Особенности современной политики модернизации здравоохранения в Великобритании и России

В политической повестке дня современной России остро стоит вопрос выработки политики модернизации в области охраны здоровья. По ряду причин для нашей страны мог бы быть полезен опыт реформ системы здравоохранения Великобритании. Англосаксонские страны были первыми, кто во времена М. Тэтчер начал реализовывать коренную перестройку государства всеобщего благоденствия в условиях перехода страны к постидустриальному развитию [1, c. 35]. Поэтому для России необходимость осуществления продуманной политики модернизации трудно переоценить.

Сегодня наша страна находится в процессе проведения жестких социальных реформ, способных с учетом передового мирового опыта и при определенных благоприятных политических условиях создать адекватную современным требованиям развития страны социальную модель.

Процесс модернизации затронул практически все элементы системы британского здравоохранения сложившейся за последние 50 лет – институты, модели их взаимодействия, полномочия акторов, а также процедуры формирования и особенности функционирования институтов. Это потребовало наличие целого комплекса политических мероприятий, которые кардинальным образом изменили облик социальной сферы. Реформы здравоохранения стали результатом политической модернизации Великобритании, и поэтому по своей сути носили политический характер.

На протяжении последних лет политический интерес руководства России к модернизации социальной сферы также стал широким и устойчивым, поскольку он объяснялся объективными причинами – неблагоприятной демографической картиной в стране, снижением количества работоспособного населения, падением уровня жизни и качества медицинской помощи и другими причинами. Существенным в определении политической повестки дня модернизации социальной сферы в России стало принятие на высшем государственном уровне важных политических решений, направленных на оздоровление населения страны.

Уже сейчас политические действия руководства страны говорят о том, что заимствуются многие механизмы управления социальной сферой в процессе модернизации с использованием передового опыта западных стран. Например, в процесс реформирования активнее вовлекаются субъекты Российской Федерации, которые призваны сыграть решающую роль в комплексной модернизации социальной сферы. Во многих аспектах достижение положительных результатов модернизации систем здравоохранения и социального обеспечения в России остается достаточно проблематичным. Обнаруживается острая нехватка профессиональных кадров, современных подходов в области управления и контроля за расходованием финансовых средств. Остро стоит решение проблемы коррупции.

В процессе модернизации систем здравоохранения обеих стран – как Великобритании, так и России – обнаруживается ряд общих моментов. Вот только некоторые из них, подчеркивающие для России научнотеоретическую и практическую значимость политологических исследований опыта модернизации британской системы здравоохранения.

Во-первых, до недавнего времени многие политические аспекты процесса модернизации Национальной службы здравоохранения (National Health Service) Великобритании представляли собой не более чем, концептуальные положения реорганизации системы. Сам процесс реорганизации начался лишь после 2010 г., когда были приняты соответствующие региональные программы.

Политика модернизации системы здравоохранения в России стала дифференцированной и начала осуществляться только с 2011 г. Изменения системы здравоохранения и социального обеспечения начались с принятием Федеральных законов и Указов президента обеих, а также с региональными программами по модернизации здравоохранения [2]. На данный момент вся совокупность этих документов составляет необходимую базу для последующего совершенствования системы здравоохранения и социального обеспечения России.

Во-вторых, важным импульсом к выработке политики модернизации систем здравоохранения и проведению реформ послужил мировой финансово-экономический кризис, начавшийся в 2008 г., который придал политике модернизации социальной сферы новый практический импульс. В Великобритании был принят новый закон «О здравоохранении и социальном обеспечении». Его обсуждение потребовало достижение определенного политического консенсуса по многим вопросам и переходного периода, в течение которого было важно уточнить политический курс модернизации Национальной службы здравоохранения.

Аналогичный переходный период потребовался и для обеспечения необходимой реорганизации механизмов системы здравоохранения в России в связи с принятием новых законов, в частности, ФЗ № 323 от 21.11.2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

В-третьих, политика модернизации системы здравоохранения в Великобритании и России происходит с опорой на региональные программы и стратегии. Согласно политической реформе 1997 г. в Великобритании политические регионы – Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия разрабатывают и осуществляют собственные программы по модернизации системы здравоохранения, что предполагает осуществление политической, правовой и социально-экономической составляющей. Достаточно остро поставлен вопрос о финансовых расходах реформ и достижении необходимых показателей.

В связи с политикой модернизации системы здравоохранения в России предполагается перераспределение политической, финансовой, социально-экономической ответственности, которая передается субъектам Российской Федерации. Реализация региональных программ модернизации здравоохранения в большей части обеспечивается субъектами РФ.

В-четвертых, осуществление региональных программ модернизации здравоохранения происходит на основе принципов эффективных затрат, экономии средств и направленного целевого финансирования. В последние годы NHS развивалась в сторону увеличения своих масштабов. Бюджет службы только за последнее десятилетие возрастал на 6 % в год и составил в реальном выражении более 100 млрд ф. Это стало одной из причин комплексной реорганизации системы здравоохранения. К 2014 г. Правительство Великобритании планирует сэкономить значительные финансовые средства – до 20 млрд ф.

