Особенности эволюции правового статуса органов полиции в период существования Российской империи

Важнейшей предпосылкой функционирования современного государства является обеспечение устойчивого правопорядка и общественной безопасности. Соответственно, в настоящее время актуализируется значение функции охраны правопорядка, которая представляет собой отдельное направление внутриполитической деятельности государства. Необходимо отметить, что реализация данной функции современным руководством Российской Федерации существенным образом затруднена вследствие, во-первых, развития тенденции, связанной с усложнением общественных отношений и увеличением количества нормативно-правового материала, во-вторых, неопределенности негативных последствий системного кризиса российского общества, получившего развитие в 1990-е годы, что находит свое выражение в чрезвычайно низком уровне правовой культуры и правового сознания большинства граждан, в-третьих, необходимости практического осуществления ключевых приоритетов перспективного развития Российской Федерации, связанных с построением правовой демократической государственности и реализацией правового режима законности.

Естественно, что в этих условиях существенно повышается значимость деятельности субъектов реализации функции охраны правопорядка. Как справедливо отмечает А.И. Шинкарев, органы внутренних дел являются важнейшим инструментом государства, посредством которого обеспечивается укрепление действительных основ современного правопорядка. Именно поэтому они несут ответственность за результативность проводимых с целью укрепления режима правового демократического государства с развитой социально-экономической системой преобразований [1, с. 3].

Вышесказанное определяет необходимость последовательного совершенствования правового статуса и различных аспектов деятельности ведущей властной структуры органов внутренних дел – полиции. Представляется, что данная задача может быть решена лишь посредством скрупулезного исследования особенностей правового статуса полиции на различных этапах развития отечественной государственности. В связи с этим предметом настоящей статьи является исследование особенностей правового статуса полиции в период существования Российской империи.

Обзор литературы

Следует отметить, что вопросы изучения исторического опыта функционирования российской полиции и регламентации ее правового статуса представляют собой значимый для отечественной науки предмет исследования. В связи с этим к настоящему времени издано большое количество работ различного уровня, посвященных данным вопросам. Среди новейших из них следует выделить фундаментальные труды В.Л. Минера [2] и А.В. Борисова [3], монографии А.В. Лобанова [4], С.Г. Москаленко [5], А.В. Быкова [6], обзорные статьи В.А. Кудина [7], С.В. Чернявского [8], Т.В. Шитовой [9], Н.В. Лукашова [10]. При этом большинство современных работ, посвященных рассматриваемой проблематике, носят ярко выраженный описательный характер, в силу чего аналитическая составляющая представлена в недостаточной степени. В связи с этим основные выводы относительно особенностей эволюции правового статуса органов полиции на отдельных этапах развития Российской империи в большинстве современных исследований находятся в русле традиционных оценок, имеющихся в рамках советской историографии. Кроме того, необходимо отметить, что в современной науке наблюдается относительный недостаток сравнительных историко-правовых исследований, характеризующих развитие правового статуса органов полиции. В связи с этим можно выделить лишь небольшие по объему статьи С.К. Желяевой [11], Ю.А. Реента [12], Г.Т. Камаловой [13].

Материалы и методы

Источниковая и методологическая базы статьи формировались исходя их содержания заявленной цели. Эмпирическую основу исследования составили нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус органов полиции в системе законодательства Российской империи. Их анализ производился посредством использования специальных методов историко-правового исследования, в первую очередь, системно-структурного, сравнительно-исторического, формально-юридического, а также метода сравнительного правоведения.

Результаты исследования

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что предпосылки к институционализации полиции в качестве основного субъекта реализации государственной функции охраны правопорядка начали формироваться с момента образова- ния Московского централизованного государства, то есть начиная с середины XV века. В середине XVI в. в системе государственного управления возникли прототипы полицейских органов власти – губные избы. Их правовой статус характеризовался неразделимостью собственно правоохранительных и судебных функций, а также выраженным сословным характером – на первоначальном этапе для реализации вышеуказанной функции государство использовало исключительно представителей своей социальной опоры – дворянство. Обращает на себя внимание функциональная особенность правового статуса губных старост, которая выражалась в том, что в обязанности им вменялся поиск неблагонадежных «лихих людей», а не расследование обстоятельств совершенных ими преступных деяний [14, с.10].

Иначе говоря, деятельность прототипов полицейских органов власти характеризовала исключительно репрессивная направленность, обусловленная ориентацией на поиск и уничтожение потенциально и реально опасных для властной политической элиты социальных элементов. В это время и вплоть до начала XVIII в. государственный интерес отождествлялся с интересами феодальной верхушки и в таком качестве представлял собой единственный объект реализации функции охраны правопорядка.

