Особенности правового регулирования инициативного бюджетирования в Российской Федерации

Сохранение сложившегося миропорядка – одна из основных внешнеполитических задач любого государства. Реализуя ее, государства способствуют сохранению и развитию дружественных взаимоотношений между собой не только в военной, политической, но и в экономической сфере: развивается как международная интеграция, так и обмен опытом между странами в части выстраивания своей экономической и бюджетной политики.

В вопросах осуществления бюджетной политики в последнее время важную роль стало играть поддержание открытого диалога между обществом и властью. Действительно, с появлением новых технологий бюджетный процесс становится максимально прозрачным для граждан. Ключевые показатели бюджета в сети Интернет сегодня доступны для ознакомления любому лицу. Однако не всегда сухие цифры позволяют оценить целесообразность расходов государства. Для большинства граждан эти показатели остаются неясными, и они хотят не только прояснить их для себя, но и принять активное участие в распределении бюджетных средств. Данная тенденция означает, что назревает необходимость проведения политико-правовой модернизации в данной сфере. На наш взгляд, это возможно обеспечить с помо- щью такого правового механизма, как инициативное бюджетирование.

Инициативное бюджетирование как механизм вовлечения граждан в бюджетный процесс, известно мировому сообществу с середины 20 века, но стало максимально востребованным и получило наибольшее развитие только сейчас. Данные механизмы активно используются в таких передовых зарубежных странах, как Бразилия, Испания, Германия, Исландия, и др. [1; с. 16].

Поступательное развитие инициативного бюджетирования наблюдается и в России: в НИФИ создан и действует Центр инициативного бюджетирования, на период до 2018 г. было заключено соглашение между Минфином России и Всемирным банком о развитии инициативного бюджетирования, непосредственная реализация мероприятий инициативного бюджетирования осуществляется в 44 регионах страны [2; с. 52].

Несмотря на все предпринимаемые усилия, они являются явно недостаточными: на сегодняшний день лишь половина субъектов РФ вовлечена в данный процесс, его осуществление идет децентрализовано, отсутствует единая методика и законодательное закрепление правовых основ его реализации. Наличие подобных проблем и необходимость их решения и обуславливают актуальность данного исследования.

Полагаем, что усовершенствование бюджетной системы с помощью механизмов инициативного бюджетирования является одним из наиболее перспективных направлений развития не только бюджетного процесса, но и открытого диалога между обществом и властью. В целом, инициативное бюджетирование позволит определить наиболее важные социальные проблемы и найти пути их решения, активизировать участие граждан в решении вопросов местного значения, увеличить эффективность и целесообразность расходования бюджетных средств.

Основным препятствием на пути полномасштабного внедрения инициативного бюджетирования в бюджетный процесс является отсутствие необходимой нормативно-правовой базы. Регулирование данного процесса на сегодняшний день реализуется в форме целевых программ и подпрограмм, не выработаны единые подходы к его осуществлению, даже само понятие «инициативное бюджетирование» на законодательном уровне отсутствует. С учетом все большего распространения практики инициативного бюджетирования на территории страны, считаем необходимым закрепить правовые основы его осуществления в законодательстве РФ.

Полагаем, что необходимо начать с самого понятия инициативного бюджетирования, которое в иностранных государствах также называют партисипаторным (Participatory Budgeting). Происходит оно от английского «participate» - участвовать, и предполагает участие местного населения в процессе формирования бюджета. Легального определения данного термина в отечественном законодательстве нет, и сама его формулировка встречается в актах крайне редко. В целом его можно встретить в некоторых программных документах [3], в Постановлениях Правительства РФ [4], в письмах и приказах министерств [5-9]. Но данные документы, упоминая этот термин, не раскрывают его содержания.

