Особенности современного этапа становления муниципальной собственности в России

Современный этап становления муниципальной собственности в России начался в 90-е гг. XX в. и осуществлялся в рамках более широкого процесса реформирования системы муниципального управления. Условно можно выделить два этапа в данном процессе:

• 1)    для первого этапа (1990 – 1993 гг.) характерны попытки трансформации местных Советов в органы местного самоуправления [12]¹, которые получили право распоряжаться землей путем передачи земельных участков гражданам и организациям в собственность, а также их предоставления на праве бессрочного (постоянного) пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования и аренды;

• 2)    на втором этапе (начиная с 1993 г.) осуществлялось непосредственное становление принципиально новой системы муниципального управления, фундаментальные основы которой были определены Конституцией РФ [7] и федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8].

Правовой основой создания систем муниципального управления и управления муниципальной собственностью стало принятие в 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [3]. Данный закон сыграл важнейшую роль в реальном перераспределении властных полномочий в государстве, положил начало реформированию местных органов управления и предпринял попытку создания правовой основы экономической базы для развития местной инициативы. Значительное внимание заслуживают его положения, связанные с собственностью. Однако анализ данного закона свидетельствует о допущенных неточностях: во-первых, закон осуществлял регулирование главным образом коммунальной собственности; во-вторых, закон не решал вопроса о взаимоотношениях государственных и муниципальных органов власти по поводу собственности; в-третьих, в соответствии с его положениями регулирование отношений собственности носило или только разрешительный, или сугубо запретительный характер. [11]

Впервые категория муниципальной собственности2 в современный период была упомянута в законе «О собственности в РСФСР» [2] (ныне недействующем), с принятием которого на смену доминировавшей в СССР государственной собственности пришло реформирование экономикоправовой основы общественной системы, стал решаться вопрос устранения неоправданной юридической дискриминации негосударственных форм собственности. Данный закон явился первым шагом на пути дистанцирования муниципальной собственности от полномочий государства, установления правомочий местных органов власти по самостоятельному управлению и распоряжению имуществом. Пункт 3 ст. 2 закона предусматривал, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). В итоге муниципальная собственность получила официальное признание как равноправная с другими формами собственности. [4]

Сегодня муниципальная собственность представляет собой форму собственности, которая существует параллельно с государственной. По своей юридической природе и характеру она находится в одном ряду с государственной собственностью. Нетрудно заметить, что муниципальная собственность имеет сходные черты с государственной формой собственности. Во-первых, исторически муниципальная собственность возникла из государственной. По этому поводу В.П. Пашков пишет: «Муниципальная собственность не является формой, которая может занимать место рядом с государственной; она есть всего лишь одна из разновидностей государственной собственности аналогично федеральной и поэтому должна выводиться из государственной» [6]. Во-вторых, объекты и той и другой форм собственности имеют схожий режим использования: и муниципальная, и государственная собственность могут функционировать как в режиме вещных прав, так и в режиме обязательных прав. В-третьих, цели управления объектами муниципальной и государственной собственностью схожи и заключаются в обеспечении наибольшей эффективности при решении политических, экономических и социальных проблем. В-четвертых, обе формы относятся к категории публичной (общественной) собственности.

Но, несмотря на это, в результате разгосударствления муниципальная собственность выделилась из государственного сектора экономики и в настоящее время выступает самостоятельной формой собственности. Данная особенность связана с природой местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Обоснованием негосударственного характера органов местного самоуправления являются следующие факторы:

• -    муниципальные органы власти действуют не от имени государства, а в интересах населения соответствующего территориального сообщества;

• -    в системе муниципальных органов власти отсутствует строгая иерархия и соподчиненность, характерные для построения государственного механизма;

• -    материально-финансовую базу органов местного самоуправления составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет;

• -    ограничено вмешательство всех вышестоящих уровней государственной власти в деятельность местных органов по управлению муниципальной собственностью;

• -    задачи, решаемые в процессе управления государственной собственностью, носят общегосударственный характер; в процессе управления муниципальной собственностью решаются задачи социально значимого характера; в процессе управления частной – частного характера.

Проведенный анализ показал, что на современном этапе муниципальная собственность является, наравне с частной и государственной, самостоятельной формой собственности, по своей сущности входящей в состав общественной собственности, что позволяет вписать ее в систему форм собственности следующим образом (рис. 1) [1]:

Рис. 1. Место муниципальной собственности в системе форм собственности

В соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении (федеральный закон № 131) в муниципальной собственности может находиться [10]:

• -    имущество, предназначенное для решения установленных федеральным законом вопросов местного значения;

• -    имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

• -    имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Обособление местного самоуправления повлекло за собой создание соответствующей системы хозяйственных отношений, которая явилась экономической основой этой формы народовластия.

В соответствии с действующим законодательством муниципальная собственность выступает основополагающим признаком муниципальных образований и играет важную роль в механизме регулирования социальноэкономических отношений на территории муниципальных образований. Муниципальная собственность является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить население муниципального образования основами жизнедеятельности.

Именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой осуществления самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования как социально-экономического комплекса, создания самоуправляемого территориального коллектива [5].

Муниципальная собственность – ключевой элемент муниципальной экономики. Именно она лежит в основе удовлетворения общественных потребностей населения муниципального образования [13].

Муниципальная собственность является ресурсной основой выполнения функций местного самоуправления, служит для эффективного осуществления полномочий органами местного самоуправления и решения ключевых проблем жизнеобеспечения населения, позволяет оказывать услуги населению, получать дополнительные доходы и снижать расходы местного бюджета, способствует созданию благоприятной социальной обстановки и решению социальных задач на территории муниципальных образований [9].

Таким образом, проведенный анализ муниципальной собственности представляет особую значимость, поскольку решение текущих проблем невозможно без учета тех условий, в которых они формировались. Подход к изучению муниципальной собственности с учетом ее эволюции во времени поможет не только понять истоки, но и установить возможные пути ее дальнейшего развития.