Освоение Ямала: выбор стратегических приоритетов нового этапа

В структуре государственной идеологии работы с Севером до недавнего времени доминировали соображения геостратегического и сырьевого характера. Соответственно строилось и управление социально-экономическим, социально-культурным и экологическим развитием северных территорий. В последнее время на фоне глобальных экономических проблем в России и ее отдельных регионах наметилась тенденция возвращения к разработке планов социально-экономического развития, что в рыночной экономике представляет непростую задачу.

Документы стратегического планирования Российской Федерации и ЯмалоНенецкого автономного округа, а также инвестиционные планы и программы ОАО «Газпром» и других крупных компаний, муниципальных образований предусматривают реализацию пакета инвестиционных проектов, которые представляют собой новую волну освоения природносырьевых ресурсов округа.

Начавшийся в конце первого десятилетия 2000-х гг. этап освоения ресурсного потенциала Ямала обусловливает необходимость перехода на принципиально новый технологический уклад социального и инфраструктурного обустройства территорий. Переход на новый технологический уклад сопровождается высокими организационно-экономическими и социальными рисками. В связи с этим изучение преемственности стратегий социально-экономического развития Ямала и сопредельных территорий в советское и постсоветское время приобретает особое значение. При расширении масштабов промышленного освоения важно учитывать реализованные и обсуждавшиеся в прошлом стратегии развития. Изучение практики принятия решений, аргументации в пользу выбора тех или иных проектов, исследований и дискуссий по масштабам и последствиям реализации программ является необходимой научной основой для создания системы гуманитарной экспертизы современных планов и практики освоения Ямала.

Устойчивое развитие северных территорий является сегодня одной из насущных государственных проблем. Достигнутая на настоящий момент относительная стабилизация социально-экономического положения не дает повода для благодушного отношения к перспективам региона. Необходим поиск дополнительных источников и ориентиров движения с фокусом на комплексе факторов, определяющих устойчивое и поступательное развитие территорий.

Попытки концептуализации регионального развития районов Севера предпринимались правительством РФ на протяжении последних лет неоднократно [3–4; 8].

Можно выделить наиболее обсуждаемые острые современные проблемы развития Севера [1, с. 16–17]:

– регулирование жизнедеятельности коренного населения;

– управление условиями жизнедеятельности приезжего населения, его адаптацией к специфике Севера (прежде всего природно-климатической, но также социальной и культурной), что во многом тождественно созданию здесь искусственной среды обитания;

– управление технологическими процессами, т. е. адаптация к северной специфике имеющихся в распоряжении общества технологий производства, связанная с решением ряда особых для этого региона проблем;

– регулирование процесса взаимодействия двух во многом взаимоисключающих стратегий территориального природопользования – традиционной для Севера и привнесенной извне.

Определение концептуальных ориентиров развития северных территорий России является чрезвычайно ответственной задачей. От качества ее решения во многом зависит будущее огромного региона и страны в целом. Поэтому здесь необходимы сопоставление и учет различных подходов и точек зрения. Только в этом случае возможен выбор оптимальной траектории развития на перспективу. В политических кругах и научном сообществе сложилось понимание необходимости выработки новой Северной политики государства. В связи с этим выскажем ряд соображений проблемнопостановочного характера.

Согласно общепринятой методологии, стратегии развития должны основываться как на реальной оценке сложившейся ситуации, так и на предвидении возможных вариантов (сценариев) ее изменения. Выполнение этого условия является залогом успешной практической политики. В имеющихся программных и аналитических материалах содержится перечень «основных» угроз и вызовов, с которыми сегодня сталкиваются северные регионы: обострение экологических проблем, растущая антропогенная нагрузка в связи с «избыточностью» населения территории, повышение рисков и затрат при освоении природных ресурсов.

И они действительно имеют место. Однако данный перечень не является исчерпывающим, существуют другие, более острые диспропорции и противоречия.

В настоящее время наблюдается ускоренный дрейф экономики Севера в сторону закрепления ее сырьевой направленности. Это подкрепляется новыми гигантскими проектами в области горного дела, нефте- и газодобычи. Причем большинство из реализуемых проектов вовсе не рассчитано на то, чтобы добываемое сырье перерабатывалось на месте (за исключением случаев первичной переработки). Подтверждением являются большие объемы экспорта сырья, а также направленность проектируемых транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Экспортная ориентация сырьевого комплекса закрепляется появлением новых «субъектов освоения» природных ресурсов региона. Государство перестало справляться с дорогими проектами освоения, и в качестве основных «стратегов» сегодня выступают лишь крупные горнодобывающие, сырьевые корпорации («Газпром», «ЛУКойл», «Сибнефть», «СУАЛ», и др.), региональные и местные сообщества не имеют на них достаточного влияния [9, с. 12]. Федеральные структуры при взаимодействии с корпорациями в первую очередь заняты решением общегосударственных проблем.

