Особенности развития партнерских отношений государства и бизнеса

Современные тенденции развития большинства стран мира свидетельствуют о сохранении значительной роли государства в экономике. Наряду с крупными корпорациями и мощными профсоюзами государство продолжает оставаться активным участником экономических процессов, функции которого не ограничиваются регулированием социальноэкономических отношений.

Эволюция роли государства в экономике свидетельствует о том, что характер и методы его участия в экономических процессах постоянно меняются. Можно согласиться с мнением исследователей, что до сих пор у государства преобладали функции компенсации несовершенства (фиаско) рыночного механизма. Реализация многочисленных социально-экономических проектов сопряжена с постоянно растущими ограничениями в бюджетной и финансовой сферах, а также с нарастающими требованиями населения к качеству общественных услуг и инфраструктуре. В этих условиях становится актуальным поиск новых форм и инструментов влияния на экономику, альтернативных прямому регулированию. Одной из новых форм, доказавших свою эффективность как в национальной экономике, так и за рубежом, является система партнерских отношений между государством и частным сектором. Институт партнерства государства и бизнеса формируется в рамках развития эффективной институциональной среды как один из важнейших.

В последние десятилетия в экономике развитых и развивающихся стран складывается совершенно особое взаимодействие государственного и частного секторов, выходящее за рамки патернализма со стороны государства, а также вовлечения бизнеса в решение общественно важных задач.

Термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) появился в Великобритании после принятия в 1992 г. правительством концепции о частной финансовой инициативе, которая представляла модернизированную модель управления государственной собственностью. Отметим, что официальное закрепление термина в экономическом лексиконе отнюдь не свидетельствует о новациях в экономике. Пионером в реализации идеи взаимовыгодного взаимодействия государства и предпринимательского сектора на благо общества еще 450 лет назад стала Франция.

Первая концессия была предоставлена в 1554 г. Адаму де Крапонну для постройки канала1. Один из самых известных среди наиболее успешных французских концессионных проектов — распространение братьями Перье минеральной воды из приобретенного ими источника под брендом Perrier (1903). Концессионное соглашение на строительство Суэцкого ка- нала было заключено на 99 лет, однако еще до окончания срока было в 1956 г. расторгнуто в связи с национализацией канала правительством Египта. До сих пор во Франции основной формой реализации проектов ГЧП остается концессия. Так, в середине 1990-х гг. частные компании контролировали 62% водоснабжения, 75 — центрального городского отопления, 60 — переработки мусора, 36% системы канализации2.

Несмотря на длительную историю установления партнерских отношений государственного и частного секторов, к толкованию понятия «государственно-частное партнерство» до сих пор не сложилось единого подхода. Это связано с широким спектром способов сотрудничества бизнеса и государства независимо от их конкретной формы, продолжительности и интенсивности. В связи с этим можно говорить лишь о подходах к определению данного механизма, учитывая условия и особенности объективной ситуации в той или иной стране.

Среди зарубежных исследователей относительно роли государства в механизме его сотрудничества с бизнесом сложилось две точки зрения. Основным различием является роль государства: если одна провозглашает доминирующее положение государства, то вторая — нейтралитет.

В механизме взаимодействия государства и бизнеса термин «государственно-частное партнерство» употребляется практически для всех форм сотрудничества власти и бизнеса3. Так, согласно трактовке Европейского инвестиционного банка, ГЧП — это «отношения между частным сектором и органами власти, направленные на использование ресурсов и навыков частного сектора для производства и предоставления общественных товаров и услуг»4. В соответствии с подходом Международного рейтингового агентства Standart and Poor’s к ГЧП относятся «любые средне- и долгосрочные отношения между бизнесом и государством, предусматривающие для достижения желаемых результатов распределение рисков и вознаграждения в зависимости от предоставленных участникам навыков, знаний и финансовых средств»5.

Одним из наиболее понятных является определение, данное в исследовании ОЭСР: «Государственно-частное партнерство — это соглашение между органами власти и одним или несколькими частными партнерами, согласно которому частные партнеры оказывают определенную услугу. При этом цели государственного органа по предоставлению этой услуги связаны с целями частных партнеров по извлечению прибыли. Эффективность этой связи зависит от значительной передачи риска частным партнерам» 6.

В настоящее время формирование общей концепции ГЧП особенно актуально. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. подчеркивается, что «достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание механизмов взаимодействия об- щества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики»7. На практике данный посыл означает разработку национальноориентированной программы формирования модели, форм и методов реализации ГЧП.

