Особенности совершенствования межбюджетных отношений на современном этапе

Последовательная ориентация на формирование экономических основ федеративного государства может быть обеспечена только механизмом комплексного регулирования регионального развития, охватывающим систему «Федерация-субъект Федерации - местное самоуправление».

В общем виде он может быть представлен как совокупность инструментов, интегрирующих региональные хозяйственные и социальные комплексы в единое общероссийское социально-экономическое пространство. Долгое время у нас декларировалась политика выравнивания регионов, которая заключалась в перераспределении бюджетных средств. Был принят целый ряд 1

государственных федеральных целевых программ, механизмов стимулирования развития отдельных территорий, однако многие эти инструменты оказались неэффективными.

К примеру, в течение пяти лет действовала программа сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации, а уровень межрегиональной дифференциации за этот период только увеличился. По данным Росстата, в 2001 году максимальный валовый региональный продукт на душу населения в 17 раз превышал минимальный; в 2006 году это соотношение составило уже 22 раза; в2014 году – это максимальная и минимальная разница – превысил 41раз.

Межбюджетное перераспределения средств направлено на обеспечение соответствия доходов соответствующего уровня бюджетной системы расходным полномочиям, и обусловлено необходимостью преодоления диспропорций в социально-экономическом развитии субъектов федерации и местных образований.

Однако дифференциация собственной ресурсной базы характеризуется значительным разрывом. Так, доля собственных доходов в ряде субъектов РФ составляет всего 15% (Республике Ингушетия), тогда как в 70-ти регионах из 85-х этот показатель выше 50%, а в регионах первой десятки - выше 90%.

Несмотря на реализуемые Правительством Российской Федерации меры в сфере межбюджетных отношений, продолжается увеличение различий в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации. Стоит подчеркнуть, что межбюджетные трансферты ориентированные сугубо на обеспечение бюджетного выравнивания не создают предпосылок расширения доходного потенциала субъекта получающего финансовую помощь.

В наше время межрегиональное перераспределение ресурсов, осуществляемое через федеральный бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста в конкретных субъектах Федерации. 1

Повышение эффективности прямых расходов федерального бюджета в регионах возможно по следующим направлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального значения мультипликатора расходов; учет региональных потребностей при выполнении целевых федеральных программ научно- технического развития; усиление роли государственного сектора в создании "точек роста" в конкретных территориях.2

Просто отказываться от принципа выравнивания, конечно же, нельзя, он должен быть частью государственной поддержки экономически слабых регионов, но основной акцент необходимо делать на выработку системы стимулирования регионов к самостоятельному развитию, к созданию у них точек экономического роста.

Указанные мероприятия по максимальной мобилизации доходов в бюджет должны выполняться параллельно с мерами направленными на укрепление бюджетной дисциплины путем исключения следующих факторов: образования просроченной кредиторской задолженности; расходов, не обеспеченных лимитами финансирования; необоснованных развороты бюджетов при их принятии и в процессе исполнения.

Базовым индикатором эффективности бюджетных расходов на развитие промышленного потенциала выступает темп роста научно-технического прогресса, достигаемых в результате высокорисковых инвестиций в технологические отрасли. Государственное инвестирование осуществляется с учетом достижения мультипликационного эффекта. Достижение наивысшего результата в эффекте мультипликатора расходов бюджета обеспечивается если при осуществлении инвестиционной деятельности обеспечивается софинансирование федеральных средств и региональных. Особо высокую результативность данный подход показал в инвестировании средств в авиационную и судостроительную промышленность, что обусловлено системным взаимодействием в производственном цикле множества смежных отраслей пространственно не локализованных, тем самым обеспечивая реализацию принципа синергии.

Реализации инвестиционной политики направленна на стимулирование экономического роста применительно к депрессивным территориям в рамках типологизации регионального развития имеет особую специфику, сопряженную тем, что необходимо преодолевать падение производства и стабилизацию социально-экономического положения в регионе. Действенная макроэкономическая политика относительно депрессивных территорий не нивелирует необходимость предоставления финансовой помощи.