На протяжении XVII в. данная тенденция усилилась благодаря расширению масштабов правовой регламентации статуса протополицейских органов власти. В это время данный аспект в той или иной степени регулировался нормами кодифицированного системообразующего нормативного акта – Соборного Уложения 1649 г., указами царя и Боярской Думы, а также специализированными актами, определяющими правовой статус отдельных приказов, в первую очередь, Разбойного. [14, с.13]. Соответственно, функцию охраны правопорядка реализовывали различные властные структуры, правовой статус которых существенно различался, - объезжие головы, решеточные приказчики, стрелецкие войска, воеводы и коменданты.

Институционализация полицейских органов в качестве субъектов реализации функции правопорядка произошла в начале XVIII в. в рамках осуществления системных преобразований государственного механизма отечественного государства.

Среди нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус полиции в начале XVIII в., необходимо выделить указ Петра I 1718 г., а также Регламент Главному магистрату 1721 г. Данные акты определяли достаточно широкие функциональные полномочия полицейских органов. В связи с этим представляется возможным выделять основную функциональную компетенцию полицейских органов того времени, которая была связана с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности, и специальную, которая предполагала вмешательство в жизнедеятельность граждан с целью обеспечения ее соответствия новым канонам европейской цивилизации, последовательно насаждаемым Петром I в русскую ментальность.

К середине XVIII в. созданы правовые основания для формирования полицейских органов в губернских городах всей страны. Определяющее значение в связи с этим имел указ Анны Иоанновны 1733 г. «Об учреждении полиции в городах».

Существенное значение в контексте дальнейшей эволюции правового статуса органов полиции имела реформаторская деятельность Екатерины II в области совершенствования государственного управления на местном уровне. Ее ключевыми аспектами стало образование в 1775 г. института земской полиции, а также издание в 1782 г. первого в отечественной истории специального нормативного акта, регламентирующего правовой статус органов полиции в городах – «Устава благочиния». В соответствии с ним в городах создавалась система полицейских органов – управ благочиния, а также утверждалась их типовая структура в составе городничего, приставов по гражданским и уголовным делам и двух купеческих ротманов.

Важно отметить, что Устав благочиния регламентировал достаточно широкие полномочия управ благочиния – кроме компетенции, связанной с реализацией государственной функции охраны правопорядка, управы благочиния осуществляли ряд административных функций в контексте осуществления иных направлений внутренней политики государства [15, с.32].

Процесс институционализации органов полиции получил свое логическое завершение после издания в 1811 г. Манифеста о создании Министерства полиции. В этом документе четко определялся правовой статус полицейских органов, детально регламентировалась их властная компетенция, которая предполагала выполнение ряда важнейших государственных функций, среди которых следует выделять охрану общественного порядка, предупреждение и противодействие преступности, контроль за проведением рекрутских наборов, обеспечение охраны продовольственных запасов, реализацию мероприятий таможенного контроля, исполнение уголовных наказаний, обеспечение надлежащего функционирования транспортной системы государства [7, с. 5].

Дальнейшая эволюция правового статуса полицейских органов в Российской империи напря- мую определялась изменениями характеристик формы государства Российской империи. В связи с нарастанием фундаментальных противоречий в имперском обществе примерно с первой четверти XIX в. последовательно усиливается репрессивная составляющая государственной политики, осуществляемой в рамках авторитарного самодержавного режима. В связи с этим ключевым аспектом реализации функции охраны правопорядка стали поиск и противодействие политической оппозиции. Это привело к тому, что полиция превратилась в аппарат политического сыска. Она стала функционировать в рамках тесного взаимодействия со специализированным органом политической репрессии – III Отделением Его императорской канцелярии.

В период царствования Николая I властные полномочия Министерства внутренних дел существенным образом усиливаются, что нашло свое выражение в предоставлении руководству министерства монопольных прав по распределению материально-технических и кадровых ресурсов на основании субъективного усмотрения. Одновременно была сужена функциональная компетенция органов полиции – в соответствии с царским Указом 1837 г., который реорганизовал земскую и уездную полицию, последняя стала рассматриваться исключительно как властная структура, охраняющая общественную безопасность и не допускающая распространение «вредных идейных влияний», иначе говоря, осуществляющая последовательное противодействие любым проявлениям оппозиционных настроений в обществе [7, с. 6].

В период реформ Александра II произошло объединение структур уездной и городской полиции, получил развитие институт городских и участковых приставов и полицейских надзирателей, которые стали рассматриваться в качестве основного звена системы реализации функции охраны правопорядка. Одновременно происходила регламентация функциональной специализации отдельных подразделений полиции.