Активные попытки изучить его содержательную составляющую предпринима- ются в научной литературе. Так. М.В. Цу-кран характеризует инициативное бюджетирование как процесс разработки и утверждения и/или распределения части бюджетных средств муниципального образования в рамках проектного подхода с применением форм общественного участия в реализации местного самоуправления и/или при участии комиссии, состоящей из представителей администрации муниципального образования и его населения [10; с. 152]. Гуляев Г.Ю. называет инициативным бюджетированием форму непосредственной демократии, предполагающую участие граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств [11; с. 32]. В программе инициативного бюджетирования Европейского университета в Санкт-Петербурге партисипаторное бюджетирование характеризуется как непосредственное участие горожан в распределении от 1 до 10 % средств муниципального бюджета [12]. На сайте Минфина России инициативным бюджетированием обозначается первый этап развития партисипаторного бюджетирования в РФ [13]. При этом, на наш взгляд, не стоит характеризовать инициативное и партисипаторное бюджетирование как разные этапы одного и того же процесса. Если обратиться к определению понятия партисипаторного бюджетирования, которое дается в зарубежных странах, можно заметить, что в целом оно содержательно совпадает с тем, как характеризуют инициативное бюджетирование в России (например, сайт городского совета Нью-Йорка называет партисипаторное бюджетирование демократическим процессом, когда члены сообщества непосредственно решают, как тратить часть государственного бюджета [14], а в Докладе Белого дома в 2013 году говорится, что совместное бюджетирование позволяет «...гражданам играть ключевую роль в выявлении, обсуждении и определении приоритетности проектов государственных расходов и дает им понимание того, как расходуются деньги налогоплательщиков [15]»).

На наш взгляд, для того, чтобы дать определение понятию «инициативное бюджетирование», необходимо, в первую оче- редь, определить характерные признаки этого процесса. Основополагающей характеристикой в данном случае является участие граждан в процессе его реализации. Без участия простых людей в распределении бюджетных средств утрачивается сама сущность инициативного бюджетирования. Следующим признаком является непосредственное распределение средств муниципальных и государственных бюджетных средств. Суть его сводится к тому, что в бюджете того или иного муниципального образования выделяется определенное фиксированное количество денежных средств, вопрос о расходовании которых решается с непосредственным участием граждан. Не менее важной отличительной чертой выступает регулярность и ежегодная повторяемость мероприятий инициативного бюджетирования. Использование данного механизма участия граждан в управлении делами государства не является разовым мероприятием, напротив, оно должно носить устойчивый и системный характер. Публичная отчетность о реализации проектов также является необходимой составляющей инициативного бюджетирования. Как и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, которая является открытой для граждан, мероприятия в рамках исследуемой концепции и их результаты должны быть доступны для ознакомления с ними любому заинтересованному лицу. Необходимым элементом также является участие профессиональных субъектов – компетентных должностных лиц – при обсуждении проектов расходования бюджетных средств, для избегания конфликта интересов, когда не все проекты, предлагаемые гражданами, могут быть реализованы в действительности по тем или иным объективным причинам. Также для того, чтобы система инициативного бюджетирования была эффективна, необходима регламентация ответственности сторон (как государства, так и граждан) за нарушение порядка осуществления процедур, предусмотренных в рамках бюджетирования.

Таким образом, инициативное бюджетирование можно охарактеризовать следующим образом: регламентируемая зако- нодательством совместная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан по распоряжению частью денежных средств бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования с целью решения вопросов местного значения.

Однако, формулировки одного лишь понятия «инициативного бюджетирования» недостаточно для закрепления основ этого процесса в законодательстве Российской Федерации. Требуется также создание комплекса правовых норм, которые закрепляли бы общие положения осуществления этого процесса, и не только на местном и региональном уровне, но и на федеральном. В данном контексте особое значение имеет форма выражения правовых норм об инициативном бюджетировании. При этом единый подход в этом вопросе отсутствует.

Так, в Пермском крае порядок реализации мероприятий инициативного бюджетирования закреплен в форме закона субъекта РФ [16], в г. Нижневартовске в форме постановления администрации города об утверждении муниципальной программы [17], в городе Красноярске Красноярского края в форме постановления администрации города об утверждении положения об инициативном бюджетировании [18]. Наиболее известными проектами реализации инициативного бюджетирования в нашей стране являются программы «Народный бюджет» в Тульской области и «Народная инициатива» в Иркутской области [19], где данные документы также утверждаются постановлением правительства области.

