Особенности совместимости парадигм государственного управления антитеррористической защищенностью объектов в условиях мультивекторных гибридных угроз

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия, ,

Терроризм в континууме мультивекторных гибридных угроз . Обозначившаяся в начале XXI в. трансформация модели мироустройства вызвала существенное обострение мировых внутриполитических проблем, усиление межгосударственных противоречий, ослабление влияния международных институтов и развитие военно-силовых сценариев геополитической конфронтации. При этом современная практика военных конфликтов демонстрирует отход от классической модели войны как прямого вооруженного противоборства к гибридной войне, где доминируют невоенные, скрытые, многоуровневые и комбинированные методы воздействия, формирующие мультивекторные гибридные угрозы. Такие конструкты, состоящие из разнообразных угроз, действующих одномоментно и кооперативно, создают благоприятную среду для распространения радикальных идеологий, эрозии доверия к институтам власти и формирования условий для вербовки сторонников. В связи с этим терроризм, выступая операциональным инструментом наступательных стратегий, реализует акты физического воздействия, дестабилизирует внутриполитическую обстановку без прямого военного вмешательства, поддерживает анонимность стейкхолдеров и умножает эффекты информационно-психологических операций. Вследствие этого многие эксперты отмечают устойчивую тенденцию трансформации терроризма в полноценный военно ‑ политический ресурс, который целенаправленно задействуется для комплексного воздействия на реально существующие и искусственно создаваемые уязвимости государства (Бартош, 2018; Конышев, Парфенов, 2019; Манойло, 2021; Панарин, 2019).

На практике абстрактная форма взаимодействия компонентов гибридной войны приобрела конкретные оперативные очертания, где основная угроза исходит от «спящих» террористических ячеек и саморадикализующихся одиночек, ставшими субъектами противоправной деятельности. Они обладают специфическими свойствами невидимости для традиционных систем контроля и непредсказуемости «прямого действия» из виртуального пространства в физическую реальность повседневной жизни (Щекотин, 2016). Косвенным подтверждением этому являются террористические акты, осуществленные на территории РФ в последнее время не только против высокопоставленных военных, влиятельных лидеров общественного мнения, но также на объектах школьного образования и в местах массового пребывания людей. С 2014 г. зафиксировано более 20 нападений в учебных заведениях1; в 2022 г. предотвращено 22 попытки нападений на школы2. В марте 2024 г. осуществлен террористический акт на территории концертного зала «Крокус Сити Холл» в Красногорске, в результате которого погибли 149 человек и более 600 были ранены3.

Во всех рассматриваемых случаях органами обеспечения антитеррористической защищенности (АТЗ) объектов принимались предусмотренные нормативными документами меры, однако они не обеспечили необходимого уровня защиты. Очевидно, что гибридная война порождает качественно иную операционную среду, где действующая система обеспечения общественной безопасности оказывается неспособной в полной мере противодействовать мультивекторным гибридным угрозам. Объективно актуализирована необходимость отказа от линейной логики прогнозирования состояния агрессивной среды, ответного поведения системы обеспечения защиты и поиска новой парадигмы государственного управления АТЗ объектов.

Методологическая совместимость парадигм государственного управления . К достижению таких результатов стремятся модели, основанные на принципах методологической совместимости парадигм государственного управления (Морозов, 2024; Ядов, 2003). В условиях распределенности мультивекторных гибридных угроз целесообразно обратиться к моделям, сочетающим принципы иерархической (системной) и сетецентрической (сетевой) парадигм, получившим название системно-сетевых и доказавших полезность на многих направлениях государственной политики.

Однако в каждом случае необходимо определять структурно-функциональный состав пара-дигмального гибрида, поскольку каждая методологическая конструкция имеет ограничения полезности, и при нарушении целевого баланса системно-сетевая модель может лишаться формируемых преимуществ. Так, система государственного управления, созданная на основе иерархической парадигмы, представляет собой иерархическую организацию линейно-функционального типа с жесткой вертикальной регламентацией ресурсов, связей, процессов, что обеспечивает наблюдаемость и управляемость состоянием и поведением системы из единого центра.