В научной и практической среде существует мнение, что низкая самодостаточность бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы обусловлено несправедливым распределением налогов между уровня бюджетной системы. Когда большинство налогов аккумулируется на федеральном уровне, а расходные обязательства передаются на нижестоящий уровень без должного подтверждения доходных источников. Однако конструктивный анализ налогового кодекса и бюджетного кодекса свидетельствует о том, что доля региона в большинстве федеральных налогов превалирует над долей федерального уровня.

Гипотеза, что достаточность ресурсной базы приоритетно обусловлено качеством административного управления предопределило предположение, что проблему низкой самодостаточности региональных бюджетов и бюджетов местных образований нужно искать не в сфере пересмотра юридической фиксации на-логовых и неналоговых доходов на принципах децентрализации, а в таких явлениях как теневой сектор экономики и низкий уровень управленческой квалификации административного ресурса.

В целом необходимо сменить подход от дотационного выравнивания бюджетной обеспеченности к реализации конкретных программ территориально-пространственного развития, с учетом типологизации территорий.

Следовательно, для повышения самодостаточности регионального и муниципального уровня в реализации бюджетной политики необходимо активизировать скрытый потенциал территорий в пре-одолении депрессивных тенденций. Необходимо разработать такой механизм стимулирования вышестоящим уровнем нижестоящего уровня, чтобы на нижестоящем уровне формировалась мотивация побуждение в реализации стратегических приоритетов, и тем самым достигался бы синергетический эффект от консолидации усилий.

Задача вышестоящего уровня стимулировать нижестоящий уровень к расширению своей самостоятельности и самодостаточности, включению мотивационных механизмов наращивания собственной ресурсной базы, преодоления дотационности и попадания в рамках типологизации регионов в разряд самодостаточных.

За 25 лет новейшей истории Российской Федерации, в процессе становления и развития бюджетного федерализм методология реализации межбюджетных отношений подвергалась множественным корректировкам. В целом данный процесс характерен и для настоящего времени.

Этапы эволюции развития межбюджетных отношений представлена в таблице 1.

Таблица 1. – Этапы эволюции межбюджетных отношений в РФ

Этап	Дата	Характеристика этапа
1	1991 1993	Определение основ межбюджетных отношений. Период децентрализации отношений
2	1994 1998	Изменение регулирующей функции  государственных финансов. Выход из кризиса межбюджетных отношений
3.	1999 -2001	Увеличение полномочий в части управления и распределения налоговыми доходами во всех звеньях бюджетной системы
4	2202    - 2005	Разграничение расходных полномочий, налоговых полномочий. Закрепление на долговременной основе доходных источников. Разработка механизма управления межбюджетными отношениями . Определения инструментов финансовой поддержки бюджетов второго и третьего уровня
5	2006 -2008	Повышение эффективности механизма управления межбюджетными отношениями. Повышение устойчивости бюджетной системы
6	2009 2013	Развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.Повышение качества управления бюджетным процессом на вторым и третьим уровнем бюджетной системы РФ
7	2013 -2016	Определения инструментов управления дисбалансами

Данные об общем объеме предоставляемых межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, а также в разрезе форм их предоставления приведены в следующей таблице 2.

Таблица 2. - Общий объем предоставляемых межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, (млрд. рублей)

Показатели	2012 год		2013 год	2014 год	2015 год	2015 год в % к 2012 году
	план	факт	фактически			план	факт
Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации -всего	1 343,4	1 426,3	1 272,9	1 087,5	1 019,7	75,9	71,5
в % ВВП	2,5	2,7	2,2	1,7	1,4
в % общей суммы расходов федерального бюджета	12,2	12,9	10,1	7,4	7,0
в том числе:
Дотации	542,5	542,5	498,0	472,1	462,8	85,3	85,3
в % общей суммы трансфертов	40,4	38,0	39,1	43,4	45,4
Субсидии	471,7	509,9	482,9	342,9	280,6	59,5	55,0
в % общей суммы трансфертов	35,1	35,8	37,9	31,5	27,5
Субвенции	281,1	321,3	255,4	233,61	241,4	85,9	75,1
в % общей суммы трансфертов	20,9	22,5	20,1	21,5	23,7
Иные межбюджетные трансферты	48,1	52,6	36,5	38,9	34,9	72,6	66,3
в % общей суммы трансфертов	3,6	3,7	2,9	3,6	3,4

В 2014 году принято постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», устанавливающее новые общие правила 8

предоставления межбюджетных субсидий, которыми предусматривается ужесточение дисциплины главных распорядителей средств федерального бюджета по предоставлению субсидий, а также введение мер финансовой ответственности субъектов Российской Федерации за нарушение условий соглашений об их предоставлении.

