможностей ее исполнителей.

Требования, предъявляемые к программам развития, определяют необходимость уточнения отдельных положений принятого регламента разработки целевых программ с учетом их специфики1 В рамках общей схемы порядка

О разработках программ развития 133 разработки целевой программы первый этап работы связан с отбором узловых проблем разработки. Для программ развития на этой стадии необходимо развернутое обоснование (структуризация) проблемы и проведение профессиональной независимой экспертизы ее формулировки. Отсутствие на этой стадии развернутого обоснования проблемы и профессиональной экспертизы может означать только одно — все более или менее грамотно оформленные или «авторитетные» инициативы суммируются и отправляются для решения в Правительство России, которое «обречено» на принятие решения о разработке программ.

Подобная «организация» процесса принятия целевой программы мало напоминает мировые стандарты. Про систему развернутого программирования вообще говорить не приходится. Там действуют принципиально по-иному — от общего к частному. Но и система частичного программирования выстраивает процедуру иначе. Ее исходным моментом является не механическая сумма чьих-то инициатив, а системный анализ экономической и социальной ситуации в стране. После него осуществляют прогноз принципиальных макроэкономических показателей развития. При этом определяются узловые проблемы, которые не могут быть решены без участия государства. Совокупность мероприятий по решению выявленных ключевых проблем оформляется как государственные программы. И только на стадии конкретизации мероприятий программы до уровня конкретных проектов предусматривается конкурсный отбор инициативных предложений. Такая схема с большей вероятностью гарантирует формирование системы программ, отражающей общенациональные приоритеты.

Начальный этап (определение основных проблем) призван решить задачу обоснования целесообразности разработки программы для конкретного направления развития. Следует иметь в виду, что далеко не все осознанные сегодня проблемы смогут сохранить актуальность в перспективе.

Если принять тезис о том, что состав и структура проблем определяют состав и структуру программ, то процедура отбора проблем должна завершиться подготовкой проекта системы целей программы. Проблема формирования системы целей для программ развития ранее уже обсуждалась2 Формирование системы целей — определяющий момент программно-целевого подхода, но существующие варианты его реализации требуют переосмысления. Дело в том, что процесс развития достаточно сложен и имеет внутреннюю структуру, близкую к сетевой. Поэтому в отличие от программ создания в программах развития, например, не может быть применено формирование графа целей с вложенностью уровней, поскольку цели нижнего уровня должны соответствовать по содержанию сетевой структуре процесса развития. Полезным для разработки системы целей программ развития оказывается логико-семантическое моделирование проблемной ситуации с последующим определением структуры системы целей этих программ.

Второй этап программирования — формирование структуры целевой программы. На этом этапе не только создаются соответствующие тексты и проводят необходимые технические и экономические расчеты, но и формируют круг потенциальных подрядчиков по разработке программы, отношения с которыми оформляются необходимыми соглашениями о намерениях. Если заказчик программы считает необходимым, то он проводит специализированную экспертизу проекта программы.

В действительности заказчик оказывается в весьма опасном для бюджета страны положении. Разрабатывая программу, он формирует бюджетные притязания, не имея четко обоснованного лимита. В конкурентной борьбе с другими заказчиками по другим программам он склонен рассматривать его как практически неограниченный3 Более того, будучи ответственным за реализацию программ, заказчик может сознательно завысить требуемые ресурсы, по крайней мере по двум обстоятельствам. Во-первых, «нежесткую» программу проще выполнять, а значит, значительно ниже вероятность административной ответственности за ее невыполнение. Во-вторых, чем больше бюджет программы, тем выше вероятность того, что главным виновником при провале программы окажется Минфин России, не сумевший обеспечить запланированные ассигнования. Опасность «завышения» предполагаемых расходов особенно реальна для программ развития. По причине завышенных предполагаемых расходов они могут быть отклонены. Поэтому на данной стадии необходим механизм, препятствующий завышению предполагаемых расходов, например, механизм создания резервного фонда программы развития в рамках Бюджета развития, который может взять на себя непредвиденные расходы.

