Особенности правового режима отдельных категорий особо охраняемых природных территорий

Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее ФЗ «Об ООПТ»), особо охраняемыми природными территориями признаются только земельные участки и поверхность вод, а также воздушное пространство над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное,     культурное,     эстетическое,     рекреационное, оздоровительное и научное значение и особый режим охраны, установленный органами государственной власти, с полным или частичным изъятием из хозяйственного использования4.

Среди разновидностей ООПТ выделяются государственные природные заказники и заповедники (в том числе биосферного вида), природные, национальные и дендрологические парки, ботанические сады и памятники природы. При этом данный перечень не является исчерпывающим для субъектов Российской Федерации (далее РФ), согласно ст. 2 приведенного закона, по инициативе региональных властей могут быть созданы иные виды ООПТ регионального или местного значения.

Некоторые субъекты РФ пользуются предоставленной возможностью. Так, в ч. 1 ст. 3 Закона Забайкальского края от 09.03.2010 № 338-ЗЗК «Об особо охраняемых природных территориях в Забайкальском крае» значится, что в Забайкальском крае, наряду с вышеуказанными ООПТ, могут дополнительно создаваться региональные ООПТ: микрозаказники, учебнонаучные стационары, охраняемые водные объекты и зеленые зоны5.

Другие субъекты РФ до сих пор не проявили инициативы и не приняли соответствующие законы. Примером может служить Республика Коми, где 238 ООПТ (2 федерального и 236 регионального значения) занимают весьма внушительную территорию площадью 5,4 млн. гектаров6.

На наш взгляд, предусмотренная возможность для субъектов РФ создавать региональные формы ООПТ на подконтрольной территории связана, прежде всего, со значительной площадью нашего государства с одновременно различными климатическими зонами и ландшафтами, а также с неравномерным распределением населения по территории.

По данным отчетов Министерства природных ресурсов и экологии РФ, в России расположено более 13 тысяч ООПТ всех значений, которые занимают площадь почти в 207 млн. га или 12,1% от площади нашего государства.

Основу системы ООПТ РФ составляют 104 государственных природных заповедника, 48 национальных парков и 64 государственных природных заказника федерального значения7. Данные элементы системы ООПТ заслуживают особое внимание.

Характеристика ООПТ складывается из общего правого режима для этих территорий. В первую очередь ООПТ являются объектами общенационального достояния, находящегося либо в государственной, либо в муниципальной собственности. Форма и вид собственности на ООПТ зависит от значения самого объекта (федеральный, региональный или местный). Законодатель определил, что из всех категорий ООПТ в федеральной собственности с соответствующим правовым статусом находятся только государственные природные заповедники и национальные парки. Остальные виды ООПТ могут иметь как федеральное, так и региональное значение с соответствующей формой собственности.

Именно значение ООПТ определяет под управлением и контролем какого органа находится соответствующий вид особой природной территории. Такими полномочиями наделяются федеральные и региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Для увеличения эффективности государственного контроля в области охраны и использования ООПТ, а также для оценки состояния и перспектив развития данных территорий действует государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. В данном систематизированном своде представлена документированная информация по каждой ООПТ: название, вид, значение, статус, местоположение, границы, природные особенности, площадь, ведомственная подчиненность и другое8. Наличие такого информационного ресурса ещё раз доказывает специфичность каждой ООПТ.

Исходя из анализа ФЗ «Об ООПТ», можно прийти к выводу, что существует 3 правовых режима для ООПТ: 1) абсолютно заповедный; 2) относительно заповедный; 3) дифференцированный (смешанный). Каждый из них по-своему характеризует относящуюся к нему категорию ООПТ.

Первый указанный режим, что природный комплекс или объект ООПТ полностью изъят из гражданского оборота и рекреационного использования, при этом наложен запрет на любое вмешательство человека в природные процессы. Применение данного режима возможно для двух ООПТ – государственные природные заповедники и памятники природы.

Второй режим означает, что природный комплекс или объект ООПТ частично изъят из гражданского оборота и рекреационного использования, при этом любая деятельность человека ограничена и не может противоречить целям и задачам создания ООПТ. Данный режим применяется для государственных заказников.

Дифференцированный режим содержит в себе как элементы абсолютного, так и относительного заповедных режимов. Установление такого режима означает, что отдельные участки природного комплекса или объекта ООПТ полностью изъяты из гражданского оборота и рекреационного использования, при этом экономическая или другая

• ⁸    Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 19 марта 2012 г. № 69 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий»: зарегистрирован в Минюсте РФ 12 апреля 2012 г. // Российская газета. – 2012. 13 апреля.

  

деятельность человека на данной территории ограничена. Такой режим применяется для национальных и природных парков.

В целях осуществления защиты ООПТ от негативного воздействия антропогенных факторов на прилегающих к ООПТ земельных и водных участках создаются охранные зоны с ограничением природопользования, что является особой чертой правового режима ООПТ.

Самым строгим по режиму охраны является государственный природный заповедник. Первым заповедником в России является Баргузинский. Он был создан в 1916 года. В 2011 году Баргузинский заповедник был объединен с Забайкальским национальным парком9.