В 2014 году из федерального бюджета впервые была предоставлена единая субвенция бюджетам субъектов Российской Федерации, сформированная на основе 9 субвенций, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2013 г. № 1456-р.

На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии межбюджетных отношений, направленной на создание репродуктивного режима территориально-производственных систем и страны в целом. Эта проблема не является специфической для России – в той или иной степени она стоит перед всеми странами.

В настоящее время в мире насчитывается свыше 20-ти стран с федеративным устройством (Россия, США, Германия, Швейцария, Канада, Индия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Эфиопия и др.). На них приходится более половины территории земного шара и примерно треть населения Земли. 3

Опыт разных стран отражает различные аспекты развития федеративных отношений.

Одна из основных особенностей германской модели федерализма, является законодательное закрепление в Конституции понятия межбюджетных отношений. Так, в статье 72 Основного закона говорится о том, что федерация реализует свои полномочия для создания равноценных условий жизни на всей территории страны особо оговаривается, что обеспечение равноценных условий жизни – это и цель межбюджетных отношений. В системе финансового выравнивания в Германии выделяют четыре этапа:

• •    1) вертикальное распределение налогов – распределение налоговых поступлений между федеральным и в целом земельными и местными (или муниципальными) бюджетами

• •    2) горизонтальное распределение налогов, предусматривающее определенные правила зачисления ряда налогов в бюджеты отдельных земель;

• •    3) выравнивание бюджетных доходов земель – горизонтальное перераспределение доходов между «бедными» и «богатыми» землями (Länderfinanzausgleich);

• •    4) дополнительные гранты (отчисления) из федерального бюджета «бедным» землям

На первом этапе финансового выравнивания устанавливается доля земель в целом в налогах. На втором этапе – горизонтального распределения налоговых доходов – определяются правила распределения налогов по отдельным землям. Общее правило – налоги зачисляются в бюджет той земли, в которой эти налоги взимаются. Исключения связаны с тремя налогами – НДС, подоходным налогом и налогом на корпорации. В отношении подоходного налога действует принцип его зачисления в бюджеты земель по месту жительства граждан (а не месту их работы). Налог на корпорации взимается по месту нахождения штаб-квартиры корпораций, а затем распределяется по землям, где корпорации фактически ведут свою деятельность. Правила распределения НДС гораздо сложнее4 . До 25% доли земель в НДС идет тем землям, где поступления от подоходного налога, налога на корпорации и земельных налогов в расчете на душу населения ниже среднего по стране уровня. Точный объем доли земель в НДС, распределяемого между слабыми в финансовом отношении землями, зависит от масштабов отставания таких земель от средних по стране показателей. Остальная часть НДС – как минимум 75% доли земель в этом налоге – распределяется пропорционально численности населения земель. Таким образом, распределение НДС по землям способствует сокращению различий в уровне бюджетной обеспеченности территорий.

Наиболее интересен третий этап финансового выравнивания, предусматривающий горизонтальное перераспределение доходов между землями, т.е. изъятие средств у «богатых» земель для зачисления их в бюджеты «бедных» земель. В ходе такого перераспределения учитываются налоговые доходы не только земельных, но и частично местных (общинных) бюджетов (поскольку земли отвечают за обеспечение местных бюджетов необходимыми им средствами). При перераспределении средств исходят из того, что потребности в бюджетных доходах на душу населения во всех землях одинаковы, за исключением городов-земель (Гамбурга, Бремена, Берлина), нуждающихся в более высоких объемах средств на душу населения. В рамках бюджетного выравнивания численность населения городов-земель берется с коэффициентом 1,355.

