Особенности регулирования градостроительной деятельности в федеральной территории "Сириус"

Федеральным законом от 1 июля 2021 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральной территории «Сириус»» были внесены изменения в закон о первой в Российской Федерации федеральной территории, образованной согласно конституционной новелле в ст. 67 Конституции Российской Федерации.

Ч. 1 ст. 67 Конституции России, в редакции Федерального конституционного закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», предусмотрено, что на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории.

Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус»» такая федеральная территория создана, а вышеупомянутым законом от 1 июля 2021 г. № 271-ФЗ закреплены особенности осуществления градостроительной деятельности в федеральной территории «Сириус». Осмысление необходимости закрепления таких особенностей ранее предпринималось в литературе, по результатам которого обоснована необходимость имплементации федеральной территории в качестве самостоятельного субъекта градостроительного регулирования в систему российского градостроительного законодательства1. Однако законодателем вся суть особенностей регулирования сведена к делегированию возможности установления таких особенностей в определенных подзаконных актах, принятие которых отнесено к компетенции (в части генерального плана федеральной территории) Правительства Российской Федерации либо органов публичной власти самой федеральной территории,

СТАТ Ь И

согласующих свои акты с Правительством Российской Федерации, в части подключения (технологического присоединения) объектов; реконструкции электрических и инженерно-технических сетей; установления государственных услуг в градостроительной деятельности, предоставляемых исключительно в электронной форме; формирования и ведения информационных моделей объектов капитального строительства; определения особенностей объектов капитального строительства; осуществления государственного строительного надзора; проведения экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, результатов инженерных изысканий; проведения публичных слушаний, общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности; строительства, эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; определения порядка изменения видов разрешенного использования земельных участков.

Использованная в данном случае юридическая техника заслуживает внимания, поскольку является в достаточной степени новаторской, как, впрочем, и сама парадигма федеральной территории в Российской Федерации. Сама по себе новизна не является основанием к возможности совершения ошибок, поскольку в зарубежных право-порядках накоплен достаточный опыт по регулированию градостроительных отношений, демонстрирующий достигнутый успешный результат.

Например, Исламабад, федеральная столичная территория Пакистана, построенная на основе политики плановости, четкого зонирования территории и непосредственно федеральным регулированием своего образования, демонстрирует кардинальное отличие от иной территории Пакистана. Видится, что одна из причин этого — закрепление статуса федеральной столичной территории и органа по его управлению (Совет общих интересов) непосредственно в конституционном акте (ч. V, гл. 3 Конституции Пакистана)2.

Прямо противоположный опыт, однако приведший к столь же эффектным результатам, имеет Малайзия. Публичные полномочия, в том числе в сфере градостроительства, делегированы в федеральной территории Пу-траджая т. н. Путраджайскому предприятию (Corporation). В его функции, фактически являющегося аналогом унитарного предприятия (агентства), созданного государством, подведомственного Министерству федеральных территорий, входят: общественное здравоохранение и санитария, вывоз и управление отходами, городское планирование, охрана окружающей среды и строительный контроль, социальное и экономическое развитие, а также общие функции обслуживания городской инфраструктуры3. Федеральная территория Лабуан, состоящая из нескольких островов, с 1990 г. является международным офшорным финансовым центром и свободной торговой зоной. Управление предоставлением услуг налоговой гавани и банкинга осуществляется через Labuan IBFC4. Аналогично с федеральной территорией Путраджая управление городским хозяйством осуществляется корпорацией Лабуан (Labuan Corporation), которую возглавляется председатель5. Такой опыт в России применяется в особых экономических зонах, реализующих публичные полномочия без республиканских и демократических институтов.

Однако в данном случае речь идет о реализации полномочий органами публичной власти, и в отечественном опыте в иных законодательных новациях по формированию правового режима федеральной территории законодатель идет вполне традиционным путем — посредством внесения изменений и дополнений непосредственно в отраслевой закон, без ступенчатого делегирования полномочий иным органам. Так, Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 199-ФЗ непосредственно в Налоговый кодекс Российской Федерации включены нормы о проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» в связи с принятием Закона от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ. Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 195-ФЗ непосредственно в Бюджетный кодекс Российской Федерации включены нормы, регулирующие бюджетные правоотношения с участием федеральной территории.

