Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в транспортной инфраструктуре

В современных условиях глобального финансово-экономического кризиса и посткризисного развития национальной экономики, ориентированного на экономический рост, одной из острых и особо значимых проблем для государства является поиск нового механизма управления и финансирования инвестиционных ГЧП-проектов с учетом их региональной, отраслевой и международной специфики [10]. В настоящее время, из-за дефицита бюджетов всех уровней, существенно усложнилось выполнение общественно значимых функций, которые ранее были приоритетом государственной политики. При этом потребности экономики (прежде всего – инфраструктуры) в государственной поддержке существенно возросли [4, 8, 9]. Невозможность вливания огромных средств в инфраструктуру государства и его регионов и осознание недостаточности объемов бюджетных инвестиций требуют от властей поиска альтернативных решений по реализации механизма финансирования и эффективного управления крупными проектами.

В научной среде в России общепринятое определение ГЧП дано В.Г. Варнавским: «Государственно-частное партнерство – институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [2]. Государственно-частное партнерство представляет собой объединение финансовых, технологических, организационно-управленческих, инно-

ГРНТИ 06.71.05

Вениамин Петрович Офин – кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики строительства Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета.

вационных, кадровых и иных видов ресурсов государства и бизнеса при создании и эксплуатации объектов государственной и муниципальной собственности, с целью предоставления комфортных, общественно значимых и конкурентоспособных услуг, ранее являвшихся исключительно функцией государства. Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах деятельности, за которые государство несет ответственность: транспортная, коммунальная и социальная инфраструктура, жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение.

Поскольку во всем мире накоплен значительный опыт реализации ГЧП-проектов, исследованы факторы их позитивного и негативного влияния на социально-экономические процессы, необходимо учитывать их при адаптации механизмов применения ГЧП в современных условиях России [3]: свобода и взаимоответственность при выполнении договорных отношений сторон при реализации таких проектов; консолидация финансовых, материальных, организационных, информационных и инновационных ресурсов при условии их оптимального использования; равные условия доступа хозяйствующих субъектов к участию в проектах ГЧП с выбором победителя на выполнение работ на конкурсной основе, в соответствии с критериями, в наибольшей мере соответствующими их особенностям; разделение ответственности, возможных рисков, достигаемых результатов проекта между сторонами, зафиксированное в договорах и контрактах в заранее определенных объемах и пропорциях; максимальная эффективность использования средств бюджетов всех уровней и рентабельность для частных инвестиций; публичность и общественная направленность реализации проектов ГЧП.

Перспективы развития ГЧП для России с учетом ее территории, наличия большого объема ресурсов и высококвалифицированных кадров, представляются весьма значимыми. Возникающие потенциальные преимущества, которыми может воспользоваться каждая из сторон проекта, это: сформированная инновационная среда, усовершенствованная федеральная, региональная и отраслевая законодательная база, адаптированная к российским условиям правоприменительная практика; поддержка и предоставление гарантий государства и муниципалитетов своим партнерам из частного сектора. Потенциальные преимущества участия в таких проектов для государства и частных инвесторов представлены в таблице 1.

Положительные результаты участия в ГЧП-проектах

Таблица 1

Для государства

Для частного сектора

Достижение бюджетного, социально-экономического и экологического эффектов. Привлечение частного капитала для создания объектов общественного назначения, создание новых рабочих мест. Перевод части возникающих рисков на частных инвесторов. Оплата предоставляемых услуг с возможностью сокращения объемов выплат в случае неудовлетворительного выполнения требований по качеству услуг. Привлечение научного потенциала частного сектора для эффективного управления проектом. Отсутствие бюджетных затрат на стадии эксплуатации объекта.

