Особенности стратегий устойчивого развития интеграционных объединений и рекомендации для ЕАЭС

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, ,

Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, ,

Введение . Исследование эволюции теорий, предметом которых являлись вопросы экологической, экономической и социальной устойчивости (Макарова, 2023), подтверждает, что принципы концепции устойчивого развития остаются релевантными на протяжении значительного временного периода, отображая реакцию на глобальные вызовы, с которыми человечество сталкивалось на протяжении многих веков.

Вопрос роли международной экономической интеграции в достижении устойчивого развития стран-членов остаётся мало изученным в академических кругах, что обусловлено отсутствием институциональных оснований в виде рекомендаций со стороны Организации объединенных наций (далее – ООН) для интеграционных объединений, в то время как такие рекомендации сформированы для отдельных государств.

Концепция устойчивого развития эволюционировала и, обретя институциональные основы, преобразовалась из теории в политическую доктрину. ООН, как основной институт, координирующий повестку в области устойчивого развития (Sachs, 2015: 3), требует активного участия всего мирового сообщества. Однако из-за различного состава участников устанавливаются зачастую противоположные приоритеты.

Этап координации и преодоления разногласий в национальных интересах проявился в слиянии территорий, близких и взаимозависимых, но политически относящихся к разным государствам, в интеграционные альянсы. Международная экономическая интеграция в данном контексте рассматривается как механизм для балансировки интересов стран-участниц в сфере устойчивого развития (Xu Z. et al., 2020).

В то же время, как отмечается в докладе Б.А. Хейфеца, в последнее десятилетие в области международной экономической интеграции (МЭИ) наметились тенденции к регионализации и переходу к нелинейным формам МЭИ. Предметом соглашения последних (Хейфец, 2023: 48) могут быть не только торговое и инвестиционное сотрудничество, но и связанные с ними вопросы защиты окружающей среды, интеллектуальной собственности, вопросы социального характера и иные аспекты, являющиеся предметом совместной стратегии устойчивого развития региона.

Стратегия устойчивого развития на уровне объединения способствует согласованию стратегий стран-участниц и продвижению интеграционных процессов (Макарова, 2022). Так, стратегическое планирование для достижения целей устойчивого развития осуществляется в интересах всех партнеров в рамках международной экономической интеграции, что помогает сохранить социально-экономические связи внутри объединения и cформировать единые стратегические подходы в отношении третьих стран.

Тем не менее, Декларация «Преобразование нашего мира – Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»1 (далее – Повестка дня до 2030 года), в рамках которой стран-члены ООН взяли на себя обязательство по достижению целевых показателей целей устойчивого развития (далее – ЦУР) до 2030 года, не предъявляет конкретных требований к институциональной структуре для реализации стратегии (Старикова, 2022).

В этой связи обратимся к международному опыту формирования стратегических документов для достижения ЦУР Повестки дня до 2030 года, что позволит разработать рекомендации для стратегических документов ЕАЭС в области устойчивого развития.

Анализ опыта Европейского союза . Важность рассмотрения стратегического нормотворчества в области устойчивого развития ЕС определяется не только наиболее продвинутым уровнем экономической интеграции объединения, но и длительностью исторического опыта утверждения и реализации стратегии устойчивого развития.

Устойчивое развитие является ключевым принципом Договора о ЕС2 и приоритетной целью внутренней и внешней политики интеграционного объединения3.

Первая «Стратегия устойчивого развития ЕС» (European Union Sustainable Development Strategy, далее – SDS EU)4 была утверждена в 2001 году и обновлена в 2006 году5, определив механизмы управления как основное слабое место и установив новые, усиленные процедуры внедрения и мониторинга, которые требуют от Европейской комиссии (далее – Еврокомиссии) предоставлять отчеты о ходе работы раз в два года. Одновременно с этим в 2005 году был про- изведен пересмотр Лиссабонской стратегии, в рамках которого отдавался приоритет росту, занятости и повышению конкурентоспособности, но в значительной степени игнорировались социальные и экологические вопросы.

Примечательно, что SDS EU как 2001 года, так и 2006 года основное внимание уделяют вопросам экологии, нежели социального развития, что отчасти объясняется тем, что первоначальная SDS EU была разработана как дополнение к Лиссабонской стратегии, касающейся главным образом экономического и социального измерений политики ЕС.