Это свойство система государственного управления в сфере антитеррористической защиты не может утратить ни при каких обстоятельствах. Но принцип жесткой параметризации, также присущий этой парадигме, делает управленческую модель ограниченно пригодной в нестабильных средах. Преодолеть этот барьер помогает сетецентрическая парадигма, используемая при анализе многочисленных субъектов политических процессов, создающих разнообразие их коммуникаций в целях согласованности действий. Принципы самоорганизации и самоуправления, свойственные сетевым образованиям, диктуют специфическое поведение их компонентов, выраженное в избегании иерархизации и подчинения внешнему управлению. Наличие такого противоречия в системно-сетевой модели не требует устранения, поскольку оно, находясь внутри нового парадиг-мального образования, обеспечивает необходимую динамику системным процессам. Но в целях сохранения свойств управляемости, наблюдаемости и целостности (Месарович и др., 1973; Могилевский, 1999) система нуждается в регулировании, которое осуществляется на основе правила парадигмального доминирования, закрепляющего за теоретико-нормативным образцом, не утратившим научного потенциала и значения, право управляющего параметра, в нашем случае базирующееся на принципах приоритета защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности1, и снижения риска террористических актов на объектах.

Таким образом, методологическое сочетание компонентов иерархической (системной) и сетецентрической (сетевой) парадигм, формирующих модель системно-сетевого управления АТЗ объектов, создает условия для упорядочивания сил и средств в условиях противодействия новым формам террористических угроз.

Организация государственной политики АТЗ объектов . Современная государственная политика АТЗ в Российской Федерации сложилась в результате трансформации противодействия терроризму от преимущественно оперативных силовых методов к комплексному превентивному подходу². Переход от реактивного к проактивному государственному управлению выразился в переориентации на раннее выявление и нейтрализацию как системных социально ‑ экономических и идеологических предпосылок терроризма, так и операциональных, связанных с защищенностью объектов, минимизацией последствий, финансированием, снабжением и логистикой террористической деятельности. Как результат – государственная политика АТЗ объектов представляет собой относительно автономную отрасль государственной антитеррористической политики, обладающую собственной нормативно ‑ правовой базой, структурой управления, регламентированными процедурами и инструментами, системой ответственности и контроля.

Вместе с тем практическая реализация государственной политики АТЗ объектов до сих пор сфокусирована исключительно на операциональной деятельности, т. е. на конкретных действиях, процедурах и мерах, которые необходимо принимать для обеспечения АТЗ объектов. При этом остается размытой цель, вытекающая из функции управления в данной сфере, – системность и комплексное использование правовых, организационных, специальных и иных мер, адекватных степени террористической опасности.

Для преодоления возникшей управленческой дисфункции предлагается сформулировать цель государственной политики в сфере АТЗ, исходя из определения термина АТЗ, закрепленного в Федеральном законе «О противодействии терроризму» № 35-ФЗ: обеспечение необходимого уровня защищенности здания, строения, сооружения, территории или места массового пребывания людей, препятствующего совершению террористических актов либо минимизирующего их последствия, посредством реализации организационных, технических и правовых мер. Из этой дефиниции следует, что обеспечение АТЗ объектов является результатом комплексной деятельности разнородных элементов (социальных и технических), интегрированных в единый механизм управления рисками. Вследствие чего АТЗ объектов может быть квалифицирована как сложная организационная система, чье функционирование и развитие приобретают целенаправленный характер ввиду единой стратегической цели.

В действующей системе АТЗ объектов организационная структура выстроена по бюрократическому (иерархическому) принципу и представляет собой многоуровневую конструкцию, состоящую из стратегического (федерального), тактического (регионального и муниципального) и оперативного (объектового) уровней управления. В рамках государственной антитеррористической политики руководители и высшие органы исполнительной власти субъектов РФ наделены широкими полномочиями по организации выполнения юридическими и физическими лицами требований к АТЗ объектов, находящихся в собственности субъекта РФ или в ведении органов государственной власти субъекта РФ1. Входящие также в состав субъектов управления представители территориальных органов ФСБ, Росгвардии, МЧС и МВД (только в отношении мест массового пребыванию людей) выполняют обеспечивающие функции категорирования объектов и контроля за соблюдением обязательных требований АТЗ объектов. При этом основные операциональные процессы сосредоточены на региональном уровне управления, так как именно здесь физически расположены объекты различной отраслевой принадлежности и прав собственности. Непосредственно выполнение требований по АТЗ в отношении объектов, находящихся в собственности или принадлежащих на ином законном основании, обеспечивают собственники (правообладатели).