Интересно, что в действующем законодательстве отсутствует дефиниция данного понятия как одного из видов ООПТ, а под природным заповедником понимается государственное учреждение. В связи с этим мы соглашаемся с мнением В.В. Зозули, который указывает, что заповедник должен признаваться частью природы, а не государственным учреждением10.

Государственный природный заповедник как ООПТ осуществляет охрану природных комплексов и объектов в целях их поддержки в естественном состоянии и сохранения всего биоразнообразия, ведёт государственный мониторинг окружающей среды, организует и проводит научные исследования, занимается экологическим просвещением и развитием познавательного туризма, а также содействует подготовке кадрового состава в области охраны окружающей среды.

Природные ресурсы и недвижимость, расположенные на территории природного заповедника, находятся в федеральной собственности и как предметы сделок исключены из гражданского оборота. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы государственного природного заповедника.

Особенностью правового режима данного ООПТ является то, что любая деятельность, противоречащая задачам природного заповедника и установленным правилам, запрещена. Более того, граждане, не являющиеся работниками заповедников или должностными лицами ведомственных органов, могут пребывать на их территории только с разрешения дирекции или ведомственных органов.

Следующим видом ООПТ являются национальные парки. Дефиниция данного понятия, как и у природного заповедника, отсутствует в законе.

М.В. Зайцева указывает, что национальный парк является неизолированный от глобальной экосистемы резерватом с особым видом хозяйственной деятельности, которая соответствует функциональному

• ⁹    Судьба заповедного дела // Журнал «Наука и жизнь» // http://www.nkj.ru/archive/articles/21437/ (дата обращения: 14.01.2017).

• ¹⁰    Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков: Дисс…. канд. юрид. наук. – М. 2006. С. 195.

  

зонированию его территории11.

Национальные парки, как и природные заповедники, выполняют природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские функции. Как ООПТ они принимают меры по сохранению и восстановлению природных комплексов, уникальных участков и объектов, являющиеся эталонами природы или имеющие историко-культурное значение, осуществляют государственный мониторинг окружающей среды, занимаются экологическим просвещением и охраной природы, создают условия для развития туризма и отдыха.

Имущество национальных парков является федеральной собственностью с изъятием из гражданского оборота и используется ими на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Таким образом, национальные парки, в отличие от государственных природных заповедников, имеют наряду с природоохранными, научными и просветительским задачами, ещё и рекреационные (создают условия для отдыха и туризма населения, ознакомления с природными достопримечательностями).

Согласно статье 15 ФЗ «Об ООПТ», для осуществления указанных задач национальные парки имеют смешанный режим охраны с функциональным зонированием: в заповедной зоне запрещена любая экономическая деятельность, в особо охраняемой зоне возможен только познавательный туризм, в рекреационной зоне создаются условия для развития спорта и физической культуры с возможностью размещения музеев, объектов туриндустрии, информационных центров. В зоне охраны памятников истории и культуры народов России допускается деятельность по их сохранению и рекреации населения, в хозяйственной зоне допускается деятельность для обеспечения функционирования самого ООПТ и поддержания жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка. В зоне традиционного экстенсивного природопользования коренных малочисленных народов России возможна только их традиционная хозяйственная деятельность. Любая другая деятельность, противоречащая цели и задачам национального парка, запрещена.

Ещё один вид особо охраняемы природных территорий -государственные природные заказники, под которыми понимаются территории (акватории), представляющие особое восстанавливающее и сохраняющее значение для природных комплексов и компонентов и поддерживающие баланс в окружающей среде.

Предназначение государственных природных заказников видится в воспроизводстве природных ресурсов и сохранении объектов природы. Режим охраны позволяет не изымать земельные участки, расположенные на

11 Зайцева М.В. Пути повышения эффективности управления национальными парками, как компонентами устойчивого развития территории: Дисс…. канд. геогр. наук. – СПб. 2009. С. 223.

территории природного заказника, у лиц с правом собственности на них. При этом государство обязывает данных субъектов соблюдать режим охраны ООПТ под угрозой наказания.

А.С. Ермолина, в зависимости от профиля, различает следующие государственные природные заказники: а) ландшафтные, действующие в целях сохранения и восстановления природных ландшафтов; б) биологические, действующие в целях сохранения и восстановления редких и исчезающих представителей флоры и фауны; в) палеонтологические, действующие в целях сохранения ископаемых объектов; г) гидрологические действующие в целях сохранения и восстановления как отдельных водных объектов, так и экологических систем; д) геологические, действующие в целях сохранения компонентов неживой природы12.

В границах природного заказника на постоянной или временной основе ограничивается или запрещается любая деятельность человека, приносящая вред природному заказнику и противоречащая целям его создания.

Учитывая рост угрозы природных катаклизмов и ухудшение состояния природной среды, вследствие активного действия антропогенных факторов, можно говорить, что ООПТ, полностью или частично изъятые из гражданского оборота, являются эффективной формой природоохранной деятельности и имеют исключительное значение для восстановления, сохранения и развития биологического мира и ландшафтного разнообразия природы.