В 2009 году был подготовлен второй отчет о ходе работы по SDS ЕU1, который предлагал переориентировать стратегический документ на ряд долгосрочных целей в важнейших областях, в частности: на переход к низкоуглеродной экономике, на увеличение природоохранных мероприятий, на содействие социальной интеграции и на усиление международного измерения устойчивого развития. Кроме того, Комиссия предложила создать более тесные связи между SDS EU и новой всеобъемлющей стратегией роста, «Европа 2020»2, которая заменила в 2010 году Лиссабонскую повестку дня, используя механизмы управления второй для мониторинга реализации первой3.

Начиная с 2012 года институты ЕС опубликовали несколько программных документов4, определяющих позицию ЕС в рамках переговоров в ООН по разработке Повестки дня в области устойчивого развития на период после 2015 года. Анализ этих документов показывает, что позиции, занятые ЕС, в значительной степени соответствовали ключевым особенностям и логике того, что должно было стать Повесткой 2030 и ЦУР.

SDS EU неоднократно пересматривалась, чтобы более четко определить ее цели и установить новые вехи, последней из которых стал ответ на принятие ООН Повестки 2030 в формате доклада «Следующие шаги для устойчивого европейского будущего – европейские действия в интересах устойчивого развития»5 Комиссии во главе с Жан-Клодом Юнкером в ноябре 2016 года.

Согласно вышеупомянутому докладу, большинство ЦУР уже были включены в приоритеты Еврокомиссии и целый ряд политических и финансовых инструментов ЕС. Наряду с отраслевой политикой и инициативами Еврокомиссия рассмотрела Стратегию «Европа 2020» и выпускаемый в рамках нее «Европейский семестр координации экономической политики» (далее – Семестр) в качестве ключевых планов для достижения ЦУР и их мониторинга.

Докладом Комиссии 2016 года было признано, что провалы в управленческой политике препятствовали внедрению и реализации SDS EU. С одной стороны SDS EU полагались на рамочные программы с облегченными формами координации, с другой – их цели не были в достаточной степени интегрированы во всеобъемлющие стратегии роста ЕС.

В 2019 году, после своего назначения на пост Президента Еврокомиссии, Урсула фон дер Ляйен рассматривала различные опции по внедрению ЦУР на уровне ЕС и в конечном итоге приняла комплексный подход, включающий в себя несколько ключевых элементов.

Во-первых, разработка новой всеобъемлющей стратегии роста – Европейского зеленого курса (European Green Deal, далее – EGD)6. EGD, как неотъемлемая часть стратегии ЕС по реализации Повестки 2030, содержит набор целей и намерений, которые планируется реализовать в течение 10 лет и представляет собой базовую часть новой стратегии роста ЕС, направленной на то, чтобы к 2050 году ЕС стал первым климатически нейтральным регионом (Догубан, 2020).

Во-вторых, встраивание ЦУР в политику ЕС. Председатель Комиссии делегировал каждому комиссару задачу внедрения ЦУР в сферы их политической компетенции, устанавливая при этом принцип коллективной ответственности за их исполнение и возлагая на комиссара по экономике координирующую роль7. Однако данный подход подвергся критике со стороны Совета ЕС8.

Наконец, интеграция ЦУР в Семестр, рамочный документ для координации экономической и бюджетной политики государств-членов. Решение переориентировать Семестр на инструмент интеграции ЦУР также можно рассматривать как часть обязательства фон дер Ляйен по постановке устойчивого развития на первое место в повестке дня ЕС.

В то же время перенос полной реализации ЦУР на Семестр видится неразрешимой задачей ввиду его ограниченности как преимущественно социально-экономического инструмента управления, который не может полностью охватить целостные амбиции ЦУР. Более того, расширение масштабов Семестра за пределы его возможностей может затруднить управление им.

Оценка прогресса по достижению устойчивого развития ЕС указывает на то, что позитивные изменения заметны в первую очередь с точки зрения показателей, характеризующих социальные ЦУР1. Однако в области экологических ЦУР, определяемых как ключевые в рамках EGD, наблюдается ограниченный прогресс. Недостаточный прогресс объясняется тем, что на национальном уровне часто устойчивое развитие отходит на второй план по сравнению с основной политикой, направленной на рост собственной экономики. Кроме того, государства-члены не готовы нести соответствующие финансовые и политические издержки, связанные с реализацией ряда целей.