При такой иерархической конструкции административных отношений центральным управленческим ресурсом выступает информация о состоянии АТЗ объектов, которая формируется на всех уровнях управления и впоследствии служит основой для принятия управленческих решений. Таким образом, опираясь на позицию Б. В. Россинского о взаимосвязи качества системы с оптимальностью каналов связи и обеспеченностью подсистем достоверной информацией (Россинский, 2025), обозначим диагностику информационного контура системы АТЗ объектов как путь к поиску ее оптимального состояния в условиях динамичных гибридных угроз.

Информационная составляющая политики АТЗ объектов . На базе анализа положений действующего антитеррористического законодательства можно выделить два главных информационных потока, которые служат основой для принятия управленческих решений в сфере АТЗ объектов. Во-первых, это внешняя информация об уровне террористической опасности на территории субъекта РФ²; во-вторых, внутренняя информация, которая отражает фактическую степень защищенности объектов³. При этом итоговая информация о состоянии защищенности объектов формируется путем комплексной оценки организационных, инженерно ‑ технических и режимных мероприятий, осуществляемой представителями надзорных органов и органов исполнительной власти в пределах закрепленных полномочий и функций.

Однако этот управленческий концепт на практике имеет ряд недостатков информационного характера, которые негативно влияют на качество государственного управления в сфере АТЗ объектов и в условиях гибридной войны становятся особенно критичными. Большая часть этих недостатков связана со спецификой бюрократической модели государственного управления (Кондратьев, 2022; Купряшин, 2023).

Применительно к государственному управлению АТЗ объектов основными проблемами информационного обеспечения являются:

• –    функционально-ведомственная направленность деятельности органов управления, приводящая к вертикальному характеру коммуникаций («функциональные колодцы»), и информационный разрыву между субъектами и объектом системы управления;

• –    необъективность информации о состоянии защищенности объектов из-за непрозрачного характера взаимодействия собственников и надзорных органов, а также формальная направленность системы контроля преимущественно на проверку выполнения требований, закрепленных в нормативных актах (присвоения категории, разработки паспорта безопасности, реализации инженернотехнических и режимных мер), без учета полноты и эффективности проводимых мероприятий;

• –    низкое качество информации, содержащейся в основополагающих для организации защитных мероприятий разделах паспортов безопасности (исходные данные для категорирования, план мероприятий, графические приложения);

• –    доминирующая роль бумажного документооборота, заключающаяся в том, что главные документы (паспорта безопасности, акты обследований, планы мероприятий) существуют преимущественно в бумажной форме, а административные процедуры (проверки, согласования, утверждения) осуществляются через очный формат обмена бумажными документами;

• –    хранение копий паспортов безопасности в различных надзорных ведомствах преимущественно в бумажном виде (только в ряде постановлений допускается хранение копий на сиди-носителях);

• –    большой объем и крайняя затрудненность обработки неструктурированной и выполненной в различных бумажных форматах информации.

В итоге устаревшие процессы сбора и обработки информации, ориентация на формальные показатели и невозможность применения современных аналитических инструментов в сфере АТЗ объектов существенно ограничивают возможности государственных структур принимать качественные управленческие решения в условиях комплексных гибридных угроз, делая процесс их принятия нерациональным, инерционным и малоадаптивным. Вследствие этого актуализируется задача поиска иных информационных моделей управления системой АТЗ объектов, ориентированных на повышение качества государственного управления, в первую очередь за счет усиления самоорганизации и самоуправления системы АТЗ на тактическом и операциональном уровнях.

