Особенности системы межбюджетных отношений в РФ

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 4 за 2023 год

Белаш Алексей Валерьевич аспирант кафедры финансов и банковского дела, Российский новый университет, Москва. Сфера научных интересов: межбюджетные отношения, экономика, финансы регионов. ORCID: 0009-0007-0286-4637.

мического развития в большинстве стран мира практикуется распределение налогов и иных обязательных платежей между бюджетами различных уровней, а также перераспределение ресурсов в формате межбюджетных трансфертов с вышестоящих уровней бюджетной системы на нижестоящие. В связи с этим представляет интерес анализ имеющихся подходов к организации системы межбюджетных отношений, в которой учтены все интересы участников данной системы.

Стоит отметить, что в РФ данная тема в последние годы активно развивается. Вопросами организации межбюджетных отношений в пределах тех или иных государств, созданием теоретических основ и принципов функционирования бюджетного федерализма занимаются многие современные исследователи. Наибольший научный вклад в изучение межбюджетных отношений в РФ внесли такие ученые, как О. Богачева [1], А. Игудин [2], А. Лавров [3] и другие. Из современных авторов можно выделить О.Г. Аркадьеву и Н.В. Березину [4], которые выделили в своей работе условия и тенденции предоставления межбюджетных трансфертов в постпанде-мийный период, а также Т.В. Грицюк [5], в монографии которой рассмотрены проблемы распределения властных полномочий через межбюджетные отношения и представлен подробный анализ российского и зарубежного опыта организации государственных финансов в многоуровневой системе.

Несмотря на значительное количество качественных работ в области межбюджетных отношений, имеющиеся особенности и признаки в сфере развития межбюджетных отношений не получили комплексного отражения в научных исследованиях, что обусловило выбор темы исследования.

Методология исследования базируется на общенаучных принципах (объективности, системности, всесторонности, единства теории и практики) и общенаучных методах, таких как анализ, синтез, обобщение, группировка, классификация.

Россия – федеративное государство, бюджетная конституция которого более централизована, чем в других странах с федеративным устройством [ , с. 1 5]. Механизмы бюджетного федерализма в России весьма сложны. Существует три уровня управления: федеральный, региональный и местный, причем местный уровень дополнительно подразделяется на иерархию, насчитывающую около 21 000 муниципалитетов [4, с. 1 ]. Бюджетный кодекс гласит, что каждый из трех уровней является автономным.

При этом на сегодняшний день правовая база России отражает централизованную (интегрированную) налогово-бюджетную систему, характеризующуюся относительно низким уровнем автономии и ответственности субнациональных органов власти, а также относительно жесткими налогово-бюджетными правилами и рамками. Бюджетный и Налоговый кодексы устанавливают многочисленные фискаль-

Особенности системы межбюджетных отношений в РФ ные ограничения для субфедеральных правительств, включая:

• •    требования к бюджетному балансу;

• •    налоговые ограничения и ограничения расходов;

• •    ограничения на заимствования, задолженность и обслуживание долга.

По данным Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР), субнациональные органы власти России обладают меньшей автономией в вопросах налогов, чем в вопросах расходов. Хотя это является нормой для среднестатистических стран с развитой экономикой и стран с формирующимся рынком в выборке ОЭСР, в России разница, по-ви-димому, больше. По уровню автономии в области заимствований и составления бюджета Россия находится ниже среднего показателя среди стран с развитой экономикой и аналогична среднему показателю среди стран с формирующейся рыночной экономикой. Основными строительными блоками российской системы межбюджетных отношений являются относительно централизованный налоговый орган, расходные мандаты и сложная система федеральных трансфертов.

Касательно доходов, российские регионы имеют ограниченные возможности для установления налоговых ставок, определения налоговой базы или введения новых налогов и сборов. Существует разделение доходов по личному и корпоративному подоходному налогу, а также по некоторым налогам на добычу полезных ископаемых, акцизам, сборам, гербовым сборам и роялти. Хотя регионы не имеют права голоса при установлении ставки или определении базы для НДФЛ, они получают 85 % доходов от НДФЛ (а остальное делят с муниципальными органами власти). Что касается CIT, регионы обычно получают 85 % процентов доходов (остальное посту- пает в федеральный бюджет), а также имеют некоторую ограниченную способность вводить налоговые расходы.