В период активной трансформации экономики разрабатывали различные подходы к осуществлению экономической политики государства, искали новые формы взаимодействия бизнеса и власти, в том числе на условиях партнерских отношений. Можно выделить 4 этапа развития государственно-частного сотрудничества.

Первый этап (до 1992 г.) связан с формированием институциональной среды для функционирования рыночных механизмов. Характерной особенностью является ставка на приоритетность рыночных регуляторов в экономике. Несмотря на то что в программных документах правительства был определен перечень приоритетных для государственного сектора экономики регуляторов, из-за ограниченного финансирования государственная политика сводилась только к поддержке отдельных предприятий.

В 1993-1995 гг. изучали успешный зарубежный опыт (в основном западноевропейских государств) и заимствовали методы реализации государственной политики. В качестве точек роста российской экономики были определены следующие направления: ускорение внутрипромышлен-ной интеграции и формирование отечественных ФПГ на основе активной протекционистской политики. Однако так и не удалось создать конкретные механизмы для реализации задуманной экономической политики.

В 1997-1998 гг. попытка эффективного государственного воздействия на развитие экономики не удалась из-за резкого ухудшения экономической ситуации.

В 2000-2010 гг. были сформулированы основные принципы и определены приоритетные направления государственной политики:

• 1)    переход к новому уровню и качеству сотрудничества между властью и бизнесом;

• 2)    реформирование государственного сектора, в том числе за счет усиления косвенных методов регулирования экономики, повышение эффективности управления государственной собственность и активное развитие инфраструктуры;

• 3)    выход на новый технологический уклад, в т.ч. переход к использованию нано- и информационных технологий, развитие конкуренции в сфере услуг;

• 4)    привлечение частного сектора к реализации общественно значимых проектов.

Термин «государственно-частное партнерство» был закреплен в официальных документах, когда 8 июля 2004 г. на заседании правительства

РФ развитие форм ГЧП было выделено в качестве приоритетного направления для обеспечения высоких и устойчивых темпов экономического роста8. Хотя ГЧП стало официальной доктриной в концепции долгосрочного развития, определения термина в документах нет, не сложилось и единого подхода в специальной литературе.

Наиболее общее определение дано в работе В.Г. Варнавского: «ГЧП — институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР вплоть до сферы услуг»9.

Отражением другого подхода к трактовке понятия ГЧП в России является Закон правительства Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»: «Государственночастное партнерство с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) — объединение юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных»10.

Между тем приведенные подходы к определению партнерских отношений государства и бизнеса позволяют раскрыть лишь отдельные аспекты складывающихся отношений. Общетеоретический подход к трактовке термина ГЧП Варнавского в действительности предполагает отнесение любой совместной деятельности государственного и частного секторов к системе партнерства. Однако суть ГЧП как бизнес-процесса остается нераскрытой. В таком понимании совместная деятельность власти и бизнеса рискует обернуться принудительным финансированием со стороны частного инвестора конкретного проекта, в то время как партнерские отношения предполагают взаимовыгодное сотрудничество.

Определение, данное правительством Санкт-Петербурга, напротив, носит узкий юридический характер, так как относит к проектам ГЧП исключительно юридические соглашения между государством и бизнесом в форме полного товарищества.

Другие определения, данные исследователями, можно классифицировать по принадлежности к общетеоретическому или юридическому подходу. Сложившееся положение во многом можно объяснить отсутствием опыта долгосрочного сотрудничества властных и предпринимательских структур. Многие исследователи используют смешанный подход. Так, по мнению Исправниковой Н.Р., ГЧП позволяет объединять ресурсы, разделять прибыль и риски, способствует формированию конкурентной среды и одновременно более эффективному использованию бюджетных средств11.

Дерябина М.А.12 выделяет следующие приоритетные направления действий государства при формировании партнерских отношений с частным сектором:

• 1)    выработка стратегии и принципов взаимодействия общества и бизнеса;

• 2)    формирование институциональной среды для разработки и реализации партнерских отношений;

• 3)    организация и управление государственно-частным партнерством;

• 4)    разработка форм, методов и конкретных механизмов реализации совместных проектов.

Содержательным можно назвать подход Квасова И.Н к определению ГЧП: «Это среднесрочный и долгосрочный альянс между государством и бизнесом, заключенный в виде государственного контракта на основе разделения выгод и рисков между сторонами, с целью реализации общественно значимых проектов и программ»13.