Участие и контроль государства на всех стадиях реализации проекта. Разделение рисков с государством при реализации проекта. Гарантии со стороны государства: минимальной доходности и оплаты труда, частичного или полного возврата средств инвестора при форс-мажорных обстоятельствах. Возможность привлечения заемных средств для финансирования проектов на льготных условиях. Гарантия соблюдения прав и обязанностей партнеров при реализации проекта с учетом установленных долей. Сохранение контроля за создаваемыми активами путем передачи регулятивных функций управляющей компании.

Становление и развитие международной интеграции, проявляющееся в мировом разделении труда, наличии национальных квалифицированных кадров, производственной и социальной инфраструктуры, благоприятного инвестиционного климата, обеспечивает создание для участников ГЧП-проектов возможностей для диалога с властью и профессиональным сообществом, создает благоприятные возможности для сотрудничества [6]. Можно выделить два основных типа взаимодействия властей и бизнес-сообщества, представленных в таблице 2.

Следует отметить, что в России наиболее распространена государственная поддержка национального капитала во внешнеэкономической деятельности, при которой инвесторам предоставляются го- сударственные субсидии на финансирование экспортных кредитов, государственные гарантии по выполняемым контрактам, информационная поддержка участников внешнеэкономической деятельности. Это связано с традициями и менталитетом российского населения, малым сроком послеприватизаци-онного периода в российской экономике, высоким уровнем ее монополизации и преобладающей долей государственных предприятий в ведущих отраслях национальной экономики.

Таблица 2

Модели реализации ГЧП с привлечением иностранных инвесторов

Модель	Тип		Сфера / характеристика
	финансирования и управления	собственности
Операторский контракт	Ч	ГЧ	Переработка отходов; эксплуатация платных участков автодорог
Кооперация	ГЧ	ГЧ	Создание совместной проектной компании с участием государственных, региональных и муниципальных властей и частных инвесторов
Концессия	ГЧ	Г	Отрасли производства и инфраструктуры, связанные с длительным сроком реализации проектов
Контракт жизненного цикла	ГЧ	Г	Дорожная инфраструктура (генеральный подрядчик за счет собственных и заемных средств проводит работы по проектированию, строительству и эксплуатации объекта, а государство в процессе эксплуатации оплачивает услуги по платному проезду)
Договорная модель	Ч	ГЧ	Энергетика, где инвестиции ориентированы на снижение текущих издержек частных инвесторов
Лизинг	ГЧ	Ч	Строительство общественных зданий и сооружений

Примечание: Ч - частный, Г - государственный, ГЧ - государственно-частный.

Анализируя состояние развития ГЧП в РФ, можно выделить особенности реализованных проектов в сфере ЖКХ, в инженерной и транспортной инфраструктуре, причем без акцента на внешнеэкономические факторы сотрудничества, как на уровне федерации, так и на уровне регионов. В значительной мере это связано с тем, что российское законодательство пока еще слабо гармонизировано с международными нормами, регулирующими экономическую систему. Среди иных влияющих факторов можно указать на то, что Россия недавно вступила в ряды Всемирной торговой организации, кроме того, начиная с 2014 года, на экономику ряда отраслей оказывают сильное негативное воздействие секторальные экономические санкции, которые влияют на ход реализации международных проектов и соглашений.

Заметим, что история ГЧП в форме концессий в России уходит корнями еще в дореволюционную пору. В это время на основе концессий строились все крупные железные дороги, что свидетельствует о существовании взаимодействия между государством и частным капиталом в этой сфере деятельности. Использовались концессии и в послереволюционный период. Применяемые сегодня формы ГЧП представлены на рисунке (отметим, что мы рассматриваем ГЧП не в узкой трактовке, приводимой в соответствующем федеральном законе, а в широкой).