Системно-сетевая архитектура региональной системы управления АТЗ объектов . Согласно мнению экспертов, достижение нового качества управления является сложной многокритериальной задачей, решение которой требует переосмысления парадигмы государственного управления (Купряшин, 2016: 11; Смотрицкая, 2017; Стрижов и др., 2018). При этом указывается, что современные системы управления достигли такого уровня сложности, при котором традиционные централизованные модели управления становятся неэффективными в силу фундаментальных когнитивных ограничений (Юхно, 2025). Возникает необходимость в новых подходах, открываемых в нашем случае концепцией сетецентризма, где объединение участников в самоорганизованную структуру дает синергию в повышении эффективности действий и новых возможностей¹. Таким образом, перспективы качественных преобразований государственного управления АТЗ объектов связаны с изменением управленческой философии и внедрением современных инновационных инструментов, а именно сетецентрической парадигмы управления.

Сетецентрическая концепция изначально нашла применение в военном деле, где убедительно доказала свои преимущества в оперативности принятия решений и координации действий управляемых сил и средств (Макаренко, 2017). Однако сейчас эта модель управления все чаще используется для создания информационно-управляющей архитектуры различных отраслей социально ‑ экономической сферы. Принципы сетецентризма легли в основу сетецентрических систем управления, которые образуют матричные информационно-управляющие систе-мыю. Они базируются на глобальной информационной взаимосвязи ее компонентов, интегрированных в единые информационные пространства (Микрюков, 2019).

Когнитивные конструкты сетецентрической парадигмы государственного управления в рамках динамично изменяющейся среды являются востребованным дополнением иерархической модели, что объясняется совокупностью ее системных свойств и открывающихся перспектив в управлении информацией. Симбиотическая ценность обусловлена сочетанием стратегической целостности, параллельной работы принимающих решения субъектов, действующих в многоуровневой структуре со сложными взаимосвязями, системно-сетевой координации и динамической организации. При этом возникающая проблема двойственной природы информационно-управляющих систем решается за счет достижения баланса принципов дата-, сете- и командноцентризма в системах управления смешанного типа (Купряшин, Шрамм, 2021). Следовательно, система управления АТЗ объектов может быть реализована в гибридной форме, при которой сохраняется действующая функционально ‑ иерархическая структура и одновременно развиваются сетевые механизмы координации и информационного обмена между участниками в единой цифровой среде.

Схематично архитектура региональной системы управления АТЗ объектов, построенная на указанных принципах, представлена на рис. 1. Оперативный уровень региональной системы управления АТЗ объединяет собственников (правообладателей) объектов различной отраслевой принадлежности и членов межведомственной комиссии по категорированию (ФСБ, Росгвардия, МЧС, МВД), осуществляющих категорирование и надзор за соблюдением обязательных требований. Тактический уровень управления включает органы исполнительной власти, в ведении которых находятся объекты и их рабочие органы (антитеррористические комиссии и рабочие группы), а также территориально распределенные правоохранительные структуры (управления, отделы), выполняющие организационные функции. На стратегическом уровне управления находятся руководитель субъекта РФ, высший орган исполнительной власти, антитеррористическая комиссия субъекта РФ и уполномоченные руководители территориальных федеральных органов. Здесь реализуются функции по организации и координации межведомственной деятельности по АТЗ объектов. Сетевой компонент системы представлен «объектами», выведенными на тактический уровень, консолидирующими интересы множества собственников (правообладателей) в процессах обеспечения АТЗ. Например, в контуре системы управления АТЗ социальной инфраструктуры, подведомственной правительству Москвы (объектов образования, культуры, спорта, здравоохранения, социальной защиты и др.), сетевой сегмент составляют около 10 000 объектов. Причем это число неуклонно увеличивается: только в 2025–2026 гг. в столице должны появиться еще около 150 детских садов, школ, поликлиник, больничных корпусов, спортивных комплексов и других социальных объектов1. В рамках сетевой архитектуры собственники объектов и надзорные органы выступают активными источниками информационных потоков. Они формируют операционные данные о текущем уровне защищенности объектов, которые передаются по сети на вышестоящий (тактический) уровень, где информация аккумулируется в ключевых сетевых узлах, сгруппированных по ведомственной принадлежности объектов, и используется для выработки управленческих решений.

