Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства на муниципальном уровне

Достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики.

Отношения государства и частного сектора в современной российской экономике находятся на новой стадии своего развития. Происходит постепенный пересмотр значения административного регулирования и все большее привлечение рыночных инструментов для выполнения целого спектра социальных и экономических функций. Роль государства, позиции которого были традиционно сильны в России, не подвергаются сомнению. Вместе с тем решение задач по модернизации экономики сложно представить без адекватного развития таких инструментов, как государственно-частное (ГЧП) и муниципально-частное партнерство (МЧП). Их широкое применение в мировой практике стало приметой стран с развитой экономикой. Партнерство, представляя собой систему взаимовыгодных отношений государства и частного капитала, позволяет реализовать общественно значимые проекты по самому широкому кругу вопросов общественной жизни, будь это вопросы федерального или местного значения. В этих процессах стороны действуют в четких рамках, привнося при этом в хозяйственный процесс присущие им особенности. Так, бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству. При этом обычно внедряются более эффективные методы работы, совершенствуются техника и технологии, возникают новые формы организации производства.

Со своей стороны государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов. Оно получает возможность заняться исполнением своих основных функций – контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных услуг.

Ранее государственно-частное партнерство хоть и непродолжительное время, но довольно успешно применялось в нашей стране. В СССР в период нэпа в 1920-1930-х гг. правительство привлекало инвестиции и новые технологии, обновляло производственные фонды, модернизировало и расширяло производственную и социальную инфраструктуру через создание с иностранными компаниями совместных предприятий, акционерных обществ и концессий. Сегодня России предстоит решать схожие задачи.

Необходимо отметить, что в условиях кризиса создание партнерств зачастую происходит по принципу «от противного», как элемента антикризисных мероприятий. Здесь имеется в виду, что программы стимулирующих мероприятий по недопущению провалов рынка подразумевают не только различные элементы монетарной политики в виде субсидирования процентной ставки, предоставления льготных кредитов и трансфертов, но также и частичную национализацию посредством вхождения государственных агентов в акционерный капитал ряда системообразующих предприятий частного сектора.

Кроме того, в современных условиях особое значение приобретают созданные недавно государст-венные корпорации, располагающие масштабными властными и финансовыми ресурсами и призванные повысить эффективность профильных федеральных ведомств. Несмотря на то, что пакеты их акций находятся в распоряжении государства, они действуют на рынке как вполне частные компании. Это довольно закономерно, если принять во внимание, что госкорпорации были созданы в таких молодых отраслях, где необходим прорыв, как нанотехнологии, производство высокотехнологичной промышленной продукции), а также там, где проблемы существуют традиционно - дорожное хозяйство, банковские услуги, ЖКХ. Предполагается, что благодаря большей свободе от жестких бюджетных ограничений и зависимости от бюрократического аппарата госкорпорации будут в своей деятельности более гибкими и эффективными.

Очевидность использования ГЧП на федеральном и региональном уровне определяет его специфику на уровне местного самоуправления. Это обусловлено различным масштабом предоставления общественных благ: национальном в рамках страны и более индивидуальном, когда мы говорим о муниципалитете. Государство располагает своими не похожими на другие уровни власти целями и задачами, лежащими в макроэкономической плоскости. На уровне местного самоуправления происходит индивидуализация интересов, здесь решаются вопросы жизнедеятельности, затрагивающие отдельного человека. Местное самоуправление как пространство самоорганизации граждан наделено некоторой автономией, и в пределах своей компетенции оно самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти [1. Ст.12]. Однако подобная законодательная норма обернулась для муниципалитетов зависимостью от вышестоящих уровней. В результате реформы местного самоуправления, начатой в 2003 г., оно было поставлено в такие условия, что без полноценного развития механизмов МЧП им довольно сложно реализовывать свои полномочия. Партнерство на уровне местного самоуправления представляет собой институциональный и организационный альянс между муниципалитетом и частным бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов. В условиях кризиса и уменьшения доходных статей вовлечение частного капитала в муниципальное хозяйство будет способствовать экономии бюджетных средств [2. С.29].

Реалии таковы, что у большинства муниципальных образований отсутствуют возможности влиять на доходную базу, так как они не были наделены соответствующими полномочиями в бюджетном процессе, экономическом регулировании и в сфере управления муниципальным имуществом. Поселение, формируя свои доходы из отчислений от ряда местных, региональных и федеральных налогов, в свою очередь, не в состоянии влиять на экономическую активность граждан, предприятий и общий предпринимательский климат в муниципальном образовании. Поэтому значимую часть поступлений в бюджет составляют трансферты вышестоящих уровней.

