Особенности изучения коррупции в сфере образования

Актуальность изучения коррупционных проявлений и рисков в системе образования и в отдельных образовательных организациях связана с ролью образования в жизни общества – формирование личности и кадрового потенциала экономики. Основным негативным последствием коррупции в сфере образования является восприятие учениками и студентами коррупции в качестве одной из важнейших поведенческих норм, т.е. встраивание коррупции в общественную жизнь. Также коррупция способствует нарушению равного доступа к качественному образованию и снижению уровня профессионализма кадров [1].

Коррупция – сложное явление социальной жизни, которое проникло во многие сферы: экономическую, политическую, духовную.

С точки зрения российского уголовного законодательства формы коррупции могут иметь вид следующих уголовных преступлений: нецелевого использования и хищения бюджетных средств (ст. 285.1 ч. 1 УК РФ); присвоения или растраты (ст. 160 ч. 4 УК РФ); мошенничества с использованием лицом своего служебного положения (чт. 159 ч. 3 УК РФ); коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ); мошенничества с использованием служебного положения (ст. 159 ч.3 УК РФ); взяточничества (ст. 290 УК РФ – получение взятки, ст. 291 УК РФ – дача взятки, ст. 291.1 УК РФ – посредничество во взяточничестве); злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий (ст. 285 и ст. 286 УК РФ), а также злоупотребления полномочиями в коммерческой организации (ст. 201 УК РФ); совмещения государственной и муниципальной службы с учредительством и замещением должностей в коммерческих организациях (ст.288 УК РФ); служебного подлога (ст. 292 УК РФ); изготовления и сбыта поддельных документов об образовании (ст.327 ч.1 УК РФ).

В докладе о состоянии коррупции, представленном комиссаром по внутренней политике ЕС С. Мальстремом в 2014 году, отмечалось, что коррупция обходится экономике ЕС более чем в 120 млрд евро в год. Эта величина практически сопоставима с годовым бюджетом ЕС.

Согласно официальной статистике в России в последние годы наблюдается сокращение общего числа зарегистрированных преступлений, в том числе преступлений коррупционной направленности. Так в 2014 году зарегистрировано 2190,6 тыс. преступлений, в том числе 32204 преступлений коррупционной направленности, удельный вес этих преступлений составил 1,5 % [4]. Для сравнения в 2010 году было зарегистрировано 59283 преступлений коррупционной направленности (2,3 %). Однако более подробное изучение статистики указывает на присутствие некоторых неточностей в измерении показателей коррупции. Так, снижение одних индексных показателей сопровождается ростом других (например, на фоне спада динамики получения, увеличилась дача взятки на 47% по сравнению с 2011 годом). Также, снижение уровня регистрируемых коррупционных преступлений осуществляется на фоне увеличения размера причиненного материального ущерба и суммы взятки (по сравнению с 2012 годом она возросла в 2,1 раза). И, наконец, на отсутствие устойчивого тренда снижения коррупции указывает диссонанс между регистрируемыми преступлениями и выявленными лицами, давшими и получившими взятку [5]. Присутствие коррупции является признаком системного кризиса изучаемой сферы общественной жизни. Данные проявления характерны и для сферы образования [2].

Исследования в сфере коррупции ведутся достаточно давно. Тема противодействия коррупции вызывает постоянный интерес у российских специалистов. Тем не менее, научных работ по исследованию вопросов коррупции в сфере образования немного. Большинство работ представляют собой обобщение статистики коррупционных проявлений в высшей школе. Недостаточно внимания уделяется анализу и выявлению коррупционных рисков и проявлений в средних образовательных учреждениях. В числе последних работ о противодействии коррупции в школьном образовании можно выделить работы ИНДЕМ (г. Москва) и Центра гражданского контроля и противодействия коррупции (г. Саратов).

Разработчики Концепции модернизации российского образования на период 2013–2020 гг. и руководители российского образования предполагают, что принципы и подходы, заложенные в Концепции, также будут противодействовать проявлениям коррупции. Однако специальных мероприятий по борьбе с коррупцией данный документ не предусматривает.

При высоком уровне коррупции государственное финансирование образования становится неэффективным. Поэтому оно должно обязательно сопровождаться созданием, прежде всего, превентивных антикоррупционных мер, направленных на выявление и снижение коррупционных рисков. В этих целях государством предприняты определенные меры. Требования по проведению оценки коррупционных рисков и составлению карты коррупционных рисков сформулированы в ст. 13.3 Федерального Закона «О противодействии коррупции» и Методических рекомендациях Минтруда РФ по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций. Требования составления карты коррупционных рисков каждой организацией независимо от сферы деятельности с 1 января 2013 года (момент выступления в силу изменений, внесенных в Федеральный закон «О противодействии коррупции») сформулированы Методическими рекомендациями Минтруда РФ.

Однако конкретные методики составления карты коррупционных рисков в зависимости от сферы деятельности организации практически отсутствуют. Авторами пособия [2] предложена методика составления карты коррупционных рисков, которую можно использовать в целях формирования эффективной политики противодействия коррупции в образовательной организации.