На фоне дискуссий о преодолении сырьевой направленности российской экономики, разработки планов и программ проведения активной структурной политики в направлении увеличения роли и места наукоемких – по преимуществу несырьевых секторов (в рамках так называемого перераспределительного подхода) – по-прежнему происходит дальнейшее усиление и возрастание роли сырьевого сектора. Данная тенденция свидетельствует не столько о том, насколько плоха структура российской экономики, сколько характеризует неадекватность подходов (в теории и на практике) к оценке и осмыслению роли и места минерально-сырьевого комплекса в современной экономике и, соответственно, формированию работоспособной системы управления природно-ресурсным потенциалом в интересах решения социальноэкономических проблем страны и отдельных ее территорий (в том числе северных). Наша точка зрения состоит в том, что современный сырьевой сектор может стать одним из ведущих генераторов спроса на наукоемкие продукты и технологии, а также может служить одним из важнейших факторов формирования современной структуры экономики России. О возможности развития ситуации в данном направлении убедительно свидетельствует опыт таких ресурсодобывающих стран, как США, Австралия, Норвегия, Соединенное Королевство. Однако реализация подобной потенциальной возможности связана не только с переосмыслением роли и места минерально-сырьевых ресурсов в социально-экономическом развитии, но также с переоценкой роли и места регионов в решении подобных задач. Речь идет прежде всего о формировании системы устойчивых институтов, обеспечивающих общественно-эффективное использование минерально-сырьевых ресурсов. Решить комплекс данных проблем без активного вовлечения северных территорий (в лице не только органов власти регионального уровня, но и органов местного самоуправления, общественных организаций и различных групп населения, прежде всего коренных малочисленных народов Севера) не представляется возможным. Акцент на централизованное бюрократическое решение данной проблемы в рамках проводимой в настоящее время в стране административной реформы дееспособен только в случае разработки ранее вовлеченных в хозяйственный оборот высокоэффективных месторождений нефти и газа.

Таким образом, в развитии Севера налицо несколько групп противоречий:

• 1.    Между интересами региона и крупных собственников средств производства (последние в одних случаях не склонны размещать производства, в которых заин-

• тересован регион, а в других – стремятся разместить производства или не желают демонтировать существующие, в которых регион не заинтересован).

• 2.    Между интересами государства, которое может выступать защитником региональных интересов, а может и иметь собственные и крупных собственников средств производства.

• 3.    Между интересами государства, региональных и местных сообществ.

• 4.    Между интересами территорий, конкурирующих между собой и как товаропроизводители, и как объекты размещения государственных и частных инвестиций.

Названные противоречия демонстрируют явную тенденцию к обострению. Это вызвано рядом обстоятельств. Сегодня развернулась интенсивная реструктуризация добывающей промышленности, растет ее зависимость от колебаний мировых цен, ощущается нехватка оборотных средств. Добывающие предприятия в большей степени, чем прежде, оформляются как корпоративные структуры. Они перешли к тщательному обоснованию своей экономической стратегии в рамках правил рыночного поведения, являются «держателями проектов» развития северных регионов, выступают их основными инвесторами. Эти компании все активнее участвуют в формировании органов власти и управления Задачи региональных властей по обеспечению устойчивого социально-экономического развития северных территорий, решению проблем занятости и других социальных вопросов стали значительно расходиться с интересами и целями вертикальноинтегрированных финансово-промышленных групп, в составе которых находятся предприятия.

Экспортная сырьевая специализация превращает хозяйственные комплексы северных территорий в «хвосты» технологических цепочек, локализованные вне зон сырьевых разработок. Центры управления данными комплексами выносятся за пределы северных регионов. Социально-экономическое, административно- политическое, культурно-историческое пространство региона сильно фрагментируется. Последствия этой фрагментации проявляются в том, что экономика и социальная сфера оказываются перед угрозой относительной разбалансированности системы. Следовательно, первоочередная задача долгосрочной стратегии должна заключаться в поиске путей выхода из этого состояния [6, с. 166].

Если согласиться с предложенной интерпретацией сложившейся ситуации, то очевидно, что стратегическая цель развития Севера должна быть изменена. Позиционирование Севера России «как сырьевого и биосферного ресурса мирового значения» не соответствует ни долгосрочным интересам регионального сообщества, ни обеспечению позиций России как «мировой державы». Она должна преследовать иные задачи. Прежде всего это преодоление явных диспропорций и их частных проявлений: технологической (разрыв технологических цепочек, переориентация сырьевого комплекса на обслуживание экспорта); инфраструктурной (инфраструктуры, развернутые за Уралом, были рассчитаны совсем на иной тип хозяйствования и жизни, чем сейчас; сегодня они функционируют с недопустимыми нагрузками, что неизбежно приводит к выбытию мощностей, неэффективности и неэкономичности работы и пр.; поселенческой (изменился характер освоения Севера, изменились и поселенческие структуры этого освоения, многие из них сейчас переживают кризис); административнополитической (появление крупных вертикальноинтегрированных компаний, нерезидентов заметно осложняет управление социально-экономическими и административно-политическими процессами с уровня муниципалитета, субъекта Федерации и даже страны); проектно-освоенческой (отсутствуют программы комплексного развития Российского Севера, большинство проектов освоения представляют собой «перечень недоделок» предыдущего периода) [2, с. 3–6].