Региональные программы модернизации системы здравоохранения в России стимулируются средствами из федерального бюджета. Предусматривается введение дифференцированного подушевого норматива, определяющего объем финансирования, направляемого на оплату медицинской помощи в рамках программы модернизации за счет средств бюджета территориального фонда, а также средств бюджета субъекта РФ [3]. В случае нецелевого использования субсидии соответствующие средства подлежат возврату в бюджет фонда [4].

В-пятых, политика модернизации здравоохранения в обеих странах преследует целью установление единообразных стандартов медицинской помощи. В их основе лежат принципы нейтрализации социальных рисков и распределение национального дохода в интересах всего общества [5, с. 16]. Созданием новых социальных стандартов в современных условиях развития занимается Правительство Великобритании.

В России формированием стандартов занимается Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации [6]. При реализации мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения субъекты РФ должны использовать стандарты медицинской помощи, разработанные и утвержденные Минздравсоцразвития России (за период 2005–2007 гг. Минздравсоцразвития России утверждено 612 стандартов медицинской помощи) [7].

В-шестых, проведение в жизнь политики модернизации здравоохранения потребовало четкого разграничения институциональных обязанностей и сферы ответственности. Происходит функциональная перестройка – политических, правовых и финансовых функций – и разграничение компетенции ведомств и институтов в условиях модернизации. Правительством Великобритании был анонсирован план масштабных реформ системы здравоохранения.

В процессе модернизации системы здравоохранения России также происходит реорганизация при большей автономности региональных субъектов, которые наделяются целым спектром прав и полномочий.

Несмотря на то, что во многом предпринимаемые Правительством Великобритании реформы оказываются непопулярными в социуме и среди профессионалов, реальность показала значимость их проведения в жизнь. Для России важно изучить механизмы достижения политического согласия в обществе по основным направлениям выработки и реализации комплексной модернизации социальной сферы в целом. Предложения Правительства о модернизации системы здравоохранения были закреплены в новом законе «О здравоохранении и социальном обеспечении» (Health and Social Care Bill), который почти год находился в Парламенте до официального утверждения 27 марта 2012 г. с уже окончательным статусом Health and Social Care Act.

Аналогичные реформы системы здравоохранения в России также не являются популярными. Они были отложены на многие годы. Однако теперь их проведение не только назрело, но стоит в ряду первоочередных задач социально-экономического и демографического развития. Эксперты отмечают, что ФЗ № 323 от 21.11.2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» принимался достаточно поспешно – многие поправки и мнения экспертов-профессионалов не были учтены. В свою очередь, это означает, что не были учтены политические и социально-экономические риски, заложенные в законопроекте. И это представляет собой совокупность больших политических проблем, которые предстоит решать уже в процессе модернизации системы здравоохранения и социальной сферы в целом.

На данный момент политика модернизации здравоохранения России имеет ряд существенных недостатков. На наш взгляд, недостаточно хорошо изучены пути, методы, механизмы оптимизации процесса реформ здравоохранения. Неопределенным остается будущее модернизации социальной сферы, поскольку уже сейчас высказываются мнения из-за несоответствия экономической основы объему предстоящих социальных реформ. Кроме того, региональные программы в области охраны здоровья еще по-настоящему не раскрыли свой потенциал. Большую озабоченность вызывает тот факт, что при недостаточных экономических ресурсах приоритет модернизации системы здравоохранения будет уделяться региональным источникам финансирования.

В настоящее время требуется целый комплекс мероприятий по оптимизации политики модернизации здравоохранения России в региональной перспективе, прогнозирование рисков и методичное решение возникающих проблем. Подобный опыт зарубежных стран, в частности, Великобритании, мог бы предоставить ответы на важные вопросы, возникающие в процессе реализации реформ в сфере охраны здоровья в регионах страны, сбалансировать систему здравоохранения и сформировать эффективную стратегию дальнейшего совершенствования политики модернизации.

Ссылки:

• 1.    Социальная Европа в ХХI веке. Часть I. Социальный стержень Европы / Отв. ред. Каргалова М.В. // Доклады института Европы РАН. М., 2009. С. 35.

• 2.    См.: ФЗ от 29.11.2010 г. № 326 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (с изменениями от 14.06.2011 г., 30.11.2011 г., 03.12.2011 г.); ФЗ от 21.11.2011 г. № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; указ Президента РФ от 07.05.2012 г. № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения».

• 3.    Письмо Федерального фонда ОМС от 22.07.2011 г. № 4882/21–4/и «О реализации региональных программ модернизации субъектов Российской Федерации».

• 4.    Постановление Правительства РФ от 05.05.2012 г. № 463 «О внесении изменений в Правила финансового обеспечения в 2011–2012 гг. региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования».

• 5.    Социальная Европа в ХХI веке ... С. 16.

• 6.    См.: п. 5.2.14. Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации».

• 7.    Письмо Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24.11.2011 г. № 14–3/10/2–11668; Федеральный закон № 323 от 21.11.2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».