Кроме того, небольшой повышающий коэффициент применяется к численности населения земель с низкой его плотностью – Мекленбурга-Передней Померании (коэффициент 1,05), Бранденбурга (1,03) и Саксонии-Анхальт (1,02) 6 . Сравнительная характеристика обеспеченност и земель в

Германии до и после горизонтального перераспределения доходов в % к расчетным бюджетным потребностям земель представлено в таблица 3.

Таблица 3 - Сравнительная характеристика обеспеченность земель до и после горизонтального перераспределения доходов в % к расчетным бюджетным потребностям земель

Показатели	2014		2015
	до распределения	после распределения	до распределения	после распределения
Бавария	114,6	105,2	115,9	105,7
Баден-Вюртемберг	112,8	101,7	111,2	104,4
Берлин	68,9	90,6	97,7	98,8
Бранденбург	89	95,8	89,8	96
Бремен	73,6	91,8	71,6	91,3
Гамбург	100,7	100,4	69,1	90,7
Гессен	110,9	104,2	113,4	105
Мекленбург-Передняя Померания	89,5	95,1	89,6	95,2
Нижняя Саксония	98,5	99,2	99,1	99,5
Рейнланд-Пфальц	96,1	98,1	96,4	98,2
Саар	94,6	97,5	92,8	96,9
Саксония	88,3	95,6	88,3	95,6
Саксония-Анхальт	88,1	95,6	88,2	95,6
Северный Рейн-Вестфалия	98,4	99,1	97,6	98,8
Тюрингия	87,8	95,5	88,1	95,6
Шлезвиг-Гольштейн	97	98,5	96,5	98,3

По итогам горизонтального перераспределения доходов порядок расположения земель по уровню их бюджетной обеспеченности должен оставаться таким же, как и до перераспределения, но масштабы различий должны сокращаться. Кроме нецелевых федеральных грантов «бедные» земли получают также целевые гранты на финансирование тех задач, которые они вынуждены реализовывать (это четвертый этап финансового выравнивания).

Для оценки роли разных этапов финансового выравнивания к данным федерального министерства финансов приходится добавлять данные федерального статистического ведомства. Применение при этом показателя бюджетной обеспеченности, исчисленной к условным бюджетным потребностям, уже невозможно, сравнивать можно только доходы на душу населения в процентах к среднему по стране уровню на соответствующем этапе распределения доходов, представленных в таблице 4.

Таблица 4. - Расходы и доходы (на разных этапах финансового выравнивания) земель и общин на душу населения в % от среднего по

Германии в 2015 году

Показатели	налоговые доходы с НДС	Доходы после горизонтального распределение	Доходы	Расходы
Бавария	113,4	103,1	103,3	98,4
Баден-Вюртемберг	108,6	101,7	100,7	101,7
Берлин	91,4	119,4	127,2	123,3
Бранденбург	88,4	94,2	107,1	100,3
Бремен	94,9	120,2	128,5	143
Гамбург	128,9	130,1	139,3	153
Гессен	111,1	102,4	105,5	111
Мекленбург-Передняя Померания	85,6	93,7	104,5	99,9
Нижняя Саксония	94,6	97	90,8	90
Рейнланд-Пфальц	94,1	95,8	91,1	95,1
Саар	90,7	94,5	87,6	101,5
Саксония	86,4	93,2	101,8	96,9
Саксония-Анхальт	86,6	93,6	101,2	98,4
Северный Рейн-Вестфалия	95,3	96,3	99,4	101,8
Тюрингия	86,1	93,2	97	93
Шлезвиг-Гольштейн	93	95,8	92,2	92,3

Как видно из таблицы можно отметить значительные масштабы перераспределяемых между землями бюджетных доходов.

Особенностью модели бюджетного федерализма США является высокая степень децентрализации. В идеале объем доходных полномочий субъектов Федерации адекватен объ ему расходных обязательств, закрепленному за конкретным уровнем государственной власти. Однако на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. Располагая наибольшими бюджетными ресурсами, федеральное правительство США отвечает за относительно узкий перечень расходных социальных обязательств. Напротив, правительства штатов и муниципа литетов, обладая меньшими налоговыми ресурсами, обременены разнообразными и дорогостоящими расходными социальными обязательствами, так как на субфеде ральном уровне наилучшим образом обеспечивается связь между инфраструктурными и социальными нуждами и предлагаемыми государственными услугами в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты, транспорта и жилищного строительства.