Очевидно, что преодоление указанных диспропорций не может быть самоцелью. Это лишь предпосылка выхода на траекторию устойчивого развития. При выборе наиболее приемлемых его вариантов необходимо иметь в виду следующее. Не стоит ожидать радикальных структурных преобразований экономики Севера в течение короткого промежутка времени. Имеющее место идея об отказе от освоения новых нефтегазовых и других месторождений и переориентация развития хозяйства на удовлетворение потребностей местного населения является несостоятельной. Ее реализация больно ударит по экономике всей страны. В то же время это приведет к сокращению объема ресурсов, расходуемых в регионе на социальные цели, спровоцирует снижение уровня жизни населения. Как интересам коренного и пришлого (новопоселенцам) населения, так и потребностям Российской Федерации отвечает сохранение в предвидимой перспективе сложившейся специализации хозяйства Севера, при его известной диверсификации и ужесточении мер по охране природной среды.

Такая стратегия должна предусматривать сохранение роли производственного потенциала региона в территориальном разделении труда, обеспечению устойчивого состояния хозяйственного комплекса в условиях меняющейся конъюнктуры [7, с. 13]. В долгосрочном плане в ней следует предусматривать опережающее развитие новых технологий, обеспечивающих комплексную переработку сырья и экологическую чистоту района, т. е. исходить не только из текущих потребностей, но и учитывать интересы будущих поколений. В этой связи ее важным элементом должна стать система мероприятий по «превращению» невозобновляемых (минеральносырьевых и топливно-энергетических) ресурсов в возобновляемые (финансовые, интеллектуальные, рекреационные).

Данная стратегия предусматривает проведение эффективной социальной политики. Она должна разрабатываться и осуществляться на государственном, региональном, субрегиональном и локальном уровнях и иметь упреждающий характер. В рамках ее традиционного направления основные усилия следует сосредоточить на регулировании занятости и поддержании на должном уровне доходов населения, обеспечении социальной защиты слабейших групп и слоев, развитии социально-бытовой инфраструктуры и системы здравоохранения, улучшение качества среды обитания. Однако социальная политика не может быть ограничена решением только этих задач. Необходимы твердые, последовательные, но в то же время деликатные действия, нацеленные на повышение уровня духовной культуры населения Российского Севера, укоренении в его представлениях элементов региональной и локальной идентичности как основы национального самосознания [5, с. 31–33].

Решение последней проблемы является залогом успеха любых позитивных преобразований. Однако важно усилить гуманитарную составляющую развития. По нашему же мнению, необходима перспективная социокультурная политика, которая должна предусматривать решение следующих задач:

– качественное обновление системы образования, ее гуманитаризация, усиление роли регионального компонента, усиление интеллектуального потенциала региона в целом;

– поддержка наиболее перспективных и содержательных инициатив и проектов, ориентированных на приобщение населения к духовным ценностям мировой и отечественной культуры и использование современных форм организации досуга, создание учебно-научных и просветительских центров;

– сохранение и развитие национальных культур, поддержка деятельности этнических групп, общин, ассоциаций, учреждений, отдельных граждан, способствующая развитию языка, сохранению и умножению трудовых традиций, искусства и других сфер жизни этнических культур коренных народов, старожилов и новопоселенцев;

– развитие культурного обмена и туризма, нацеленное на создание условий межэтнического обмена культурными ценностями внутри региона, а также межрегиональных и межгосударственных культурных контактов;

– регулирование социального взаимодействия с учетом особенностей социального поведения разных слоев населения в меняющейся системе отношений, обоснование эффективных способов активного и разумного воздействия на общественное мнение, повышение политической и правовой культуры населения.

В дискуссиях о перспективах Севера содержится одна, на первый взгляд, частная позиция. Однако она имеет принципиальное значение. Речь идет о так называемой «перенаселенности» Севера. Действительно, низкая эффективность использования рабочей силы в советское время вела к завышению спроса на нее, стихийным миграциям. Отсюда появился некий «избыток населения», который можно рассматривать как экономически нецелесообразный, если руководствоваться лишь потребностями освоения природных ресурсов. Но это данность, которую нельзя игнорировать.

Многие так называемые новопоселенцы уже укоренились на Севере, выросло второе и третье их поколение. Сомнительно, что они все ориентируются на смену места проживания. И искусственное стимулирование этого процесса может иметь чрезвычайно негативные последствия. Россия располагает опытом ликвидации так называемых неперспективных сельских поселений. Чем это кончилось, хорошо известно. Разрушение жизненного уклада значительных групп населения обернулось социальными потерями и, в конечном счете, экономическими проблемами. Как бы не получилось так и в этом случае. По крайней мере, главные усилия должны быть направлены на создание благоприятных условий для работы и жизни на месте. Это, конечно, не отрицает необходимости проведения взвешенной миграционной политики. Но ее цель не может заключаться в стимулировании оттока населения из региона.

Концепции устойчивого развития (понимаемого как развитие без экологических и социальных катаклизмов) отвечает рассмотрение общественного воспроизводства как целостного единства трех подсистем: воспроизводства людей, воспроизводства среды обитания и воспроизводства продукции. Последнее, в этом комплексе выступает не как самоцель, а как средство воспроизводства людей и окружающей среды, что требует применения инновационных подходов. Инновационное развитие Российского Севера должно представлять собой комплексное единство экономической, социокультурной и управленческой стратегий; иметь в качестве артикулированной цели благосостояние человека и воспроизводство человеческого капитала; быть ориентированной на выход из институциональных ловушек. Задача, таким образом, заключается в нахождении наиболее оптимального баланса между ответами на вызовы глобальной экономики, потребностями промышленного роста и качеством среды обитания и качеством населения.

Одним из направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития является структурная диверсификация экономики региона на основе инновационного технологического развития. Инновационная политика, безусловно, должна быть встроена в общую парадигму инновационной политики страны в целом, но при этом опираться на внутренние факторы развития, элементы институциональной системы, которые могут и должны быть скорректированы на уровне регионов. Это тем более важно и потому, что количество научно-технических организаций, а также организаций осуществляющих научную и инновационную деятельность в регионе ограничено и не обеспечивает в полном объеме научно-техническую поддержку современной стратегии социальноэкономического развития.

В Ямало-Ненецком автономном округе свои специфические проблемы по реализации стратегии устойчивого развития. Наличие громадных природных богатств обусловливает, с одной стороны, эконо- мический интерес государства, а с другой – предопределили на протяжении десятилетий сугубо прагматический путь хозяйствования, когда города и поселки сооружались по временной схеме, а в психологии первопроходцев господствовали настроения иждивенчества по отношению к территории, растущая группа людей рассматривает Север как свою малую родину, а в государственной политике назрела необходимость перехода от идеологии освоения к идеологии «обживания», от стремления добыть больше нефти и газа к действиям по комплексному и эффективному освоению природных богатств Ямала [2, с. 3–6]. Смена этих парадигм также актуализирует необходимость взвешенной стратегии хозяйствования на данной территории: способность властей найти системные балансы между интересами добывающей экономики и постоянно живущего населения, состоянием индустриальных ресурсов и полноценным социокультурным развитием коренных малочисленных народов.

Примером такого подхода является Программа комплексного освоения месторождений полуострова Ямал и прилегающих акваторий до 2030 года. Целенаправленные исследования по освоению ресурсов газа и жидких углеводородов этого региона, а также проекты строительства магистральных газопроводов «Ямал-Запад», «Ямал-Центр» и «Ямал-Европа» ведутся с 80-х годов прошлого столетия. При этом была реализована беспрецедентная по масштабам и объему финансирования программа опережающих исследований под общим названием «Разработка научных основ для проектирования, технологических, природоохранных и технических решений по обустройству Бованенковского и Харасавэйского газоконденсатных месторождений и строительству газопроводов «Ямал-Центр»». Основной упор делался на разработку экологически чистых технологий освоения месторождений, минимизирующих техногенные нагрузки на природную среду для качественно нового уровня надежности и промышленной безопасности и обеспечивающих со- хранение и развитие уникальной культуры, этноса и традиционных форм деятельности коренных народов Ямала.

Таким образом, проблема концептуализации устойчивого развития северных регионов РФ остается по-прежнему актуальной и открытой и требующей для своего разрешения комплексных усилий по созданию теоретико-методологических и прикладных оснований такой концепции. Выбор стратегии развития теснейшим образом связан как с проблемой переинтерпретации старого опыта, так и с проблемой транс- формации старых активов. И если второй компоненте уделяется в научных работах и практике государственного управления значительное внимание, то первой вообще никакого; вероятно, подразумевается, что эта перекройка старого знания может произойти без усилий, автоматически. Между тем это, конечно, далеко не так. Необходимо кропотливое изучение исторического измерения процессов освоение ресурсного потенциала страны, обобщение исторического опыта в интересах проведения эффективной северной политики.