Рис. 1 . Системно-сетевая архитектура региональной системы управления АТЗ объектов² ОИВ – орган исполнительной власти, ПДРГ – постоянно действующая рабочая группа, АТК – антитеррористическая комиссия,

ТО ФОИВ – территориальный орган федеральных органов исполнительной власти, ГУ – главное управление, УФСБ – управление ФСБ, МВК – межведомственная комиссия

Fig. 1 . System -Network Architecture of the Public Administration of ATS Facilities in Moscow EAB – Executive Authority Body, PWG – Permanent Working Group,

ATC – Anti-Terrorism Commission,

TBFEA – Territorial Body of Federal Executive Authorities, MD – Main Directorate, FSB – FSB Directorate, IC – Interdepartmental Commission

Таким образом, в рамках иерархической системы, построенной по функциональному принципу, сетевой компонент органично встраивается в общую архитектуру. При этом сама система продолжает обеспечивать централизованное государственное управление всеми операционными процессами. В результате внедрения конструктов сетецентрической концепции в иерархическую (системную) региональную систему управления АТЗ объектов появляются следующие возможности:

• –    переориентировать вертикальные информационные потоки в горизонтальные, при этом повысив качество, временные показатели и удобство информационного взаимодействия между собственниками (правообладателями) объектов и обеспечивающими функциональными структурами;

• –    оптимизировать управление АТЗ объектов через внедрение модели соуправления вместо жесткого администрирования, где приоритет отдается операционной деятельности на объектовом уровне, а остальные элементы управленческого цикла системно ориентированы на достижение консолидированного результата;

• –    повысить качество циркулирующей информации, сделав ее стандартизированной, доступной для использования и проверяемой;

• –    обеспечить оптимальную ситуационную осведомленность лиц, принимающих решения на всех уровнях управления в режиме реального времени;

• –    обеспечить условия для развития механизмов самоуправления и самоорганизации системы АТЗ на объектовом уровне.

Однако для успешной реализации сетецентрического подхода в системе государственного управления АТЗ объектов потребуется решить ряд методологических и практических взаимоувязанных задач технологического, организационного, социального и правового характера. В связи с этим первоочередными задачами трансформации политико-управленческих подходов к АТЗ объектов будут являться:

• –    адаптация нормативно-правовой базы к современным способам работы с информацией;

• –    преобразование функциональных задач во взаимосвязанные процессы;

• –    разработка государственной информационной системы;

• –    разработка эффективных средств обеспечения информационной безопасности;

• –    развитие цифровых компетенций участников взаимодействия.

Обобщая изложенное, можно заключить: мультивекторные гибридные угрозы порождают риски системных сбоев, подрывающих эффективность государственной политики в сфере АТЗ объектов. При этом иерархическая система управления АТЗ обладает ограниченными возможностями противодействия динамичным процессам гибридной войны, что ведет к обострению ситуаций в системе национальной безопасности. В связи с этим предлагается разработать и внедрить смешанную иерархически-сетевую архитектуру системы управления, сохранающую преимущества иерархической управляемости, с интеграцией адаптивных параметров децентрализованных структур на оперативном уровне (уровне объектов). Данный концептуальный подход не только позволит повысить эффективность использования управленческого контура системы АТЗ объектов, но также сформирует необходимые условия для внедрения в государственное управление АТЗ объектов единой информационной среды (государственной информационной системы) с широкими возможностями по принципиально иному уровню работы с информацией.

Таким образом, интеграция парадигм иерархического и сетецентрического управления становится необходимым этапом многокритериальной оптимизации государственной политики в сфере АТЗ объектов в условиях мультивекторных гибридных угроз. Этот подход придает системным преобразованиям инновационный характер, стимулирует цифровую трансформацию управленческой системы АТЗ объектов, но в то же время требует дальнейшего научного анализа сопряженных перспектив и рисков.