В зарубежных странах процедура инициативного бюджетирования нормативно закреплена в Перу. В 2003 году в стране был принят Закон о Партисипаторном Бюджете [13]. Интересен опыт проведении инициативного бюджетирования в городе Рейкьявик, Исландия. В нем реализация подобных проектов началась не с нормативного закрепления, а создания соответствующей Интернет платформы «Лучший Рейкьявик». Он был создан и первоначально финансировался двумя частными лицами. Со временем городской совет решил поддержать проект: было подписано соглашение о сотрудничестве, в результате чего был создан проект «Лучшие окрестности», который получил первоначальные инвестиции в размере 5,7 млн. евро из бюджета города. Процедура осуществления мероприятий довольно проста: голосование за проекты партисипаторного бюджетирования происходит на онлайн-платформе, для участия в нем требуется электронный идентификатор или пароль. Городской совет взял на себя обязательство ежемесячно пересматривать 10 идей, набравших наибольшее количество голосов. Затем муниципалитет информирует граждан о том, одобрены ли идеи. Это дает людям возможность увидеть ощутимые результаты их участия. Хотя окончательное решение не находится в руках народа, городской совет понимает, что предложенные им идеи выбраны местным населением [20]. Подобным образом система партисипаторного бюджетирования налажена и в Бостоне. На ресурсах сети Интернет, в школах и колледжах, на общественных собраниях и специальных избирательных участках молодежь Бостона в возрасте от 12 до 25 лет может представить мэрии города свои идеи по поводу того, как потратить 1 миллион долларов городского бюджета. Предложенные идеи аккумулирует специальный совет при мэрии, который отбирает из них лучшие для реализации [21]. В Чикаго на эти цели выделяют 1,3 миллиона долларов. Граждане штата голосуют за предлагаемые проекты на участках для голосования. При голосовании требуется подтвердить возраст и место жительства. В результате нескольких раундов список предлагаемых проектов сужается, формируя финальный перечень. Вопрос о реализации этого перечня проектов ставится на финальное голосование [22].

Полагаем, что сложившаяся в США система инициативного бюджетирования через нормативно не закрепленные решения представительных органов штата не применимы в России, поскольку в соответствии с законодательством РФ все происходящие бюджетные процессы должны быть прописаны в тех или иных законодательных актах. Так как Российская Феде- рация является федеративным государством, полагаем, что право субъектов РФ и муниципальных образований на осуществление мероприятий инициативного бюджетирования должно найти свое закрепление в федеральном законодательстве, а именно в БК РФ. На наш взгляд, в данном кодифицированном акте должны найти свое отражение такие фундаментальные основы инициативного бюджетирования, как: само определение данного понятия, его цели и задачи, указание на компетентные органы, уполномоченные принимать решение о проведении мероприятий инициативного бюджетирования, указание на порядок его финансирования.

Говоря о форме закрепления основ инициативного бюджетирования в России на уровне субъектов и муниципальных образований, отметим, что наиболее удобной из допустимых вариантов на наш взгляд является форма закона субъекта РФ и Постановления администрации муниципального образования, поскольку они, в отличие от федеральных целевых программ, не ограничены во времени и не нуждаются в постоянной пролонгации.

Важное значение имеет также форма и способ предоставления бюджетных средств. Международная практика выработала два подхода относительно формы их предоставления: в твердой денежной форме или в процентном выражении. На наш взгляд, наиболее удобной формой является процентная, поскольку на нее в меньшей степени влияют инфляционные процессы. Что касается способа их предоставления, то объем выделяемых средств должен быть прямо определен в соответствующем законе о бюджете.