Анализ эволюции процесса устойчивого развития в ЕС демонстрирует, что концепция устойчивого развития как широкой политической цели неуклонно снижается, уступая место более узкой стратегии «зеленого» роста.

Анализ опыта Африканского Союза . Интерес в рассмотрении опыта Африканского союза состоит в том, что стратегия устойчивого развития на африканском континенте, Африканская Повестка дня до 2063 года (African Agenda 2063, AA2063, далее – Повестка 2063), принятая в 2013 году, то есть до принятия ЦУР в 2015 году, является всеобъемлющей стратегией для долгосрочного социально-экономического преобразования на период 50 лет. При этом Повестка 2063 описывает себя как «общие стратегические рамки континента для инклюзивного роста и устойчивого развития»².

Имеющиеся исследования, проведенные непосредственно органами Африканского союза3 и группой исследователей при участии заинтересованных сторон (Royo et al., 2022), приходят к выводу об имеющейся взаимосвязи между двумя повестками дня. В то же время отмечаются различающиеся приоритеты, а именно: в то время как ЦУР служат глобальными рамками устойчивого развития, стремления Повестки 2063 представляют собой региональные стратегические ориентиры.

Иными словами, Повестка 2063 фокусируется на «локальных» вопросах, в то время как Повестка дня до 2030 года сосредоточена на помощи «менее развитым странам». Выявленное противоречие объясняется стремлением африканских лидеров к политическому и экономическому единству, что в рамках Повестки 2063 отражается через набор целей, приоритетов и задач, ориентированных на концепцию «панафриканизма, деколонизации, политического освобождения и независимости». Сравнительный анализ этих повесток дня и учет выявленных пробелов может помочь их интеграции для решения локальных проблем, обеспечивая выполнение как глобальных, так и локальных приоритетов.

Исследование с критикой ЦУР (Larsen, Haller, Kothari, 2022) указывает, что Повестка дня до 2030 года может способствовать ориентации на концепции «зеленого» развития и охраны природы, не решая структурные причины неравенства и воспроизводя глобальную асимметрию власти, что может негативно сказаться на африканских странах, особенно в свете распространенного восприятия Африки как «отстающего» региона (Easterly W., 2009), вызывая вопросы о том, как локализация ЦУР может помочь удовлетворить потребности развития этих стран.

Позицию критиков ЦУР подтверждают результаты исследования, анализирующего влияние прямых иностранных инвестиций (далее – ПИИ) из Китая на достижение ЦУР Африканским союзом (Fang I., 2023). Подчеркивается ключевая роль привлечения финансовых ресурсов для реализации амбициозных планов Повестки 2063, при этом отмечается значительное положительное влияние ПИИ на экологические и экономические (ЦУР 7, ЦУР 8, ЦУР 9, ЦУР 11, ЦУР 14), в то время как социальные аспекты ЦУР остаются непокрытыми ПИИ.

Обращаясь к промежуточным результатам реализации стратегии устойчивого развития Африканского союза, в феврале 2022 года был выпущен Второй Континентальный Доклад о прогрессе в достижении Повестки 20634, который оценивает текущий прогресс по достижению десятилетних целей на период с 2014 по 2023 год. Доклад, охватывающий период с 2019 по 2021 год, показывает прогресс на уровне 51 % общих показателей в осуществлении Повестки дня на период до 2063 года по сравнению с 32 % общих показателей в Первом континентальном докладе об осуществлении Повестки дня на период до 2063 года1.

Рекомендации, выдвинутые в Докладе, имеют «зеленую» направленность. Так, предлагается выстроить систему предоставления финансирования от международных финансовых организаций и стран-партнеров на основании таких инструментов, как «зеленые» и «голубые» облигации2.

Ключевая критика ЦУР заключается в том, что, по-видимому, в ней слабо сформулированы цели, связанные с наращиванием местного потенциала, несмотря на большое количество задач, касающихся участия на местном уровне.