Традиционным для законодательства Российской Федерации является отраслевой подход в регулировании той или иной сферы правоотношений. В доктрине отраслью права именуется совокупность правовых норм, объединяемых по однородности регулируемых общественных отношений и применяемого метода регулирования. Ко-дифицированность отрасли является факультативным признаком, который сам по себе не является критерием для вынесения суждения о наличии либо отсутствии самостоятельной отрасли права. Преследуя цели полноты, всесторонности и объективности рассмотрения предмета исследования, следует указать, что доктрина отраслевого деления в настоящее время в науке и образовании вытесняется доктриной направления регулирования, дифференциация в котором производится не по объекту и методу регулирования, а по субъектному составу, в зависимости от которого участники правоотношения находятся в равном либо подчиненном положении друг к другу и, соответственно, используют методы императивного предписания либо диспозитивной возможности свободы усмотрения в оговоренных пределах6. Концепция деления права на частное, публичное и международное в качестве предмета исследования и области профессиональных знаний, очевидно, является заслуживающей внимания; вместе с тем доступность права для понимания неограниченным кругом правоприменителей по-прежнему стимулирует законодателя к системной кодификации и инкорпорации норм в сводные законодательные акты, позволяющие формировать общее представление о регулировании в той или иной сфере без необходимости получения юридического образования в качестве когнитивного инструментария.

СТАТ Ь И

Градостроительное право является сформированной, самостоятельной отраслью законодательства, имеет предметом регулирования градостроительную деятельность, а метод сочетает в себе императивные предписания с отдельными возможностями диспозитивного поведения сторон7. В смысле направления градостроительное регулирование относится к публичному праву, поскольку основными участниками отношений являются органы публичной власти, с одной стороны, и лица, осуществляющие строительную деятельность, — с другой. Возможно, в подавляющем большинстве случаев нужно указать, что основной целью данных лиц является извлечение прибыли, а целью органов публичной власти — обеспечение в результате градостроительной деятельности устойчивого развития территории, позволяющего реализовать права и свободы человека и, прежде всего, право на благоприятную среду обитания, жизнедеятельности. При этом в равной степени комплексное развитие предполагает и защиту права на жилище, право на труд, право на свободу передвижения, право на свободу совести и иные права человека. Поэтому градостроительное право является имманентной составной частью иных отраслей законодательства и образует собственный, уникальный предмет регулирования. Сопряженность с иными отраслями достаточно проста — это те объекты капитального строительства, в которых непосредственно и осуществляется тот или иной вид деятельности в той или иной области правового регулирования. Таким образом, градостроительное законодательство регулирует отношения в буквальном смысле, обеспечивающие пространственный базис для иных отраслей права: размещение и доступность жилья, места приложения труда, места развлечений и отдыха; количество и качество названных объектов, — все эти отношения входят в состав предмета регулирования градостроительным законодательством.

В приведенной связи в градостроительном законодательстве выработана институция обеспечения реализации полномочий соответствующего уровня публично-правовой организации государственной власти и самоуправления. Полномочия, реализуемые органами государственной власти Российской Федерации, осуществляются посредством размещения и обеспечения эксплуатации объектов федерального значения. Полномочия субъектов Российской Федерации реализуются посредством размещения и обеспечения эксплуатации объектов регионального значения, а полномочия органов местного самоуправления реализуются посредством размещения и обеспечения эксплуатации объектов местного значения. Легальный смысл и определенность каждого из указанного вида объектов раскрыты в понятийном аппарате градостроительного законодательства, закрепленного в ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации соответственно в п. 18, 19 и 20.

Между тем публично-правовая природа федеральной территории суть комбинация, смешение полномочий федерального, регионального и местного уровня, сепарированных в ординарном правовом режиме Конституцией России, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в единых органах публичной власти федеральной территории, которых по приведенному закону о федеральной территории предполагается несколько — представительный, исполнительно-распорядительный, контрольно-надзорный. Данные органы публичной власти должны осуществлять полномочия как России, так и Краснодарского края и городского округа Сочи, реализуемые данными публично-правовыми образованиями через атрибутацию объектов соответствующего значения (федерального, регионального и местного) в документах территориального планирования, территориального зонирования и документации по планировке территории8.

При этом непосредственно конкретное пространственное размещение соответствующего объекта должно осуществляться через выделение и должное проектирование элемента планировочной структуры. Отметим, что применительно к выделению элементов планировочной структуры имеется два уполномоченных федеральных органа исполнительной власти — Минстрой и Минфин, реализовавших свою компетенцию каждый самостоятельно и определивших самостоятельно два разных перечня элементов планировочной структуры, наглядно демонстрируя свойства возможностей подзаконного регулирования, переданного законодателем органу исполнительной власти в п. 35 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации9.