Структура закона субъекта РФ об инициативном бюджетировании должна быть выстроена таким образом, чтобы отразить в себе все этапы осуществления данного процесса. Единого подхода к количеству предполагаемых этапов международная практика не выработала. В данном случае их число зависит от предпочтений того ли иного региона и его специфики. Так, в Бостоне процедура включает 5 этапов: сбор идей, сужение списка идей, голосование, реализация, оценка реализации [23]. В

Миссури их тоже 5, но они носят несколько иной характер: выработка идей, сужение списка идей, обсуждение финальных идей, голосование, реализация [24]. То же самое характерно и для Чикаго: три этапа собраний местных жителей для формирования финального списка проектов, голосование, реализация проектов и последующий мониторинг их реализации [25]. Говоря о российском опыте, отметим, что в Перми областной закон предполагает следующие этапы: формирование проектов инициативными группами и внесение их на рассмотрение в муниципальную комиссию, выборка проектов комиссией и объявление голосования, голосование, реализация проектов и контроль за их реализацией [16].

На наш взгляд, процесс инициативного бюджетирования структурно должен состоять из 5 этапов, первым из которых является формирование предложений о расходовании бюджетных средств, которое должно осуществляться несколькими способами: как от имени инициативной группы, так и от имени отдельных граждан, как письменной форме, так и в сети Интернет. Для выдвижения инициативы гражданин должен соответствовать двум качествам: быть старше 25 лет и быть зарегистрированным по месту жительства в соответствующем регионе/ муниципальном образовании. Второй этап - сужение списка проектов, который должен проходить в два этапа: первый из них должен осуществляться в форме открытого голосования среди местных жителей, а второй должен проводится среди специальной муниципальной или региональной комиссии с учетом реальных перспектив воплощения в жизнь гражданских инициатив и достаточности финансирования. В итоге должен быть сформирован окончательный список проектов с учетом альтернативы выбора, из которых, в процессе осуществления третьего этапа бюджетирования, местные граждане должны выбрать финальные проекты для непосредственной реализации в количестве, установленном муниципальной комиссией с учетом достаточности денежных средств. Четвертый этап – реализация проектов, а пятый этап представляет собой контроль за этой реализацией. Данные этапы должны найти свое законодательное закрепление в соответствующих НПА.

На основе синтеза полученных выводов предлагается, применительно к механизму инициативного бюджетирования, закрепить его понятие и основные положения, характеризующие его проведение, в Бюджетном кодексе РФ. В частности, предлагаем дополнить ст. 6 БК РФ определением инициативного бюджетирования следующего содержания: «регламентируемая законодательством совместная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан по распоряжению частью денежных средств бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования с целью решения вопросов местного значения».

Также предлагаем ч. 4 ст. 41 БК РФ дополнить следующим положением: «к безвозмездным поступлениям относятся безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей для целей финансирования мероприятий инициативного бюджетирования».

Считаем разумным дополнить БК РФ статьей 74. 1 следующего содержания:

«Предоставление средств из бюджетов при реализации мероприятий инициативного бюджетирования»

• 1.    Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация муниципального образования в законе (решении) о бюджете могут установить условия предоставления средств бюджета для реализации мероприятий инициативного бюджетирования, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

• 2.    Выделяемые денежные средства предоставляются на реализацию проектов инициативного бюджетирования, отобранных по результатам конкурсного от-

• бора проектов инициативного бюджетирования.

• 3.    Целью инициативного бюджетирования является активизация участия жителей в решении вопросов местного значения и определении приоритетов расходования средств бюджетов.

• 4.    Порядок финансирования проектов инициативного бюджетирования, порядок проведения конкурсного отбора проектов инициативного бюджетирования опреде-

• ляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Что касается законов субъектов РФ и Постановлений местных администраций о реализации мероприятий инициативного бюджетирования, в них содержательно должны быть закреплены цели, задачи и принципы инициативного бюджетирования, порядок финансирования проектов инициативного бюджетирования и основные этапы его осуществления, а именно: формирование предложений о расходовании бюджетных средств; сужение списка инициативных проектов; выборка финальных проектов для непосредственной реализации в количестве, установленном муниципальной комиссией с учетом достаточности денежных средств; реализация проектов и контроль за этим процессом.