Особенности организации исполнительной власти в республиках Российской Федерации в условиях формирования централизованной федерации

Важность рассмотрения особенностей организации исполнительной власти республики в составе РФ заключается в том, что она является связующим звеном во взаимоотношениях с федеральным центром не только в административном, но и этнополитическом аспекте. Этническая специфика республик играет немаловажную роль в функционировании политической системы страны, значительно корректируя в повседневной практике конституционные нормы.

В начальный период реформирования федеративных отношений в стране нормы конституций республик в составе РФ отличались большим разнообразием. Некоторые республики определяли широкий объем полномочий, вторгаясь в сферу федеральной компетенции. Пробелы в конституционном федеральном регулировании восполняли федеративные договоры.

Однако со стабилизацией обстановки в стране были сделаны существенные шаги к симметричной федерации. Так, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закрепил принцип единства системы исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Действие поправок в этот закон от 7 июня 2000 г.,

ДЬЯЧКОВСКИЙ Семен Николаевич, аспирант Института гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов Севера СО РАН.

12 апреля 2002 г. и 8 декабря 2004 г. упорядочило процессы формирования органов государственной власти и значительно унифицировало систему исполнительной власти РФ.

Место и роль высшего должностного лица в системе исполнительной власти в республиках различаются. В большинстве республик непосредственным руководством высшим исполнительным органом государственной власти занимается Председатель Правительства республики (в Адыгее, Башкирии, Карелии, Татарстане др. — Премьер-министр), а на Президента (Главу республики — в республиках Калмыкия, Коми, Мордовия, Северная Осетия и др.) возлагаются обязанности координатора. Между тем в отдельных республиках можно обнаружить существенную концентрацию полномочий, когда высшее должностное лицо занимается непосредственным руководством правительства.

Например, в Республике Алтай эти функции выполняет Глава республики, Председатель Правительства, в Бурятии — Президент-Председатель Правительства. В Хакасии и Тыве на вершине иерархии органов исполнительной власти находится Председатель Правительства, он же выполняет функции Главы республики. В Республике Чувашия возможны два варианта: либо Президент Чувашии назначает Председателя Кабинета Министров с согласия Государственного Совета, либо он совмещает свою должность с должностью Председателя Кабинета министров1.

Согласно новым поправкам к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»2, высшее должностное лицо республики наделяется своими полномочиями местным парламентом по представлению Президента РФ. Если конституцией субъекта федерации предусмотрен двухпалатный парламент, решение принимается на совместном заседании палат.

Согласно законодательству республик Алтай, Дагестан, Коми и Хакасия, высшее должностное лицо исполняет свои полномочия четыре года, в остальных — пять лет. Из них в конституциях Татарстана и Кабардино-Балкарии устанавливается ограничение, согласно которому Президент республики не может занимать свой пост более двух сроков подряд. В ряде республик (Бурятия, Башкирия и др.) высшее должностное лицо обязано знать государственные языки, установленные в данной республике. За некоторым исключением такое ограничение практикуется в тех республиках, где численность «коренного народа» составляет существенную часть населения.

Практически во всех республиках высшее должностное лицо обладает широкими полномочиями по отношению к органам исполнительной власти субъекта федерации. Однако с точки зрения политической ответственности максимальная определенность места и роли высшего должностного лица в региональной политической системе достигнута в тех республиках, где непосредственное руководство правительством является прямой обязанностью высшего должностного лица субъекта федерации. Между тем в республиках, в которых Президент (Глава) республики не совмещает свою должность с должностью Председателя Правительства республики, установлен такой порядок правления, который может в неблагоприятных условиях привести к нежелательной конфронтации в среде высшей политической элиты региона.

В целом высшие должностные лица субъектов РФ обладают стандартным набором полномочий. Президент (Глава) республики выполняет представительские функции, формирует высший исполнительный орган, обладает правом подписывать договоры и соглашения от имени республики, обнародовать законы и т. д. Главы (Президенты) республик также обеспечивают координацию деятельности органов исполнительной власти с иными органами государственной власти республики, организацию взаимодействия органов исполнительной власти республики с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Только в Якутии и Карачаево-Черкесии предусматривается должность вице-президента. Отличие между ними заключается в том, что если в Карачаево-Черкесии вице-президент назначается Президентом республики с согласия Народного Собрания3, то в Якутии — избирается Государственным Собранием (Ил Тумэн) одновременно с Президентом республики, который определяет кандидатуру вице-президента4.

В Бурятии, где Президент совмещает свою должность с должностью Председателя Правительства, Народный Хурал (Парламент) дает согласие на назначение первого за- местителя Председателя Правительства5. Похожий порядок назначения отдельных членов правительства наблюдается в республиках Алтай, Тыва, Хакасия. В остальных республиках, в которых пост Президента (Главы) республики не совмещается с должностью Председателя Правительства, заместителем высшего должностного лица фактически является Председатель Правительства.