Не в пользу поселений был также решен вопрос с муниципальной собственностью. Новая редакция закона о местном самоуправлении четко определила тот перечень собственности, которая может находиться в распоряжении муниципального образования. За его рамки было выведено так называемое «коммерческое имущество», с которого бюджет до этого получал рентные платежи от субъектов предпринимательства или могло быть продано. Было установлено, что имущество, которое ранее не было передано в федеральную собственность и не связано с реализацией органами местного самоуправления предусмотренных функций и полномочий, до 1 января 2009 г. должно быть отчуждено или перепрофилировано. В итоге за муниципалитетом в основном остались объекты социальной инфраструктуры: ЖКХ, жилой фонд, автомобильные дороги, пассажирский транспорт, образовательные учреждения, первичная медико-санитарная помощь и т.д. [3. Ст.50]

Очевидно, что муниципальные власти не всегда эффективно могут использовать свое имущество, но это свидетельствует о необходимости всестороннего изучения и внедрения опыта МЧП в рамках местного самоуправления. Инструменты стимулирования местного экономического развития, связанные с использованием объектов муниципальной собственности, широко используются в странах Центральной и Восточной Европы. Применяются, например, такие имущественные рычаги экономической политики, как льготная аренда недвижимости, арендные каникулы; особые экономические зоны, технопарки и бизнес-инкубаторы, позволяющие, помимо льготной аренды земли и недвижимости, объединить информационные и управленческие ресурсы для развития бизнеса; муниципальные заимствования и гарантии займов; стратегическое планирование землепользования и маркетинг земельных участков.

Возможности по применению данных инструментов местной экономической политики зависят от размеров имущества, находящегося в распоряжении местных властей. Стратегия «закрытого перечня» в российском законодательстве с исчерпывающим списком видов имущества существенно сужает пространство для маневра в применении подобных инструментов [4. С. 94-107].

В развитых странах Запада муниципалитеты не участвуют в тех секторах, где развито частное предпринимательство. Европейские страны на местном уровне уже давно отказались от хозяйственной деятельности в таких секторах, как городские и междугородные пассажирские перевозки, отопление, строительство жилья, строительство дорог и дорожные работы. В настоящее время эта тенденция продолжается в таких сферах, как снабжение электроэнергией, переработка мусора и др. Участие муниципалитета реализуется в форме дотирования некоторых расходов и контроля над деятельностью и расходованием средств частных компаний.

Несмотря на то, что в мировой практике существуют положительные примеры участия муниципалитетов в предпринимательской деятельности, считается, что экономическая функция муниципальной собственности должна осуществляться главным образом в виде использования ее объектов как инструмента регулирования местного экономического развития и проведения местной экономической политики [5. С. 28-29].

Степень интеграции сторон в проектах МЧП варьируется в зависимости от избранной формы партнерства и масштабов передачи правомочий собственника частному предприятию. На одном полюсе - простые контрактные отношения на работы и услуги с полным сохранением каждым партнером всех правомочий собственности, на другом - полная приватизация, т.е. окончательная передача прав собственности от государства частному предпринимателю.

Примечательно, что подход к МЧП в России отличается его более широким толкованием в отличие от принятого в других странах. Так, в соответствии с западноевропейской традицией формально приватизированное предприятие, т.е. предприятие на 100% принадлежащее государству или органам местного самоуправления, но работающее в частной организационно-правовой форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью, не считается партнерством. Также не будет считаться партнерством ситуация, когда частное предприятие выполняет поставки товаров или услуг в рамках выполнения государственного или муниципального заказа. Основным признаком партнерства является совместное создание добавленной стоимости [7. С. 67].