Анализ опыта МЕРКОСУР . Если стратегия устойчивого развития Африканского союза основана на приоритете «локальных» вопросов, стратегия устойчивого развития стран-членов МЕРКОСУР фактически представляет собой торговое соглашение между ЕС и МЕРКОСУР. Документ был одобрен в 2019 году после более чем 20-летних переговоров и декларирует «установление принципов и действий, касающихся трудовых и экологических аспектов устойчивого развития, имеющих особое значение в контексте торговли и инвестиций»³. Одной из основных целей интеграции является наращивание торговых отношений с ЕС в противовес снижению зависимости от США⁴.

Ожидается, что только для экономики Бразилии данное соглашение увеличивает в перспективе 15 лет ВВП на 125 млрд долл. США и привлекает 125 млрд долл. США инвестиций. При этом Президентами стран-членов МЕРКОСУР было озвучено5, что интеграционный блок планирует использовать опыт заключенного соглашения для обсуждения торговых соглашений с Канадой и Европейской ассоциацией свободной торговли (European Free Trade Association).

Глава двустороннего соглашения, относящаяся к устойчивому развитию, стала полем для обширных дискуссий, с основным фокусом на вопросах устойчивого управления и сохранения лесов, включая прямую отсылку к Парижскому соглашению, что, в сущности, смещает предмет соглашения к вопросам «зеленой» повестки. Внесение этого пункта вызывает скептицизм, поскольку, с одной стороны, цель ЕС достичь нулевого уровня углеродных выбросов к 2050 году в рамках EGD недостижима без сохранения основного «поглотителя» углерода – лесов Амазонии; с другой стороны – аграрный сектор Бразилии, получающий преференции в рамках соглашения, представляет серьезную угрозу для амазонских лесов. При этом в регулятивных документах МЕРКОСУР вопросам экологии уделяется недостаточное внимание, а экологические аспекты объединения регулируются единственным документом – Декларацией министров здравоохранения государств-членов и ассоциированных стран по изменению климата.

Следовательно, соглашение между МЕРКОСУР и ЕС служит примером инструмента по либерализации и увеличению объемов торговли между интеграционными объединениями, и с другой стороны – для распространения «зеленой» повестки ЕС среди экономических партнеров с целью выполнения обязательств в рамках EGD.

Анализ опыта АСЕАН . Стратегия устойчивого развития АСЕАН, «План действий по устойчивому развитию АСЕАН-2025»⁶, была разработана в 2016 г. в соответствии с глобальными ЦУР и охватывает различные аспекты экономического, социального и экологического развития региона.

Предмет интереса при рассмотрении стратегии АСЕАН состоит в том, что в реализации стратегических планов активную роль играет международный финансовый институт, а именно, Международный финансовый фонд (далее – МВФ).

История утверждения стратегии устойчивого развития АСЕАН началась с принятия декларации Встречи на высшем уровне по устойчивому развитию, прошедшей в Нью-Йорке в 2005 году (2005 World Summit Outcome) и последующего утверждения ЦРТ. Эти события обозначили начало активного взаимодействия стран-членов АСЕАН с международными организациями, включая МВФ, для достижения устойчивого развития в регионе.

МВФ активно оказывает поддержку странам-членам АСЕАН в направлении к их целям устойчивого развития. Согласно статистике МВФ, с 2000 по 2021 год странам-членам АСЕАН было предоставлено финансирование в объеме более 20 млрд долл. США. Эти средства были направлены на поддержание макроэкономической стабильности, структурные реформы, укрепление финансовой системы и поддержку инфраструктурных проектов, что в свою очередь способствовало устойчивому развитию региона.

Стоит отметить, что МВФ предоставляет техническую и консультационную поддержку странам АСЕАН в области устойчивого развития. В процессе сотрудничества с АСЕАН МВФ организует регулярные консультации, обучающие программы и семинары по макроэкономической политике и устойчивому развитию. Влияние МВФ на формирование стратегии устойчивого развития АСЕАН выражается в предоставлении экспертных знаний, методологической поддержки и финансовых ресурсов для создания и реализации долгосрочных программ и проектов, целью которых является продвижение устойчивого развития в регионе (Stiglitz, 2002).