Что касается расходов, на регионы распространяются расходные мандаты федерального правительства, например, в отношении расходов на здравоохранение, образование и социальную защиту (включая пособия по безработице). Около 40 % консолидированных государственных расходов общего характера приходится на регионы и осуществляется через территориальные медицинские внебюджетные фонды. Собственные доходы регионов не соответствуют их расходным мандатам. Чтобы охватить последующий вертикальный бюджетный разрыв, а также для выравнивания межрегионального (горизонтального) бюджетного неравенства регионы получают несколько различных видов трансфертов от федерального правительства [7, ст. 129]. Эти трансферты устанавливаются ежегодно в контексте бюджета и включают:

• 1)    нецелевые и несоответствующие гранты или дотации (около 40 % от общего объема трансфертов), из которых выравнивающие гранты составляют около 75 %;

• 2)    целевые и сопоставимые трансферты или субсидии (около 25 % от общего объема) для финансирования расходов на инфраструктуру, социальную политику и сельское хозяйство;

• 3)    целевые и несоответствующие трансферты или субвенции (около 15 % от общего объема) для финансирования расходных обязательств, переданных федеральному правительству, главным образом в области социальной политики;

• 4)    другие трансферты (около 20 % от общего объема) для оказания регионам различной поддержки в реализации крупных разовых проектов (например, Чемпионата мира по футболу 2018 года), инфраструктуры и т. д. [8, с. 91].

6 Вестник Российского нового университета6 Серия «Человек и общество», выпуск 4 за 2023 год

Представим структуру указанных трансфертов согласно основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 гг. (Таблица).

Как видим, данные Таблицы демонстрируют, что в структуре межбюджетных трансфертов наибольший удельный вес принадлежит дотациям, это «средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки») из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ для создания баланса муниципального бюджета» [10, с. 339]. Преобладание дотаций над другими трансфертами оцениваем негативно в связи с тем, что субъекты федерации теряют стремление к бюджетной самостоятельности, поскольку отсутствует мотивационная составляющая и развиваются иждивенческие настроения, и тем самым тормозится социально-экономическое развитие.

В то же время данный вид трансфертов нельзя исключить, поскольку все субъекты федерации изначально находятся не в равных условиях. С одной стороны, есть регионы, богатые природными ресурсами, что помогает им повышать уровень производства и тем самым не только снижать безработицу регионе, но и повышать уровень доходов в бюджете за счет налоговых отчислений. С другой стороны, есть регионы, находящиеся в зоне опустынивания, где ценность и полезность земли снижена, что не дает им возможности повысить посевы. Как результат, экономический потенциал региона также снижается.

С учетом этого регионы Российской Федерации можно разделить на два типа:

• •    дотационные регионы – проблемные регионы, которые не способны себя обеспечить посредством собственных доходов, в результате чего функционируют за счет финансовой поддержки из федерального бюджета [ , с. 173].

• •    регионы-доноры – регионы с высоким экономическим потенциалом, которые отправляют федеральному правительству больше налоговых поступлений, чем получают обратно в виде услуг.

Необходимо отметить, что решение о том, какой регион нуждается в дотациях,

Таблица

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2020–2022 гг., млрд рублей

Показатель	2020 г.	2021 г.	2022 г.
Межбюджетные трансферты	2552,4	25 ,4	2482,9
′′ % ВВП	2,3	2,1	1,9
Дотации	932,1	939,4	952,3
′′ в % к МБТ (всего)	3 ,5	3 ,	38,4
Субсидии	7 5,5	717,4	724,4
′′ в % к МБТ (всего)	30,0	28,0	29,2
Субвенции	514,7	517,1	532,1
′′ в % к МБТ (всего)	20,2	20,2	21,4
Иные межбюджетные трансферты	340,1	392,5	274,1
′′ в % к МБТ (всего)	13,3	15,3	11,0

Источник: [9].

Особенности системы межбюджетных отношений в РФ принимается по итогам расчета показателя бюджетной обеспеченности субъектов [10, с. 285]:

BO = ^INP , IBR

где БО – уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций;

ИНП – индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБР – индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

При этом показатели ИНП и ИБР включают в себя множество коэффициентов, которые принимают во внимание уровень жизни в данном субъекте федерации посредством изучения внешних и внутренних факторов (Рисунок 1).

Отметим, что к наиболее дотационным субъектам Российской Федерации в 2022 году относят Республику Дагестан, Республику Саха (Якутия), Чеченскую республику, Ставропольский край, Республику Бурятия [12]. При этом величина дотаций из федерального бюджета увеличивается, что говорит о значительной нехватке у регионов средств, которые они могут концентрировать в своих бюджетах, исходя из уровня их текущего развития, по отношению к величине бюджетных расходов. Это подтверждает динамика уровня расчетной бюджетной обеспеченности большинства регионов за тот же период (Рисунок 2).