Во многом это объясняется тем, что партнерства в чистом виде как на государственном, так и на муниципальном уровне пока что не получили широкого распространения. В этой связи в России в подавляющем большинстве муниципалитетов развиваются различные формы протопартнерств, в которых частный бизнес выполняет скорее внешнюю обслуживающую функцию и где степень интеграции сторон чрезвычайно мала. Среди них так называемые аутсорсинговые отношения, когда правомочия сторон четко разграничены - контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд , на предоставление технической помощи, аренда и лизинг муниципальной собственности, строительные работы, озеленение и др. С этой точки зрения МЧП помогает становлению и развитию местных компаний, участвующих в подрядных работах или арендующих площади по льготным ставкам. Менее распространены акционерные предприятия с долевым участием частного и государственного капитала в предприятии, что предполагает более высокий уровень интеграции сторон при реализации партнерских отношений. Реже всего встречаются проекты, созданные на основе концессионных соглашений, учитывая, что здесь речь уже идет о частичной передаче некоторых правомочий собственности от государственного партнера частному (обычно правомочий пользования, владения и управления) [6. С. 28, 36].

Отработка и применение технологий МЧП представляется важнейшей задачей модернизации экономики. На уровне местного самоуправления сконцентрировано едва ли меньше проблем, чем на федеральном или региональном. На долю городов и поселков приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения в области дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водоочистных сооружений, охраны окружающей среды, жилищного строительства и др. Решение этих задач требует грамотного взаимодействия власти и бизнеса по привлечению инвестиций, размер которых может быть сопоставим со стоимостью находящихся в распоряжении муниципалитета фондов, т.е. десятки миллиардов рублей.

В процессах МЧП достигается положительный синергетический эффект, когда муниципалитет отказывается от неэффективных форм ведения хозяйства, перекладывая функции управления принадлежащей ему собственностью на частный сектор, который, в свою очередь, пользуясь административными гарантиями, привносит гибкость бизнес-процессам, организационный опыт, осуществляет инвестиции, нацеленность на повышение эффективности управления и отдачи на вложенные средства. С другой стороны, разделение рисков посредством совместного участия бизнеса и власти обеспечивает устойчивость организации, так как последний является гарантом прибыльности и стратегическим партнером. Муниципалитет в партнерствах занимает позицию носителя общественных интересов, исполняя важную контрольную функцию с тем, чтобы население получило более качественные услуги при более низких издержках.

Исторически в российских городах реализация партнерств осуществляется по схожему сценарию. В Улан-Удэ, так же как и повсеместно, инициатива по созданию партнерств шла сверху. Такие предприятия, как ОАО «Городские аптеки» и ОАО «Управляющая компания», со 100%-ной долей муниципального образования были созданы в процессе приватизации на базе существующих муниципальных предприятий. Сегодня назрела необходимость дальнейшей реализации мероприятий, подразумевающих перепрофилирование предприятий, которые, несмотря на муниципальную форму собственности, де-факто уже давно работают в рыночной среде, требуют развития и остро нуждаются в сторонних инвестициях. С этой точки зрения для потенциальных участников партнерств может быть интересен процесс перевода в статус автономных учреждений детских садов, а также муниципальных учреждений здравоохранения.

В комплексной программе социально-экономического развития г. Улан-Удэ на 2008-2010 гг. и на период до 2017 г. МЧП уделяется роль одного из основных инструментов экономической политики. Именно через партнерство предполагается обеспечить стимулирование таких ключевых городских «точек роста», как туризм (строительство многофункционального спортивного комплекса в г. Улан-Удэ, реализация проекта «Удинский острог») и инновационная деятельность (организация технопарка и сопутствующих институтов) [8. С. 48, 67, 82]. При этом если рассматривать инновационную сферу, то можно сказать, что она практически отсутствует. В Улан-Удэ и Республике Бурятия в целом при наличии проектов технопарков не сформировано и четко не проработано соответствующее нормативноправовое поле по основным направлениям, таким как венчурная деятельность, поддержка научной и конкурсной деятельности, недостаточно программ поддержки собственно инновационной деятельности и др. А если учитывать, что инновации – это сложный продукт, с крайне высокой рисковой составляющей, которая обычно распределяется между многими участниками (венчурные фонды, фонды инноваций и инвестиций и так называемые бизнес-ангелы), то отсутствие подобной инфраструктуры отдаляет перспективу модернизации экономики.

Расширение границ рыночного сектора и постепенное продвижение МЧП становится в России объективной необходимостью. Вместе с тем функционирование партнерств на данном этапе осложняется не только высокими политико-административными рисками, но и угрозой доминирования интересов бизнеса перед общественными, например в виде сокращения рабочих мест или роста стоимости услуг и тарифов.

МЧП – это не «вещь в себе», поэтому осуществление внешнего контроля над всеми участниками процесса, а также участие граждан и будет являться основным мотиватором модернизации экономики муниципального образования.