Одной из главных задач межбюджетных трансфертов является преодоление дисбаланса бюджетной системы, которая устроена как весы, где на одну чашу помещена ответственность за предоставление общественных благ, а на другую – финансовые возможности их реализации.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирования региональных различий по прожиточному минимуму, денежным доходам и расходам населения. В ходе горизонтального выравнивания решается несколько задач: во-первых, обеспечиваются минимальные стандарты в общенациональных программах по всей стране;

во-вторых, выравнивается распределение ресурсов между штатами с предоставлением большего финансирования бедным штатам.

Инструментами управления диспропорциями в межбюджетных отношениях является гранты. Для получения трансферта необходимы детализированные заявки и предложения по эффективному использованию средств. Категориальные гранты, образуемые путем отчисления от налогов, основываются на строгом законодательном закреплении процента, и поэтому такие гранты зависят от конкретных решений вышестоящего бюджетного органа. Известны пять основных условий передачи категориальных грантов из одних бюджетных звеньев в другие:

• 1)    штат может использовать грант только на те цели и на тех условиях, которые определены федеральным законом;

• 2)    около 50% всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта;

• 3)    штат обязан создать и содержать административный орган, подходящий для целей, на которые выделяется бюджетное финансирование, и функции которого определяются центральным правительством; 4) штат обязан периодически представлять для предварительного одобрения планы использования гранта и допускать федеральные инспекции для проверки результатов их использования;

• 5)    компенсацией за полученную штатам помощь служит признание за федеральным правительством права издавать нормативы, которым неукоснительно обязаны следовать правительства штатов (оно же инспектирует проводимые на эти средства работы).

С помощью блоковых грантов решается проблема функциональной и структурной перегрузки федерального правительства – сокращаются 15

финансовые издержки, связанные с содержанием избыточных административно-управленческих звеньев, а также объем регламентирующей документации. Самостоятельность штатов и муниципалитетов в распоряжении трансфертами по режиму блоковых грантов не означает отсутствия контроля со стороны грантодателя, поскольку их выделение оговаривается рядом требований

Учитывая, что РФ в силу объективных причин (разнообразия территориально-климатических и производственно-географических условий различных регионов, их удаленности друг от друга) характеризуется региональным многообразием, регулирование регионального развития должно основываться на синтезе разнообразных подходов к решению региональных проблем, применяемых в различных странах мира. При этом синтезе не должны, однако, подрываться российские традиции, а глубина их «обогащения» элементами западной и других цивилизаций должна корректироваться критерием благополучия каждого россиянина в каждый конкретный момент времени.7

Первоочередной задачей регионального развития в ближайшее десятилетие стимулирование собственного потенциала социальноэкономического развития регионов и муниципальных образований. Приоритетной задачей в совершенствовании территориального развития является созда ние единой геоинформационн ой системы пространственного развития России, обеспечивающ ей мониторинг и прогнозирование развития человеческого капитала, пространственной мобильности населения и территориального развития Российской Федерации. При реализации государственной региональной политики в Российской Федерации необходимо использовать стандарт благополучия, применяемый для достижения неснижаемого уровня качества жизни и определения обязательного состава государственных, социальных, инфраструктурных и иных услуг, предоставляемых гражданам Российской Федерации на всей территории страны, и включающий в себя меры по обеспечению контроля за их выполнением в субъектах Российской Федерации.

Решение данных задач напрямую коррелируется с необходимостью пересмотра повышения результативности действующей модели федерализма, в первую очередь его налоговой, бюджетной и экономической составляющей.

Один из главных механизмов государственного регулирования комплексного регионального развития – бюджетный федерализм. Его нельзя рассматривать только как совокупность финансовых схем и инструментов, внедрение которых является самоцелью. Основная идея бюджетного федерализма заключается в обеспечении с помощью этих инструментов целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ.