Особо охраняемые природные территории Южного федерального округа: совершенствование механизма управления

Региональные аспект создания и функционирования особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) широко исследуется в процессе изучения проблем природопользования в экономических районах и отдельных субъектах России на протяжении нескольких десятилетий. За это время в качестве способов рационального использования природных ресурсов апробированы различные методы и проведены многочисленные мероприятия по охране и защите как отдельных природных объектов, так и целых экосистем.

Однако, несмотря на актуальность, а иногда и очевидную необходимость, вопросы создания и функционирования ООПТ всегда вызывали и будут вызывать определенные трудности, так как лежат в плоскости измерения полной экономической ценности природных объектов, включая ценность, не связанную с их использованием, и определения ценности тех экологических благ, на которые отсутствуют рынки. Несмотря на это, в теории сбалансированного развития эколого-экономических систем наличие таких территорий рассматривается как один из способов регламентации хозяйственной деятельности путем регулирования степени хозяйственного освоения или как одна из форм охраны окружающей природной среды [15].

Современное хозяйственное освоение биосферных ресурсов привело к сокращению площади природных экосистем, их фрагментации, разбалансировке видовой структуры биоразнообразия, разрушению традиционного жизненного уклада, связанного со специфическими способами использования природных ресурсов коренными народами, деградации земель и опустыниванию, химическому загрязнению, общему снижению саморегулирующих возможностей биосферы.

Объем затрат на искусственное удержание неустойчивой биосферы в пригодном для удовлетворения социально-экономических интересов человечества и соответственно развития эколого-экономических систем состоянии сложно поддается прогнозированию. Поэтому специалистами различных отраслей науки (экологами, биологами, географами, экономистами, юристами) сегодня предпринимаются многочисленные попытки совершенствования способов предотвращения кризисной ситуации в эколого-экономических системах [16].

Одним из таких способов следует назвать, способ, не связанный с использованием в хозяйственной деятельности тех или иных объектов природной среды путем создания ООПТ. Современная система знаний об особо охраняемых природных территориях сложились в результа- те развития ряда научных направлений: геологии, лесоведения, почвоведения, землепользования, водопользования, звероводства, географии, культурологии, истории этносов и др.

Постепенно ученые сошлись во мнении о возможности выделения охранного направления в качестве одного из самостоятельных научных направлений о способах эффективного и рационального использования природных ресурсов. А развитие учения об экологическом императиве позволило выделить три относительно самостоятельные сферы изучения способов рационального использования природных ресурсов: рациональное промышленное освоение природных ресурсов — технологическое направление; охрана природы — ограничительное (охранное) направление; экологическая безопасность — инновационное направление.

Недооценка природных ресурсов ведет к большему разрыву между количеством ресурсов, отвечающим необходимым качественным критериям в соответствии с их предназначением и масштабами потребления, и, следовательно, к дестабилизации экономической системы.

Организация охранного направления вызывает чаще всего особые трудности. Ведь с развитием хозяйственной деятельности ресурсов становится все меньше, а потребностей все больше. Отсюда, с одной стороны, возникает необходимость вовлекать все большее их количество в процесс производства, а с другой — сохранять и обеспечивать воспроизводство особо ценных природных объектов и ресурсов как основы будущего развития эколого-экономической системы.

По данным Минприроды [2], на начало 2012 г. в Российской Федерации насчитывалось более 13 тыс. ООПТ федерального, регионального и местного значений, общая площадь которых составляет 211 млн га, а площадь сухопутной территории с внутренними водоемами (суша) — 200,4 млн га, или 11,7 % от площади России. Из них: 11 148 ООПТ — регионального значения, общая площадь которых составляет 125,8 млн га (7,3 % от площади России), и 1 598 ООПТ — местного значения, общая площадь которых составляет 27 млн га (1,6 % от площади России). Число и площадь ООПТ по категориям на начало 2012 г. показаны в таблице 1.

Как видно из таблицы 1, доля современной сети ООПТ составляет 11,7 % площади территории РФ. Следует отметить, что ООПТ с различными статусом и значением географически находятся в пределах границ определенных субъектов РФ. Нетрудно предположить возможность их прямой или косвенной зависимости и одновременно воздействия на поведение специалистов местного и регионального управления, так как на стадии принятия хозяйственных решений им необходимо учитывать особенности режимов управления каждой территорией с охранным статусом.

В последние 20 — 30 лет в научной среде активизировалась дискуссия о регионализации проблем развития особо охраняемых природных территорий как экологического каркаса в условиях нового геоэкономического районирования. Так, С.Н. Бобылев, А.Ш. Ходжаев [1] отмечают ведущую роль особо охраняемых природных территорий в решении проблем сохранения биоразнообразия при определении способов экологизации развития территориальных комплексов, региональных секторов экономики и оценки эффективности использования природных ресурсов.

По мнению З.Г. Мирзехановой [5], в обстановке, характеризующейся развитием системного кризиса, углублением экологических проблем, непрекращающейся структурной реорганизацией системы регионального управления, ООПТ, включенные в экологический каркас регионов, могут стать объектами, позволяющими реализовать комплекс действий, ориентированных на сохранение экологического равновесия и нормирование природопользования с целью получения максимального экономического эффекта.

Однако существует мнение и о том, что просто увеличение числа особо охраняемых природных территорий не всегда сопровождается качественными изменениями в развитии эколого-экономических систем регионов. Введение ограничений на использование территорий суши и акваторий в эколого-экономических целях нередко приводит к обострению конфликта социально-экономических интересов различных субъектов экономической деятельности на территориях регионов — в сфере землепользования, водопользования, развития различных отраслей хозяйственной деятельности, социальным конфликтам. В большинстве случаев проектирование ООПТ и управление их деятельностью не увязано с планами хозяйственного освоения как территорий регионов, так и сопредельных участков.

Такая неоднозначность трактовки значения особо охраняемых природных территорий вполне допустима.

В российском законодательстве ООПТ [9] определены как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной

Таблица 1

Число и площадь ООПТ России по категориям (по состоянию на начало 2012 г.)

№ п/п	Категория ООПТ	Число ООПТ	Площадь, млн га	Доля площади ООПТ в площади территории РФ, %
1	ООПТ федерального статуса	> 260	58,200	2,80
	Государственные природные заповедники:	103	45,700	1,60
	Национальные парки	41	6,900	0,40
	Государственные природные заказники:	71	13,050	0,59
	Памятники природы	20	0,025	–
2	ООПТ регионального	11 148	125,800	7,30
3	ООПТ местного значения	1 598	27,000	1,60
ВСЕГО		> 13 000	> 211,000	11,70

Примечание. Составлено по данным: [2].

Таблица 2

Доля, число и площадь ООПТ ЮФО по состоянию на начало 2012г. [2]

Наименование показателя Республика Адыгея Республика Калмыкия Краснодарский край Астраханская обл. Волгоградская обл. Ростовская обл. Доля ООПТ от площади субъекта, % 3,34 14,52 6,63 5,51 8,74 22,04 Место субъекта в общем списке субъектов РФ ( 69) (12) (48) (53) (34) (7) Площадь ООПТ, тыс. га 26,00 1 084,72 500,72 291,62 986,68 2 225,41 Место субъекта в общем списке субъектов РФ (78) (26) (44) (56) (29) (16) Количество ООПТ, ед. 18 23 423 49 53 80 Место субъекта в общем списке субъектов РФ (75) (73) (4) (57) (55) (50) власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Это предполагает зависимость принимаемого решения от точки зрения и уровня компетентности специалистов и сотрудников аппарата управления того или иного уполномоченного органа власти, так как указанный нормативный документ, отражая основные государственные приоритеты в сфере использования природных ресурсов, делегирует многие полномочия по разработке конкретных механизмов управления ООПТ на уровень субъектов РФ с учетом их региональной специфики.

Например, из содержания таблицы 2 хорошо видно, что такие показатели, как количество, площадь ООПТ, их доля в площади соот ветствующего субъекта Южного федерального округа (далее — ЮФО), неоднородны, что позволяет субъектам ЮФО занимать определенные места в общем списке субъектов РФ по каждому из указанных показателей.

Так, Ростовская область находится в первой десятке по доле ООПТ в площади субъекта РФ (22,04 %). Такое высокое место обеспечено Ростовской области благодаря наличию на ее территории Государственного природного биосферного заповедника «Ростовский» (9,464 800 тыс. га); Государственного природного заказника «Цимлянский» (44,998 тыс. га); Природного парка «Донской» (40,955 130 тыс. га); семидесяти памятников природы (20,473 113 тыс. га) и других ООПТ, занимающих 106,65 тыс. га [11].

Таблица 3

Численность ООПТ в субъектах ЮФО по категориям, предусмотренным Законом «Об особо охраняемых природных территориях»

Категория ООПТ	Республика Адыгея	Республика Кал мыкия	Краснодарский край	Астраханская область	Волгоградская область	Ростовская область
Государственные природные заповедники, в том числе биосферные	2	1	1	2		1
Национальные парки		1	1
Природные парки	1				7	1
Государственные природные заказники	1	12	16	12	8	1
Памятники природы	30	9	405	36	15	77
Лечебно-оздоровительные местности и курорты			34		1
Объекты Всемирного наследия	5		3

По-своему уникальным фактом следует признать создание вокруг заповедника «Ростовский» охранной зоны, общая площадь которой составляет 74,350 тыс. га. Это единственный заповедник, имеющий территорию охранной зоны больше, чем сама территория заповедника.

Краснодарский край входит в первую десятку среди субъектов Федерации по количеству ООПТ, находящихся на территории субъекта. Система особо охраняемых природных территорий в крае включает один заповедник, один природный национальный парк, шестнадцать заказников и более четырехсот памятников природы, а также тридцать четыре лечебнооздоровительные зоны [4].

Более четырехсот памятников природы Краснодарского края представлены уникальными участками насаждений реликтовых и редких растений, озерами, пещерами, водопадами и множеством других ландшафтных и ботанических объектов.

В целом в ЮФО насчитывается около 650 единиц ООПТ, которые расположены на более чем 5 100 тыс. га. С учетом особенностей режима ООПТ и статуса находящихся на них природоохранных учреждений, в соответствии с Федеральным законом [9], различаются несколько категорий указанных территорий.

В таблице 3 представлены данные о численности ООПТ в субъектах ЮФО по каждой категории в соответствии с федеральным законодательством [9]. Согласно данным таблицы, в субъектах ЮФО расположено: семь государственных природных , в том числе биосферных, заповедников ; два национальных парка; около пятидесяти природных заказников; пятьсот семьдесят четыре памятника природы; тридцать пять лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Кроме того, на территории ЮФО — восемь объектов Всемирного наследия, три из которых расположены в Краснодарском крае. Это Кавказский государственный природный биосферный заповедник и две территории водно-болотных угодий международного значения, созданные во исполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих из Рамсарской конвенции: «Группа лиманов между рекой Кубань и рекой Протокой», «Ахтаро-Гривенская система лиманов».

Для устойчивого развития объекта всемирного природного наследия «Западный Кавказ» рекреационная деятельность введена и в наиболее благоприятных для этого зонах Республики Адыгея: Лагонакском нагорье, районе массива горы Большой Тхач, верховье реки Пшеха, ущелье реки Курджипс и территории памятника природы «Хребет Буйный» [12].

Могут устанавливаться и иные категории ООПТ, например территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др. Право присвоения перечисленных категорий принадлежит Правительству РФ, соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления.

Так, на территории Волгоградской области, по решению региональных властей, организовано восемь территорий, представляющих особую ценность для сохранения объектов животного и растительного мира, внесенных в Красную книгу Волгоградской области. Категория получила название: «Ключевые места обитания видов, внесенных в Красную книгу Волгоградской области» [13].

Законом «Об особо охраняемых территориях Краснодарского края» [10] предусмотрены такие категории, как «государственные зоологические заказники», «водно-болотные угодья», «дендрологические парки и ботанические сады», «внутрихозяйственные заказники», «водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы и лесопарки».

Находящиеся на территории ЮФО ООПТ имеют различные уровни значимости.

Государственные природные заповедники , в том числе биосферные и национальные парки , относятся к объектам, имеющим федеральное значение, и находятся на территориях почти всех субъектов ЮФО. Их общая численность составляет девять единиц. Кроме того, в Краснодарском крае, Республике Калмыкия, Ростовской области имеется девять государственных природные заказников федерального значения. Лишь в Волгоградской области отсутствуют ООПТ с федеральным статусом.

Такие территории являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Большинство территорий государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков, природных парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов в ЮФО обладают статусом ООПТ регионального значения, являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Статусы ООПТ федерального и регионального значения определены соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Некоторые лечебно-оздоровительные местности и курорты, более семидесяти памятников природы являются ООПТ местного значения, являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. Их статус установлен в порядке, определенном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Независимо от статуса, ООПТ учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки территорий, в географических границах которых они находятся.

В ряде случаев в пределах одного муниципального образования могут располагаться ООПТ федерального, регионального и местного значений одновременно. По этой причине управление в области организации и функционирования ООПТ, развитие их географической сети должно основываться на импера тивах наиболее рационального взаимодействия всех заинтересованных сторон в рассматриваемой сфере.

Очевидно, что наличие на территории муниципальных районов ООПТ различного статуса и разных категорий требует от органов местного самоуправления регламентации хозяйственной деятельности с учетом наличия таких территорий и режимов функционирования каждой из них. При управлении самими же особо охраняемыми территориями целесообразно использовать способы, позволяющие регулировать деятельность всей сети, расположенной на территории административной единицы.

Данное предположение позволяет выделить две группы и несколько типов механизмов управления особо охраняемыми природными территориями для регионального уровня, учитывающих статус этих территорий. Первая группа включает муниципальный, региональный и федеральный монотипы управления в случаях, когда в границах административной единицы находятся объекты соответственно только муниципального, регионального или федерального статусов.

Ко второй группе следует отнести четыре смешанных типа управления, в зависимости от сочетания статусов, находящихся в границах административной единицы территорий. Так, к первому типу можно отнести муниципальнорегиональный, ко второму — муниципальнофедеральный, к третьему — регионально-федеральный и к четвертому — муниципально-регионально-федеральный типы управления.

Реализация смешанного типа управления местными органами самоуправления крайне затруднена без создания внешних структур, обеспечивающих стратегическое и текущее управление особо охраняемыми природными территориями всех статусов.

Невозможно не согласиться с утверждением И.М. Шабуниной, О.А. Ломовцевой, М.Ю. Трубина, которые в своей работе в процессе анализа подходов к организации регионального управления выделили секторальный подход, при котором «...в качестве ^управляемых секторов выделяются наиболее экологически уязвимые или значительные в социально-экономическом отношении участки. В отличие от других подходов, в данном случае формируется какой-либо специальный, «надотраслевой», вневедомственный орган управления данным сектором...» [17].

Кроме того, следует помнить, что на территориях муниципальных районов субъектов ЮФО созданы особо охраняемые природные территории не только с различными статусами, но и различных категорий, неравномерно расположенные в административных единицах. Это усложняет процесс разработки эффективных механизмов управления ООПТ, наличие которых может стать фактором, стимулирующим социально-экономическое развитие в административных единицах, а отсутствие — фактором, дестабилизирующим его.

Если стоять на позиции эколого-экономической сбалансированности управленческих решений в пределах географических границ расположения ООПТ, то создание внешних межрегиональных или надрегиональных органов управления сетью ООПТ могло бы нивелировать негативные тенденции в процессе выбора хозяйственных предпочтений, обеспечить исполнение наиболее эффективных проектов.

Ведь сегодняшнее состояние региональных сетей ООПТ ЮФО вызывает вопросы о целесообразности сохранения имеющихся статусов для многих объектов, утративших интерес с точки зрения изначально определенных характеристик и функций (земли, в различной степени эродированные, мало ценные полезащитные лесные полосы и др.). Ряд уникальных природных комплексов и объектов (в том числе и тех, которые получили статус «природных парков» в 2000 — 2012 гг.) оказались вне границ особо охраняемой природной территории либо по совокупности признаков не соответствуют учрежденному статусу (правовому положению). По-ряду объектов отсутствуют заключения государственной экологической экспертизы, а в процессе внешнего и внутреннего зонирования не использовались экономические методы оценки природных ресурсов.

Современное управление ООПТ характеризуется постоянным пересмотром перечня объектов с региональным и муниципальным статусами, отсутствием практики разработки и внедрения менеджмент-планов развития, финансирование осуществляется в основном из средств бюджетов всех уровней, без привлечения рыночных инструментов [14].

При изменении механизма управления региональными сетями ООПТ следует использовать достоверную информацию, которая позволит максимально приблизиться к оптимальному значению при сопоставлении. Следовательно, необходимо проведение оценки современного уровня их развития.

Такая оценка может быть выполнена в процессе инвентаризации сетей ООПТ, традиционные процедуры которой позволяют уточнить имеющуюся или собрать отсутствующую кадастровую информацию; выявить наличие или отсутствие признаков, по которым определена категория территории, и признаки, по которым возможен ее перевод из одной катего рии в другую; принять решения об альтернативных способах освоения особо охраняемых природных территорий или применении рыночных приемов для развития их в установленном статусе.

Для уточнения статуса и категорий ООПТ, наряду с традиционными процедурами, в ходе инвентаризации представляются целесообразными выявление и оценка в абсолютных или относительных величинах тех компонент, которые в большей степени влияют на суждение о возможности хозяйственного освоения природных объектов и ценности, не связанной с их использованием.

Актуальность использования описанного подхода очевидна и в практике стратегического территориального управления, с использованием такого инструмента, как окружные ФЦП или ФЦП межрегионального статуса. Такие программы распространяют свое действие на регионы из 2 — 3 смежных экономических районов, обусловлены тем, что в ходе их реализации решаются стратегические задачи, связанные, например, с совместным освоением и использованием масштабных природных ресурсов; созданием условий для обеспечения устойчивости, экологической и экономической безопасности субъектов Федерации [6 — 8].

В заключение следует отметить, что все перечисленные предложения не противоречат концепции совершенствования государственного управления ООПТ [3], которая предполагает создание центров координации и организации научно-исследовательской, просветительной, эколого-туристической, учебной, проектно-изыскательской и информационно-аналитической деятельности; формирование экспертных советов; реорганизацию системы некоторых ООПТ путем их преобразования; внедрение системы разработки среднесрочных планов управления для ООПТ; внедрение системы аудита.

Реализация таких предложений будет способствовать устойчивому экономическому и финансовому обеспечению системы ООПТ, а значит, их стабильному и эффективному развитию.