Конструктивным также является определение ГЧП как особого института, позволяющего реализовывать потенциал частной инициативы и в то же время сохранять контрольные функции за государством в стратегических отраслях экономики.

Для того чтобы наиболее полно раскрыть сущность данного явления, необходимо исходить из экономической сути понятия «партнерство». Применительно к взаимоотношениям различных субъектов общества оно означает определенное сочетание интересов участников партнерских отношений, которое становится взаимовыгодным по отношению к каждому из них. Следовательно, основным признаком государственно-частных партнерских отношений является органическое сочетание интересов общества и бизнеса.

Выделим признаки, определяющие экономическую сущность партнерских отношений государства и предпринимательского сектора:

• 1)    направленность на осуществление конкретных целей, имеющих общественно значимый характер;

• 2)    устойчивый характер отношений и способность к их воспроизведению;

• 3)    оформление отношений между частными и властными структурами. Это также служит отличительной особенностью партнерских отношений хозяйствующих субъектов. Данный признак обеспечивает прозрачность расходования государственных средств и гарантию удовлетворения общественных потребностей со стороны частнопредпринимательского сектора.

Таким образом, ГЧП можно определить как долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество государства и бизнеса, существующее в правовых институциональных рамках с целью достижения максимального общественного эффекта. Государство, отказываясь от не свойственных для него сфер хозяйственной деятельности, а следовательно, неэффективного хозяйствования в них, перекладывает функции управления принадлежащей ему собственностью на частный бизнес. В свою очередь, пользуясь государственными гарантиями, предпринимательский сектор вносит в производство тех или иных общественно необходимых благ организационный опыт и знания, оптимизирует экономические процессы и осуществляет инвестиции, тем самым снижая финансовую нагрузку на государственный бюджет.

Рост ВВП в России связан прежде всего с сырьевым и производственным секторами экономики, что не способствует притоку инвестиций в экономическую и социальную инфраструктуру. Поскольку государство не может обеспечить высокий уровень производства общественных благ, модернизацию инфраструктуры, бизнес остается единственным участником хозяйственной деятельности, который может решить эти задачи.

Приватизация государственной собственности дала импульс к развитию предпринимательской инициативы. В то же время, как показывает опыт, сам по себе процесс разгосударствления не гарантирует экономического прогресса, а направлен на усиление конкуренции в экономической сфере, результат которой не всегда положителен. В настоящее время остается актуальным вопрос о развитии конкурентных отношений в естественных монополиях. Так, приватизация активов РАО ЕЭС в 2008 г. привела к разделению функций компании на монопольные (электропередача и центральная диспетчерская служба) и конкурентные (функционирование генерирующих станций и сбытовых компаний) и к ликвидации компании. В ходе приватизации был осуществлен приток инвестиций в отрасль (свыше 800 млрд руб.), не обеспечивший переход к конкурентным рыночным отношениями в электроэнергетике. В энергетике сохранится государственное регулирование ценообразования до 2014 г. Между тем есть опасения, что реформа не приведет к ожидаемому разгосударствлению электроэнергетики, так как государственные корпорации перехватывают приватизируемые активы.

Еще медленнее идет реформирование железнодорожной отрасли. Для мировой практики в сфере строительства дорожной инфраструктуры характерно применение схем ГЧП, которые обеспечивают привлечение капиталов в отрасль со стороны частного сектора. Создание инфраструктуры происходит на концессионной основе, давая мощный импульс к развитию смежных отраслей, обеспечивая тем самым высокие темпы экономического роста.

В России есть значительный потенциал для развития различных форм ГЧП. Однако для их практической реализации необходимо решить принципиальные вопросы. Следует пересмотреть сущность партнерских отношений между властью и бизнесом с целью усиления такой их функции, как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты. Необходимо учитывать реальные интересы обеих сторон и формировать на основе имеющегося отечественного и зарубежного опыта общую концепцию ГЧП, адаптированную к потребностям экономики.

Сочетание элементов неолиберальной модели госрегулирования и олигархической модели экономики в эффективном партнерстве требует четко выстроенной экономической стратегии развития страны, иначе позитивная роль фактора эффективного предпринимательства при осуществлении совместных проектов может быть утрачена.

Существенной проблемой также является реализация в рамках гражданско-правовых отношений власти и бизнеса публично-правовых функций государства по соблюдению общественных прав. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства практически невозможно. В развитых страна научились успешно находить ответы на парадоксы публичных благ. Этот опыт с учетом специфики можно использовать и в России.