Однако порядок замещения поста Главы (Президента) республики не является везде одинаковым. В Бурятии в тех случаях, когда Президент — Председатель Правительства как Глава республики не в состоянии выполнять свои обязанности, их исполняет Председатель Народного Хурала (Парламента) Республики Бурятия6.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок формирования устанавливаются конституцией и законами республики с учетом исторических, национальных и иных традиций региона.

В зависимости от места и роли высшего должностного лица и других факторов правительство в республиках определяется по-разному. Например, в конституциях Адыгеи, Алтая, Башкирии, Ингушетии и т. д. правительство определяется как «высший исполнительный орган государственной власти» соответствующего субъекта федерации, в Бурятии, Дагестане, Калмыкии, Карачаево-Черкесии и др. — как «постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти». В Тыве это «высший коллегиальный и постоянно действующий исполнительный орган государственной власти». В республиках Саха (Якутия) и Татарстан правительство называют просто «исполнительный и распорядительный орган государственной власти».

Основными полномочиями высшего исполнительного органа государственной власти республики являются разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии. Правительство обеспечивает исполнение республиканского бюджета и готовит отчет об его исполнении, отчеты о выполнении программ социально-экономического развития и т. д. Акты Главы (Президента) республики и акты Правительства республики обязательны к исполнению в субъекте РФ.

Руководство и организация деятельности Правительства осуществляется Председателем Правительства (Премьер-министром), который назначается Главой (Президентом) республики. В одних республиках главе исполнительной власти требуется согласие парламента только при назначении Председателя Правительства (Башкирия, Дагестан, Калмыкия и др.), в других — с парламентом согласуется и назначение заместителей Председателя Правительства и отдельных министров. Как правило, в республиках парламент вправе решать вопрос о доверии / недоверии в отношении членов правительства, в назначении которых он принимал участие.

В Ингушетии парламент дает согласие на назначение Председателя Правительства, его заместителя. В случае трехкратного отклонения представленных парламенту кандидатур Президент Республики назначает членов правительства самостоятельно. Более демократичный порядок разрешения подобной ситуации действует в Адыгее. Здесь в случае двукратного неодобрения кандидатуры премьер-министра на заседаниях Государственного Совета — Хасэ с промежутками в одну неделю Президент республики предлагает Государственному Совету — Хасэ для рейтингового голосования⁷ кандидатуры на должность премьер-министра Республики Адыгея. Кандидат, набравший наибольшее количество голосов, назначается Президентом премьер-министром.

Региональное законодательство, как правило, не выдвигает кандидатуре на пост Председателя Правительства специальных требований. Исключением является пример Башкирии, где премьер-министру Правительства республики необходимо иметь высшее образование и опыт руководящей работы в сфере хозяйственной деятельности не менее 15 лет8.

Должность Председателя Правительства является ключевой в тех республиках, где непосредственным руководством и организацией деятельности занимается Глава (Президент) республики. Соответственно в этих субъектах федерации и аппарат правительства занимает центральное место в системе исполнительной власти, так как не происходит раздвоения вертикали власти между Премьером и Президентом (Главой) Республики.

Кроме правительства, главы республик могут формировать иные органы, относящиеся к системе исполнительной власти. В большинстве регионов аппарат правительства входит в состав администрации Главы субъекта федерации. Президент Адыгеи формирует единую Администрацию Президента и Кабинета министров Республики Адыгея, Глава Алтая — Единый аппарат Главы Республики Алтай и Правительства Республики Алтай, Президент Кабардино-Балкарии — Администрацию Президента Республики Кабардино-Балкария и т. д.

Во многих республиках в качестве постоянно действующего органа создается Президиум Правительства (в Тыве — Совет Правительства Республики Тыва, в Марий Эл — Коллегия Правительства Республики Марий Эл) для оперативного решения вопросов, отнесенных законодательством республики к ведению Правительства. В Удмуртии, Мордовии и Карачаево-Черкесии некоторые аспекты формирования и функционирования Президиума регламентируются конституцией республики, в основном — Законом о Правительстве республики.

В состав Президиума Правительства входят руководители, занимающие ключевые должности в системе исполнительной власти республики: Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства, некоторые министры (чаще всего ведающие вопросами экономики и финансов) и руководители отдельных подразделений (например, руководитель Аппарата Правительства в Мордовии, Тыве и других республиках). Согласно п. 3 ст. 93 Конституции Карачаево-Черкесии9, данный орган формируется с учетом национального представительства. Это обусловлено особым многонациональным составом населения республики (государственными языками в Карачаево-Черкесской Республике являются абазинский, карачаевский, ногайский, русский и черкесский).