СТАТ Ь И

Очевидным в указанной связи является необходимость в ревизии категориального аппарата градостроительного законодательства, основанного на конституционной доктрине деления полномочий между федерацией и ее субъектами и на конституционной гарантии местному самоуправлению о независимости, реализация которого также предполагает необходимым иметь объекты недвижимости (объекты капитального строительства), непосредственно в которых осуществляются полномочия. Ведь действительно, в России не практикуется гадание на полете птиц для решения вопросов государственного управления, войны и мира либо правосудия10. Все эти проблемы разрешаются в зданиях, с использованием методов государственного управления, процессуальных норм, а не в открытом поле, где проводили ауспиции. Либо необходимо обратное — имплементация соответствующего понятия объекту органа публичной власти федеральной территории. Однако органы публичной власти федеральной территории, воплощение ими смешанных компетенций всех трех уровней властно-публичной организации не в достаточной степени характеризуют федеральную территорию и цели ее создания. Обратившись к ст. 2 Закона от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ, возможно уяснить, что федеральная территория создана в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации. И именно для достижения этих целей устанавливаются особенности публичной власти федеральной территории. Таким образом, объектами, атрибутирующими возможность достижения федеральной территорией целей своего создания, являются не только и не столько органы публичной власти, являющиеся властным сплавом трех уровней, но и прямо вышепоименованные объекты олимпийского наследия и иные объекты, непосредственно в которых возможно достижение указанных целей федеральной территории. И эти объекты не являются объектами федерального, регионального либо местного значения по определению, данному им в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Это новые правовые феномены, нуждающиеся в поиске места как в правовой системе Российской Федерации, так и в системе градостроительного проектирования. Возвращаясь к началу данной работы, теперь укажем, что названным новым феноменам и их особенностям не найдено иного места, нежели указания на подзаконность.

Такой подход законодателя неверен. Предположим, что и законодатель исходил из такого ощущения, поступая иным образом в регулировании налоговых и бюджетных правоотношений. Подход является глубоко ошибочным по следующим основаниям.

Во-первых, правовая природа федеральной территории в Российской Федерации определена как публичноправовое образование (ч. 1 ст. 2 Закона от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ). Более того, ее статус является конституционно-определенным (ч. 1 ст. 67 Конституции России) и, основываясь на данной норме, указан как имеющий общегосударственное стратегическое значение.

Во-вторых, федеральная территория имеет поименованные в Законе от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ объекты, создание, сохранение и эксплуатация которых является одной из целей по ее созданию. Это объекты олимпийского спортивного, культурного и природного наследия; объекты для выявления, самореализации и развития талантов. Следовательно, очевидна причинная связь между целями создания федеральной территории и особенностями органов публичной власти. Поэтому размещение в нормативных актах различной юридической силы причины и следствия нарушает формально-логические связи между ними.

В-третьих, особенности организации органов публичной власти — конституционно основанное положение, реализация которого также осуществлена нормами Закона от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ.

Изложенное означает, что федеральная территория как публично-правовое образование, имеющее общегосударственное стратегическое значение, должна иметь совершенно равные с иными субъектами публично-правовой организации в Российской Федерации возможности. Обратное — суть дискриминация. Применительно к рассматриваемым особенностям осуществления градостроительной деятельности в Российской Федерации такие возможности должны заключаться в законодательно определяемом понятии «объектов федеральной территории». Иное, то есть непредоставление такой возможности, делегирование названного полномочия к подзаконному уровню регулирования, создает, во-первых, неравенство в статусе объектов ординарных и объектов федеральной территории, во-вторых, умаляет положение объектов федеральной территории в системе градостроительного регулирования и, в-третьих, предполагается, вопреки «общегосударственности», регулирование лишь со стороны органа исполнительной власти — Правительства России.

Полагаем, что объектом федеральной территории должно именовать объект, предназначенный как для реализации публичных полномочий, так и для достижения целей федеральной территории. При таком положении возможно определить единой дефиницией объект федеральной территории, как: объекты капитального строительства, территории, акватории и их части, иные объекты, необходимые для достижения целей создания федеральной территории «Сириус» органами публичной власти федеральной территории, иными заинтересованными лицами.