В частности, результатом судебной реформы явилась очередная реорганизация полицейских органов, которая нашла свое выражение в правовом закреплении раздельного функционирования следственного и дознавательного аппаратов в их структуре, а также в регламентации функционирования специальных подразделений полиции, ориентированных на уголовный сыск.

Важной вехой эволюционирования правового статуса полиции в период существования Российской империи можно считать создание в 1880 г. Департамента государственной полиции, сотруд- ники которого получили значительные полномочия, связанные не только с обеспечением правопорядка, но и с реализацией разнообразных иных внутренних функций государства.

В период начавшегося в Российской империи революционного кризиса правовой статус органов полиции подвергся существенным трансформациям, которые были детерминированы, с одной стороны, интенсификацией и радикализацией угроз общественной и государственной безопасности, а с другой – практической реализацией политических прав граждан, гарантированных им Манифестом 1905 г. При этом самодержавное правительство должно было решить в высшей степени сложную задачу – пройти между Сциллой недопущения дальнейшего ожесточения населения в виду интенсификации деятельности полиции, направленной на подавление революционного взрыва, и Харибдой обеспечения эффективности функционирования полиции в принципиально новых общественно-политических условиях, характеризующихся повышенной политической активностью населения, которая в большинстве случаев трансформировалась в неконвенциональное протестное участие.

В этих условиях МВД Российской империи осуществило два основных мероприятия, существенно повлиявших на правовой статус органов полиции. Во-первых, впервые в отечественной правовой практике было регламентировано применение сотрудниками полиции специальных средств для пресечения массовых беспорядков. В МВД был подготовлен специальный циркуляр, разъясняющий порядок и условия применения оружия при подавлении массовых демонстраций. Его нормы предписывали чинам полиции при подавлении массовых беспорядков не допускать производства выстрелов боевыми патронами вверх в целях недопущения вреда случайным лицам и «дальнейшего озлобления бунтующих» [17].

Во-вторых, с целью усиления эффективности противодействия организованной преступности была произведена реорганизация полицейских сыскных отделений. Создаваемые сыскные отделения подразделялись на четыре разряда, отличавшиеся между собой по количеству штатных единиц сыскного отделения, денежному содержанию и присвоенным классным чинам, пенсионному обеспечению сотрудников. Одновременно была принята Инструкция чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г., регламентировавшая правовой статус этих органов полиции. В соответствии с нормами данного документа определялось основное направление функциональной компетен- ции сыскных отделений: производство дознания для предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний общеуголовного характера. Для ее реализации при сыскных отделениях образовывались специальное бюро, где имелись антропометрический и дактилоскопический кабинеты, производилась регистрация преступников и систематизация сведений о них, использовалась методика словесного портрета, велся карточный розыскной алфавит, собирались справки о судимости и сведения о содержащихся в местных тюрьмах, альбомы преступников и лиц порочного поведения по категориям преступлений, коллекции почерков, орудий преступлений и иные сведения о преступниках [18]. Указанные организационно-штатные мероприятия, несомненно, способствовали более эффективному противодействию преступности, однако не смогли кардинально изменить ситуацию – криминальная ситуация в Российской империи продолжала демонстрировать устойчивую тенденцию к ухудшению.

Обсуждение и заключения

Завершая анализ эволюции правового статуса полиции в период существования Российской империи, следует признать, что данный процесс носил противоречивый характер.

С одной стороны, самодержавное правительство провело прогрессивные преобразования статуса полиции, которые соответствовали передовым зарубежным образцам организации и функционирования этой властной структуры. В связи с этим можно согласиться с мнением Н.Ф. Байковой, которая определяет наличие двух основных тенденций в контексте правового регулирования статуса органов полиции в период существования Российской империи, одна из которых определяла последовательную централизацию полицейского аппарата, а другая – его последовательную специализацию за счет более детальной регламентации и конкретизации функциональной компетенции органов полиции [16, с. 9].

C другой стороны, несмотря на вышеуказанные позитивные преобразования, существенным образом повышающие эффективность деятельности полиции, представляется, что ключевая тенденция эволюции ее правового статуса на последнем этапе существования Российской империи выражалась в ее превращении в закрытую государственную корпорацию, самодостаточную по вопросам оценки своей деятельности и выражающую интересы исключительно правящего феодально-бюрократического класса. Данное обстоятельство способствовало нарастанию отчуждения полиции от масс населения, формированию у последних негативного отношения к полицейским структурам, которое к настоящему времени преодолено не в полной мере.