Однако имеющиеся международные исследования, выступающие с критикой деятельности МВФ, указывают на то, что опора на международный финансовый институт при формировании стратегии устойчивого развития может иметь определенные ограничения и сложности. Во-первых, требования МВФ о проведении экономических и структурных реформ не всегда соответствуют национальным приоритетам стран, в том числе в области устойчивого развития (Casper, 2017). Во-вторых, методология МВФ, основанная на неолиберальных экономических принципах, не всегда учитывает специфику регионального развития, культурные и социальные особенности стран (Casper, 2017). В-третьих, финансовая поддержка МВФ может приводить к увеличению внешнего долга стран, что в долгосрочной перспективе может затруднить их экономическое развитие (Reinsberg, Kern, Rau-Göhring, 2021). Наконец, подходы МВФ в первую очередь предполагает меры, направленные на стабилизацию макроэкономических показателей, не уделяя должного внимания социальным аспектам устойчивого развития (Biglaiser, McGauvran, 2022).

Согласно отчету Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана1, государства-члены АСЕАН, вероятно, не смогут достигнуть 90 % установленных или целевых показателей ЦУР. ESCAP прогнозирует, что при нынешних темпах Азиатско-Тихоокеанский регион, как ожидается, достигнет 17 целей устойчивого развития только к 2065 году.

Таким образом, стратегия устойчивого развития АСЕАН была разработана и внедрена в соответствии с глобальными ЦУР, с акцентом на экономическое, социальное и экологическое развитие региона. АСЕАН в сотрудничестве с МВФ работает над финансированием и технической поддержкой для реализации данной стратегии и усиления регионального сотрудничества. Достижение целей устойчивого развития признается приоритетом для стран-членов АСЕАН, хотя их успехи различаются в зависимости от экономических, социальных и политических условий каждой страны. Вместе с тем, взаимодействие с МВФ имеет свои ограничения из-за кредитных условий, предлагаемых финансовым институтом, а также из-за продвигаемых в азиатском регионе неолиберальных идей, которые не всегда отвечают интересам стран АСЕАН.

Рекомендации для ЕАЭС . Учитывая геополитические обстоятельства, возникает необходимость определения целей для формирования региональной интеграции в рамках ЕАЭС. В этом контексте принятие ЦУР в качестве основы для интеграционного процесса может обладать значительным потенциалом как для стимулирования достижения целевых показателей среди стран-партнеров, так и для создания международной повестки дня с целью расширения евразийского партнерства через привлечение новых стран-партнеров.

Разработка рекомендаций для ЕАЭС на основе опыта рассмотренных интеграционных объединений видится возможной по следующим причинам.

Во-первых, стратегические документы ЕС предусматривают наращивание сотрудничества с другими интеграционными объединениями как одну из ключевых целей. При этом основной акцент обращен к вопросам «зеленой» повестки.

Во-вторых, опыт Африканского союза демонстрирует соотношение локальных и глобальных интересов в рамках реализуемых параллельно двух повесток в области устойчивого развития. Кроме того, ЦУР используются как инструмент привлечения ПИИ. Наконец, ряд африканских стран является стратегическими партнерами отдельных стран-членов ЕАЭС.

В-третьих, МЕРКОСУР вкладывает в основу стратегии выстраивание взаимоотношений с другим интеграционным объединением, а не отдельными странами.

Наконец, ввиду стратегического партнёрства между АСЕАН и РФ с указанием ЦУР как результатов оценки сотрудничества1 и партнёрства со странами-членами ЕАЭС в рамках инициативы «Один пояс – один путь», важно учитывать опыт стратегии Ассоциации государств ЮгоВосточной Азии.

На основе проведенного анализа международного опыта предлагается учесть следующие выводы и рекомендации в рамках стратегических документов ЕАЭС, отраженные в таблице 1.

Таблица 1 – Рекомендации по дополнению стратегических документов ЕАЭС в области устойчивого развития²

Table 1 – Recommendations for Supplementing the EAEU Strategic Documents in the Field of Sustainable Development