По результатам исследований общемировых тенденций сфера образования входит в первую тройку наиболее коррупционных сфер деятельности, уступая первенство судебной системе и правоохранительным органам. В России по данным Генеральной прокуратуры РФ образование также занимает третью позицию в списке сфер, где распространена коррупция – 15% зарегистрированных преступлений (по данным 2012 года), первые позиции занимают правоохранительная (правоприменительная) сфера – 26 %; – здравоохранение и социальное обеспечение – 17,8%.

Результаты опросов, проведенных ВЦИОМ, демонстрируют, что образование в России с 2006 по 2013 гг. стабильно входит в 10 сфер деятельности, которые в наибольшей степени подвержены коррупции.

По данным опроса ВЦИОМ 2015 года наиболее коррумпированной сферой граждане считают власть на местах (34%), в пятерку рейтинга входят ГИБДД (25%) и полиция (22%), судебная система (18%), медицинская сфера (14%) и система образования (9%) респондентов [3]. По данным пресс-службы Следственного управления СКР по региону коррупции в Ставропольском крае в наибольшей степени подвержена сфера образования – на ее долю приходится около 40% коррупционных преступлений, совершенных в 2015 году. Второе и третье места в антирейтинге занимают правоохранительная система и финансово-бюджетная сфера, должностные лица которых совершили 31% и 18% коррупционных преступлений [6, 7].

Тем не менее, по мнению Бочарникова И.В. [3], публикуемый «Transparency International» (TI) Рейтинг восприятия коррупции не отражает реальное положение дел в этой сфере. Так как само слово «восприятие» означает, что рейтинг измеряет не коррупцию, а общественное мнение об уровне коррупции в странах и поэтому является необъективным. Кроме того, данный Рейтинг формируется в интересах определенных политических сил и поэтому сам по себе коррупционнен и не может являться основанием для оценки коррупции в каких-либо странах.

Однако, при всей предвзятости формируемых западными (в основном американскими экспертами) индексов восприятия коррупции, полезным является констатация того факта, что коррупция – это проблема международного масштаба. Так результаты оценки восприятия коррупции в образовании населением на 01.10.2013 г. в соответствии с рейтингом восприятия коррупции таковы: Страны ЕС – 4 %; Кения – 37%; Пакистан – 43 %; Турция – 47 %; Вьетнам – 49%; Камерун – 72 %; Россия – 75 %. Для сравнения – общемировой индекс восприятия коррупции в образовании – 17 %.

Таким образом, образование – это первое, на что необходимо обратить внимание при разработке антикоррупционной политики, поскольку именно образование – выступает в качестве способа формирования профессиональной элиты. Также восприятие коррупции как нормы поведения позволяет ученикам и студентам переносить эти нормы в профессиональную деятельность и строить коррупционное государство.

Предупреждение коррупции предполагает изучение факторов, которые ее порождают. Зарубежные ученые выделяют несколько наиболее общих причин коррупции в сфере образования:

• 1)    образование – это привлекательная сфера для манипуляций общественным мнением;

• 2)    решения, принимаемы в сфере образования, имеют значительные долгосрочные последствия для людей и общества;

• 3)    значительная часть средств, выделяемых на образование, расходуется небольшими суммами в разных местах, большинство из которых имеет слабые системы отчетности и мониторинга.

Исследователи [2] обобщили формы проявления коррупции, независящие от национальной системы образования и характерные в том числе для российского образования: подкуп или обман; оплата доступа к школьному образованию; плата за обучение; поддельные данные о количестве школьников в странах, где существует подушевое финансирование; необходимость репетиторства; растрата средств, выделенных школам; продвижение преподавателей на основе подкупа, а не таланта.

Коррупционную природу имеют школы-призраки, учителя-призраки, сбор денежных средств с родителей на формирование фондов учебников, на ремонт школ. В некоторых странах получила распространение практика, когда руководитель проекта платит бонус в качестве стимула чиновнику, которому для проверки надо работать больше/дольше. В культурах некоторых стран приняты подарки даже в обмен на мелкие услуги.

Таким образом, в России, как и в других странах, сохраняются общемировые тенденции в области проявления коррупции в сфере образования. При этом, коррупционные практики одинаково развиты как при взаимодействии образовательных организаций с различными органами и юридическими лицами для обеспечения образовательной деятельности, так и в ходе непосредственного оказания образовательных услуг. Набирают силу и такие неявные проявления коррупции, как, например, необходимость репетиторства с целью поступления в учебное заведение, получения повышенных отметок и успешной сдачи экзаменов.

В силу высокой латентности коррупционных правонарушений, а также сложности и неоднозначности их структурирования большую сложность вызывает выявление и предупреждение всех проявлений коррупции. Поэтому необходимо выбрать наиболее эффективные точки воздействия на коррупционные правонарушения, ориентируясь при этом на возможные коррупционные риски. Для этого целесообразно расширить практику составления карт коррупционных рисков образовательной организации, которая может стать основой формирования политики противодействия коррупции.