По конституции ряда кавказских республик, где сохраняется напряженная общественно-политическая ситуация, предусматривается создание специального органа по вопросам обеспечения безопасности при Главе (Президенте) республики. В Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии высшее должностное лицо формирует и возглавляет Совет Безопасности, в Северной Осетии — Совет экономической и общественной безопасности. Подобные органы сформированы в Башкирии, Татарстане, Тыве, Удмуртии и др.

Рассмотрение структуры органов исполнительной власти республик в составе РФ показало, что не во всех из них совершен переход к трехзвенной системе управления, утвержденной в 2004 г.10: федеральные министерства, службы и агентства. По версии разработчиков реформы, такая структура должна исключать конфликт интересов между политикой и управлением, т. е. между функциями выработки политики, исполнения и контроля. Однако на практике это не оправдалось, и, по мнению В. В. Путина, трехуровневая система правительства, заимствованная у Запада, продемонстрировала свою неэффективность в условиях российской действительности11.

Трехзвенная структура органов исполнительной власти принята в Алтае, Бурятии, Калмыкии, Коми (хотя в некоторых из них сохранились комитеты и управления, но в ограниченном количестве). В остальных республиках сохраняется традиционная классификация органов исполнительной власти: министерства, комитет, управление.

В 2006 г. стартовала реформа государственного управления в соответствии с Концепцией административной реформы в РФ в 2006—2010 гг. и Планом мероприятий по ее проведению. Для стимулирования реформы на региональном уровне Министерством экономического развития РФ был объявлен конкурсный отбор программ и планов мероприятий по проведению административной реформы. К настоящему моменту в республиках приняты соответствующие концепции и планы мероприятий.

Количество министерств и ведомств в республиках зависит от разных факторов. Наиболее компактные Правительства созданы в республиках, в которых Глава (Президент) является одновременно Председателем Правительства: Алтае — 12, Бурятии — 11, Тыве — 11, Хакасии — 10. Количество министерств в правительстве республики зависит от уровня развития региона. Небольшой аппарат правительства создается и в депрессивных регионах12: Адыгея (8 министерств), Калмыкия (8), Марий Эл (11) и др.

В республиках, вносящих весомый вклад в прирост ВВП РФ, как правило, создаются достаточно разветвленные структуры управления. К примеру, в составе Правитель- ства Татарстана имеется 18 министерств, Башкирии — 15. Из этого следует, что дальнейшее реформирование единой системы исполнительной власти РФ следует осуществлять с учетом классификации регионов по уровню и характеру развития.

Конечно, есть исключения, но они не меняют общую тенденцию. Так, в Республике Дагестан Правительство состоит из 16 министерств, несмотря на низкий уровень социально-экономического развития. Однако, на наш взгляд, это обусловлено сложным опытом 1990-х гг. XX в. и эт-ноконфессиональным составом республики. Известно, что в условиях низкого уровня развития парламентаризма в сложносоставных обществах разными социальными группами ставка делается на представительство своих интересов в органах исполнительной власти.

В республиках РФ постепенно формируются традиции и культура контроля законодательной власти над исполнительной. Одной из форм контроля со стороны парламента являются депутатские запросы парламента. Законодательство многих республик обязывает членов правительства по приглашению парламента присутствовать на его заседаниях и отвечать на вопросы депутатов. В свою очередь члены правительства республик, руководители республиканских органов исполнительной власти или уполномоченные ими лица вправе присутствовать на заседаниях парламента с правом совещательного голоса.

В настоящее время функции парламента в отношении исполнительной власти носят формальный характер. В действенном применении контролирующих функций должно быть заинтересовано парламентское меньшинство, однако разного рода препятствия не позволяют выполнить эту процедуру.

Таким образом, практически во всех республиках Президент (Глава республики) обладает широкими полномочиями по отношению к органам исполнительной власти субъекта федерации. Однако с точки зрения политической ответственности максимальная определенность места и роли высшего должностного лица в региональной политической системе достигнута в тех республиках, где непосредственное руководство правительством является прямой обязанностью высшего должностного лица субъекта федерации. Как правило, это отражается на всей структуре исполнительной власти, формируется достаточно компактное правительство, которое занимает центральное место в системе управления.

Другая картина в республиках, где Президент (Глава республики) выполняет координирующие функции. Следовательно, непосредственным руководством высшим исполнительным органом государственной власти занимается премьер-министр. В ряде республик возможны варианты: либо Президент назначает премьер-министра с согласия парламента, либо он совмещает свою должность с должностью премьер-министра. На наш взгляд, разделение политической ответственности в рамках исполнительной власти оправдано в республиках с двумя и более преобладающими этническими группами, где для обеспечения легитимности исполнительной власти необходимо соблюдать принцип этнического представительства.