Особую актуальность концессионный механизм сегодня ГЧП приобретает в развитии транспортной инфраструктуры [7], что определяется большой территорией страны и разным уровнем социально-экономического развития регионов. В основе транспортного каркаса Российской Федерации лежит сеть железных дорог, преимущественно радиальной структуры, построенных еще в советское время. Сеть автомобильных дорог страны, которая не сформирована даже в таком виде, а хордовые линии имеются только в европейской части России, включает в себя:

• •    федеральные трассы, формирующие базовую автодорожную сеть страны, на которые приходится около 10% всей сети дорог общего пользования, обеспечивающие при этом свыше половины объемов перевозок грузов;

• •    региональную сеть автодорог, находящуюся в ведении субъектов федерации, на которую приходится около 70% всей сети автомобильных дорог общего пользования, которая решает задачи социально-экономического развития экономики регионов и обеспечения мобильности их населения;

• •    сеть местных дорог, на которую приходятся оставшиеся около 20% протяженности сети дорог общего пользования. Она формируется, в том числе, путем передачи дорог региональной сети в собственность муниципалитетов, имеющих на своем балансе необходимые средства на их содержание. В связи с дефицитом средств в большинстве местных бюджетов, этот процесс муниципализации автодорожной сети займет, по нашему мнению, значительное время.

Практически все крупные проекты ГЧП в дорожной отрасли реализуются на сети федеральных дорог. У транспортной отрасли сегодня появляется необходимый опыт реализации ГЧП-проектов. В настоящее время главный вопрос состоит в том, чтобы придать начавшемуся процессу сближения экономических интересов государства и бизнеса устойчивый и долгосрочный характер, разработать научно-методическую базу оптимизации их интересов для участия в таких проектах. В качестве наиболее распространенных моделей ГЧП-проектов в транспортной инфраструктуре можно назвать концессии и контракты жизненного цикла [5].

Рис. Формы ГЧП в СССР в 1920–1930 годы

Поскольку проекты в дорожном хозяйстве отличаются высокой капиталоемкостью и длительным периодом окупаемости, наиболее интенсивно они реализуются в Москве и Санкт-Петербурге, имеющих наибольший уровень загрузки дорожной сети и относительно высокий уровень доходов населения, готового обеспечить загрузку платных участков автодорог. В большинстве российских регионов отмечаются слабые темпы развития экономики и низкий уровень спроса на перевозки, а также отсутствие региональных законов о ГЧП. Пока еще низок уровень осведомленности бизнес-сообщества и властных структур о потенциале государственно-частного партнерства, что не позволяет эффективно использовать такой вариант партнерства.

В то же время, Россия с ее необъятными просторами, остро нуждается в создании развитой транспортной и социальной инфраструктуры. Именно ГЧП может стать фундаментом для устранения инфраструктурных проблем и сокращения разрыва в социально-экономическом положении различных регионов [1]. Ведущую позицию в рейтинге регионов РФ по уровню развития ГЧП в России занимают города Москва и Санкт-Петербург. Это обусловлено не только развитым законодательством в сфере ГЧП, но и большим опытом практической реализации таких проектов.

В сфере транспортной инфраструктуры наиболее значимым для Москвы являются проекты скоростной платной автодороги (СПАД) Москва – Санкт-Петербург и Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД), а также создание Северо-Восточной хорды, которая пройдет от начала

СПАД Москва – Санкт-Петербург до МКАД. В Санкт-Петербурге наиболее значимыми проектами в области транспорта являются строящаяся платная дорога Западный скоростной диаметр (ЗСД) и СПАД Москва – Санкт-Петербург.

На сегодняшний день в России по количеству реализуемых проектов ГЧП на транспорте лидируют автодороги, мосты и тоннели. Другим важным направлением инвестирования являются проекты по импортозамещению продукции, ранее закупавшейся за рубежом. Этот процесс вызван принятием экономических санкций против отдельных секторов экономики РФ, а также введением антисанкций со стороны России. В результате государственные и муниципальные органы власти стали уделять большее внимание развитию проектов в энергетической, нефтехимической и машиностроительной отраслях национальной экономики, а также на транспорте. Таким образом, проекты ГЧП в транспортной инфраструктуре получили приоритетное значение из-за их высокой капиталоемкости, значительного влияния на развитие экономики и мобильность населения.