Особой проблемой этапа формирования программы являются внебюджетные источники финансирования. В мировой практике государственное программирование — это форма государственных расходов. В тех же случаях, когда считают возможным смешанное финансирование, привлечение внебюджетных источников каждый раз специально законодательно регламентируют. В России эта функция делегируется государственному заказчику и предлагается осуществить ее в договорной форме. Поэтому опыт России представляется во многом уникальным.

Исходная идея этой практики достаточно привлекательна: смешанное финансирование как бы призвано подчеркнуть общественную значимость программы развития, ее поддержку со стороны бизнес-сообщества. Понятно желание достичь кумулятивного эффекта от государственных инвестиций. Но есть и серьезные препятствия. Изначально программирование было ориентировано на вложения, масштабы и окупаемость которых были недоступны и непривлекательны для частного бизнеса. Недаром основной предмет деятельности государственных программ во всем мире — инфраструктурные проекты. Если же основной регламент программирования требует обязательного и значительного финансирования программ из внебюджетных источников, значит либо все программы — это быстро окупаемые проекты (с показателями, приемлемыми для частного бизнеса), либо программирование — это форма скрытого бюджетного субсидирования ограниченного числа избранных хозяйствующих субъектов. Российская действительность пока ближе ко второму варианту.

Представляется, что процедуру определения внебюджетных источников финансирования для программ развития на данном этапе следует исключить. Начальная работа по программе развития должна осуществляться за счет бюджетных средств, и только впоследствии за счет создания благоприятного инвестиционного климата можно ожидать участия в ней частного капитала. Основной задачей его участия в программах развития является формирование централизованного резервного фонда за счет высвобождения бюджетных средств, что позволит в перспективе финансировать работы по «генетическим» целям.

Третий этап процедуры разработки и реализации программы — ее комплексная независимая экспертиза и оценка. Основными «оценщиками» программ установлены Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство образования науки Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации. В качестве интеллектуального штаба выступают, как правило, Совет по науке, технологиям и образованию при Президенте РФ, РАН и подведомственные ей организации. По существующему регламенту главными критериями оценки являются приоритетность, эффективность, обоснованность.

Главным результатом оценки программы развития должна быть утвержденная совокупность ее подпрограмм и отдельных проектов, приведенная в различных вариантах ее финансирования — свод программ создания. Например, базовый вариант программы при 100 % ее финансировании в установленные сроки. Расширенный (и/или ускоренный) вариант программы — на случай ее признания особо приоритетной и несколько вариантов — при уменьшающемся объеме финансирования. В завершение — минимальная сумма ассигнований, после которой реализация программы не имеет смысла и ее следует прекратить.

В рамках бюджетного процесса как минимум ежегодно должна проводиться оценка всей совокупности программ. Но рассматриваться должны и вновь принимаемые, и действующие программы, и не только с точки зрения планируемых бюджетных ассигнований на будущий год, но и с точки зрения бюджетной эффективности реализованных этапов и прогнозных ассигнований хотя бы на среднесрочную перспективу. При этом главным итогом оценки совокупности программ должен быть их ранжированный ряд, в котором определяется перечень подлежащих финансированию программ и выбранный вариант их финансирования. Представленные таким образом программы можно будет трактовать как конкретный «образ» национальных приоритетов в экономике.

Четвертый этап — утверждение целевой программы. В России целевые программы утверждает ее Правительство. Оно же гарантирует государственному заказчику финансовые ресурсы, которые утверждает Государственная Дума в рамках принятия бюджета на текущий год. Это противоречие достаточно серьезное. Как показывает практика, максимум, что действительно может гарантировать Правительство России, это включение той или иной программы в перечень финансируемых из федерального бюджета программ. Гарантий же по реальному объему финансирования в рамках принятых нормативно правовых актов не может дать в России никто. Для программ развития данное обстоятельство принципиально. В этой части существующий порядок разработки целевых программ требует серьезной доработки.