Что касается регионов-доноров, то к ним на сегодняшний день относятся 23 субъекта федерации, в числе которых два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург [12].

Следующий вид межбюджетных трансфертов – это субсидии, под которыми понимаются «средства, предоставляемые

Величина добавленной стоимости, создаваемой в отраслях региона

Отраслевая структура региональной экономики

Объем промышленного производства

Налоговая нагрузка на экономику

Оплата труда и ее дифференциация

Стоимость услуг ЖКХ

Уровень цен

Транспортная инфраструктура

Социальная инфраструктура

Рисунок 1. Факторы, влияющие на показатель бюджетной обеспеченности Источник: [7].

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 4 за 2023 год

Чеченская республика

Республика Саха

Республика Бурятия

Ставропольский край

Республика Дагестан

■2022 г.

■2021 г.

■2020 г.

0,59 0,    0, 1 0, 2 0, 3 0, 4 0, 5 0,     0, 7 0, 8 0, 9 0,7

Рисунок 2. Уровень бюджетной обеспеченности некоторых субъектов Российской Федерации в 2020–2022 гг., %

Источник: составлено автором на основании аналитических данных Министерства финансов Российской Федерации.

местным бюджетам сверху на условиях долевого финансирования целевых расходов (например, часть средств для строительства местной больницы)» [10, с. 339]. В качестве примеров данного вида трансферта могут быть:

• •    субсидии на осуществление мероприятий по обеспечению жильем граждан Российской Федерации, проживающих в сельской местности;

• •    субсидии на поощрение лучших учителей;

• •    субсидии на внедрение инновационных образовательных программ и др. [8, с. 92].

Словом, это дополнительные средства, которые не могли быть учтены при принятии бюджета.

Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на «безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но, в отличие от дотаций, для использования в конкретных целях и в установленный срок» [10, с. 339]. Например, субвенция:

• •    на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан,

• •    на организацию, регулирование и охрану водных биологических ресурсов;

• •    на охрану и использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

• •    на государственную регистрацию актов гражданского состояния и др.

Однако чаще всего они выделяются для развития инфраструктуры муниципального образования (например, для строительства небольшого моста или создания местной телефонной связи).

Иные межбюджетные трансферты – это вид трансфертов, который в силу своих особенностей относится к «категории стимулирующих трансфертов и мотивирует публично-правовые образования достигать высоких результатов деятельности» [7, ст. 132.1]. Исходя из содержания данного трансферта, можно прийти к выводу о его достаточно высокой значимости, так как он позволяет повысить социально-экономическое развитие субъекта федерации.

Особенности системы межбюджетных отношений в РФ

Таким образом, характеристика и состав межбюджетных трансфертов позволяют сделать вывод о том, что они не только тесно коррелируют между собой в процессе, но и в значительной степени еще и дополняют друг друга. При этом, по мнению Ф.И. Ни-налаловой, «дотации, субсидии и субвенции как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны и лишены стимулирующих свойств, что не способствует развитию хозяйственной инициативы местных органов власти, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль» [8, с. 93]. Тем не менее их отмена будет способствовать разрушению инфраструктуры и всей хозяйственной деятельности в тех регионах, у которых в силу сложившихся условий экономический потенциал не может быть расширен в необходимых размерах.

В дополнение сказанному О.Г. Аркадьева считает, что субвенции являются особым инструментом перераспределения, играя важную роль в управлении рисками финансового обеспечения реализации политики в сфере социальной защиты и социальной безопасности. За счет целевой ориентации субвенций обеспечивается их «адресность и осуществляется территориальное приближение источника выплаты и самой выплаты к конкретному получателю, что способствует большей эффективности целевой программы как инструмента бюджетирования и позволяет сгладить ряд присущих этому инструменту системных недостатков» [4, с. 122].

Исходя из вышеизложенного, сформулируем заключение. Для того чтобы система межбюджетных трансфертов была наиболее эффективной, необходимо при разработке бюджетно-налоговой политики внести ряд существенных изменений, а именно сделать так, чтобы субвенции занимали позицию преобладающих трансфертов в общей их структуре, поскольку именно их вид предопределяет уровень социального развития и доступность бюджетных услуг в субъектах образования. На втором месте должны располагаться субсидии, так как они стимулируют развитие территорий. Необходимо стремиться к максимальному снижению дотаций, что будет означать достаточный уровень бюджетной обеспеченности субъектов и муниципальных образований. Иные межбюджетные трансферты, выполняя поощрительную функцию, приведут к повышению эффективности деятельности органов управления, и, как следствие, к социально-экономическому развитию публично-правовых образований.