В предлагаемом определении использован подход определения объектов федеральной территории, основанный на достижении целей органами публичной власти федеральной территории. Такой подход мотивирован легальным определением публичной власти, которым в ст. 2 Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» устанавливает ее единство как совокупности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления. В специальном законе от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ полномочия органов публичной власти федеральной территории поименованы в ст. 8 с предполагаемой возможностью распределения и последующего перераспределения. То есть органы публичной власти имеют дискреционные возможности в отношении части полномочий их возврата тому уровню публично-правовой организации, за которым они закреплены в ординарном правопорядке. Следовательно, наделение объектов статусом объекта федеральной территории — суть полномочие, производное от принятия (возврата) полномочия ординарному публично-правовому субъекту. В предлагаемом определении предполагается также возможность использования объектов федеральной территории иными заинтересованными лицами. Названное свойство также основано на одной из целей создания федеральной территории — повышении инвестиционной привлекательности, сама природа которого предполагает ее достижение возможностями частного интереса и участия. Кроме того, помимо ординарных качеств объекта, соотносимого по качествам с объектами федерального, регионального и местного значения, в определении присутствует и указание на возможность использования в качестве объекта акваторий, их частей.

СТАТ Ь И

Доктриной возможность вовлечения акваторий и их частей в оборот градостроительного регулирования посредством их зонирования и установления регламента дебатируется достаточно продолжительное время. Водный ресурс отличается от земельного возможностью своей принадлежности исключительно публичному субъекту, что и является когнитивным препятствием к формированию представления о возможности его зонирования, но не включению в гражданский оборот в качестве вещи по причине отсутствия технической возможности индивидуализации11. Вместе с тем в гражданский оборот подлежат включению земельные участки, формируемые из намывного грунта, и такая возможность прямо закреплена в Законе от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ (ч. 2 ст. 7). В литературе автором, помимо доктринальной, рассмотрена и законодательная возможность включения в состав понятия территории федеральной территории «Сириус» части акватории Черного моря. Постановленный вывод о наличии такой возможности мотивирован примером о правовом регулировании деятельности морских портов12. Изложенное означает, что при таком подходе именно законодательная дефиниция объектов федеральной территории позволит развить особенности регулирования отношений по градостроительной деятельности в границах федеральной территории.

В-четвертых, использованный механизм принятия органами публичной власти ряда нормативных правовых актов в сфере регулирования градостроительных правоотношений по согласованию с Правительством Российской Федерации является наглядно несправедливым, неюстициональным и поэтому — неправовым. Так, формирование представительного органа публичной власти федеральной территории — Совета федеральной территории осуществляется согласно ст. 12 Закона от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ. Названный орган состоит из семнадцати членов, девять из которых избираются, три назначаются Президентом Российской Федерации, три — Правительством Российской Федерации, еще один назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) Краснодарского края. Один (руководитель администрации) входит по должности.

При таком положении, задуманном к обретению баланса между полномочиями муниципальными (избираемые члены Совета), федеральными и краевыми субъектами, именно представители федеральных полномочий отчего-то получают преимущество перед иными уровнями властно-публичной организации. Ведь одновременность и «согласования», и последующего непосредственного «принятия» через делегированных участников Совета федеральной территории ставит именно Правительство Российской Федерации в преимущественное положение относительно краевого и местного уровня властно-публичной организации полномочий. Подобную новацию трудно оценить иначе, нежели несправедливым и некомпенсированным смещением баланса между решением вопросов местного значения и интересами Российской Федерации в пользу государства. Не отрицая саму возможность такого смещения баланса, следует указать на отсутствие какого-либо встречного представления интересу, разрешающему вопросы местного значения. Между тем преимущество по одновременности и согласования, и последующего принятия, сформированное в конструкции актора (Совета федеральной территории), должно найти противопоставляемое ему условие-противовес. Отсутствие такого противовеса означает фактическую утрату каких-либо особенностей формирования и деятельности органов публичной власти федеральной территории и мобилизацию региональных полномочий и полномочий по решениям вопросов местного значения федеральным органом власти.

Резюмируя изложенное, следует констатировать следующее.

• 1.    Особенности градостроительного регулирования в границах федеральной территории должны быть в юридическом смысле равнозначными ординарному правопорядку, то есть закрепляться непосредственно

  СТАТ Ь И

  
  

• 2.    Институты регулирования градостроительной деятельности в границах федеральной территории имеют возможность вовлечения в территориальное зонирование частей акватории Черного моря.

• 3.    Системообразующие институты градостроительного регулирования не предполагают исключений, и понятие объектов федеральной территории, атрибутирующее достижение федеральной территорией поставленных перед ней целей, должно быть закреплено в законе, но не в подзаконном регулировании.

• 4.    Уникальность формирования органов публичной власти федеральной территории предполагает наличие справедливого баланса между всеми уровнями публично-правовой организации России, а нормативное закрепление преимуществ за одним из них является неюстициональным (неправовым).

в Градостроительном кодексе Российской Федерации, подобно тому, как в нем закреплены особенности градостроительного регулирования городов федерального значения. Налоговое и бюджетное законодательство следуют именно этой возможности.