Момент утверждения для программ развития состоит в официальном признании программных приоритетов, что может быть отражено в соответствующих реестрах. Представляется целесообразным поставить вопрос о создании и ведении единого реестра приоритетов целевых программ, выделяя в нем программы развития как раздел.

Пятый этап — управление реализацией целевой программы и контроль хода ее выполнения. Управление целевыми программами осуществляет государственный заказчик и созданная при нем дирекция программы. Формой работы с исполнителями являются государственные контракты. В этой ситуации степень свободы государственного заказчика максимальна. Он не только самостоятельно определяет формы и методы управления программой, но и сам ежегодно уточняет ее целевые показатели, распределение денег по программным мероприятиям, механизм реализации программ и состав исполнителей (на конкурсной основе).

Управление программами развития — это особый вопрос. Представляется, что целесообразно говорить о необходимости создания специальных дирекций программ развития. Органы управления реализацией программ и подпрограмм периодически докладывают состояние их реализации в Минэкономразвития России или в Минобрнауки России (или головному заказчику программы). Эти министерства проводят анализ полученных материалов и ежегодно докладывают ход осуществления программ развития Правительству РФ.

Ежегодно по представлению министерств, агентств, ведомств, регионов, организаций и предприятий Минэкономразвития России или в Минобрнауки России представляют предложения о пересмотре состава программ развития с включением в него новых и исключения завершенных или прекращенных программ. Минэкономразвития России и / или Минобрнауки России представляет предложения о разработке и утверждении новых программ на рассмотрение Правительства РФ.

Главное отличие российского опыта управления программами от мировой практики состоит в стремлении к абсолютной унификации. В реальной жизни программы значительно различаются по целям, содержанию, масштабам, требуемым ресурсам, участникам и последствиям их реализации. Обычно проектировщики программы принимают это как объективную реальность и ищут в каждом случае оптимальную форму управления, справедливо полагая, что в этом одна из предпосылок конечного успеха. Степень же вариативности российских программно-целевых процедур ничтожна. Для многоотраслевых или комплексных инвестиционных программ допускается наличие нескольких заказчиков, возглавляемых заказчиком-координатором. Не требует специального доказательства, что этот вариант не слишком разнообразит исходную схему.

Принципиальная особенность программно-целевого управления заключается в закреплении его в качестве альтернативы традиционным отраслевому и территориальному принципам управления — это комплексное воздействие на объект управления во всей совокупности его сторон и граней. Сведение же схемы управления к взаимодействию заказчика с исполнительной дирекцией стирает специфику программно-целевого метода и превращает его в чуть усложненный вариант традиционного управления. Чтобы этого не было, программа развития должна иметь единую дирекцию с необходимыми экспертными советами и иными структурами для оперативного управления целями и ресурсами программы.

Таким образом, помимо исполнительных функций дирекция программы развития (или другой выполняющий ее роль орган) должна иметь и определенные полномочия заказчика. Подобное «сращивание» — специфика программ развития, задачи которых выходят за рамки обычных программ создания. Не исключено, что управление программами развития должно рассматриваться в контексте общей структуры государственного управления экономикой. Уменьшение финансирования программ развития представляется нежелательным при условии их грамотной разработки. Однако, если до этого дошло дело, то этим должны заниматься в первую очередь органы управления программой развития. Отчетность исполнения этих программ должна быть разработана и утверждена на государственном уровне.

Действующий нормативный порядок нуждается в изменении. Такой принципиальной корректировкой должно быть выведение процесса программирования из-под юрисдикции Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Тем более, что первый шаг уже сделан. Государственная Дума Российской Федерации приняла рамочный Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В нем введено понятие «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу».

В данной ситуации у Правительства РФ есть возможность принять новую редакцию «Порядка разработки, утверждения и реализации целевых программ...», трактующую программы как составную часть общероссийской программы социально-экономического развития и прекращающую стихийное инициирование разнородных программ конкурирующими друг с другом министерствами, ведомствами и администрациями регионов.