Интеграционное объединение	Результаты анализа опыта интеграционного объединения	Выводы, требующие учета в рамках стратегических документов ЕАЭС	Документы ЕАЭС для отражения рекомендаций
ЕС	Всеобъемлющий характер стратегии устойчивого развития, определяемый Договором о создании интеграционного объединения	Дополнение Договора всеми четырьмя измерениями устойчивого развития: на текущий момент отражено социальное и экономическое измерение	Договор о Евразийском экономическом союзе
	Приоритет одного из измерений устойчивого развития в интересах экономики интеграционного объединения. В рамках ЕС – «зеленая» повестка	Приоритет вопросов социального характера ввиду высокого человеческого потенциала объединения. Ориентация на развитие производства на основе существующих цепочек создания ценности и модернизации советской системы инфраструктуры и производственных мощностей	Стратегия-2025
	Отсутствие отдельной стратегии устойчивого развития ведет к многообразию измерений показателей и отсутствию ответственности за достижения целей на региональном уровне	Дополнение индекса интеграции показателями измерения устойчивого развития, сквозная ответственность за достижение показателей на локальном, национальном и региональном уровнях интеграционного объединения	Стратегия-2025
Африканский союз	Ориентация на приоритеты развития интеграционного объединения в рамках долгосрочного плана развития с указанием конкретных проектов	Оценка проектов, предусмотренных Стратегией-2025 с точки зрения содействия устойчивого развития региона	Стратегия-2025
АСЕАН	Реализации бюджетирования повестки в области устойчивого развития через инструменты международного финансового института	Предоставление финансирования через региональный банк развития – ЕАБР. Текущие проекты Банка оцениваются с точки зрения соответствия устойчивому развитию региона	Стратегия Евразийского банка развития 2022–2026
МЕРКОСУР	Стратегия устойчивого развития в рамках построения отношений с третьими странами	Включение положений об устойчивом развитии с акцентом на приоритеты ЕАЭС	Торговые и инвестиционные соглашения со странами и организациями-партнерами

Заключение. Исходя из анализа стратегий устойчивого развития в различных интеграционных объединениях, можно выделить следующие аспекты. В Европейском Союзе данная стратегия представлена как глобальный политический механизм, интегрированный во все ключевые стратегические документы объединения, подчеркивая централизованный характер подхода, с активным участием наднациональных органов, таких как Европейская комиссия, в определении и отслеживании достижения целей. С другой стороны, стратегия Африканского союза основывается на долгосрочном плане, не прямо связанном с конкретными ЦУР, но коррелирующем с глобальными индикаторами ООН, отражая стремление Союза к большей автономии в формулировке своих целей, при этом сохраняя приверженность глобальной агенде. В АСЕАН в формировании стратегии устойчивого развития значительную роль играет МВФ, подчеркивая важность внешних финансовых и экспертных ресурсов для региона. Между тем, стратегия МЕРКОСУР тесно связана с экономическими интересами и стремлением к торговому сотрудничеству с ЕС, что может сдерживать интеграцию социальных и экологических целей в их общую стратегию.

В общем, несмотря на отличительные характеристики стратегий устойчивого развития каждого из рассматриваемых интеграционных объединений, все они стремятся соединить локальные потребности и глобальные тренды в своих долгосрочных планах по достижению устойчивого развития региона.

На основе международного опыта ЕАЭС необходимо внести коррективы в свои стратегические документы, учитывая выявленные недоработки. При этом утверждение принципов устойчивого развития и стремление к достижению целей устойчивого развития, которые в настоящее время признаются на международном уровне как ключевые показатели устойчивого развития, не противоречат существующим целям евразийской интеграции в рамках ЕАЭС. Напротив, это дополняет их, расширяя круг интересов в контексте интеграции и улучшая привлекательность партнерства для третьих стран.

Учет международного опыта при формировании стратегических документов ЕАЭС может обладать значительным потенциалом как для непосредственного стимулирования достижения целевых показателей среди стран-партнеров, так и для формирования международной повестки с целью расширения евразийского партнерства за счет привлечения дополнительных стран-партнеров.

Предложенные рекомендации по дополнению существующих документов ЕАЭС пунктами в области устойчивого развития являются промежуточным этапом, который будет способствовать адаптации уже существующих национальных стратегий устойчивого развития стран-членов интеграционного объединения к единым целям. Последующим этапом, как свидетельствует опыт ЕС, следует разработка единой стратегии устойчивого развития как всеобъемлющего нормативного документа.

Анализ имеющихся противоречий в рамках национальных стратегий устойчивого развития на основе экономических предпосылок стран-членов ЕАЭС и пути их преодоления могут быть предметом дальнейших исследований в рамках рассматриваемого направления исследования.