От климатической дискриминации к праву на энергию: идеологические основы справедливого энергоперехода для Глобального Юга

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет средств Научного фонда Финансового университета.

Климатическая дискриминация Глобального Юга как явление современной эпохи

В XXI в. климатическая повестка вышла за рамки исключительно экологической плоскости, превратившись в один из ключевых факторов глобальной политики и экономики. Она определяет условия международной торговли, экономического сотрудничества и технологического обмена, а также все чаще становится ареной политико-экономических противоречий. Так, в рамках текущей парадигмы развития низкоуглеродного курса наличие развитой энергетической и промышленной инфраструктуры все больше становится привилегией богатых государств. Напротив, развивающиеся страны оказываются в уязвимом положении.

На первый взгляд, они защищены таким ключевым элементом международного климатического права, как принцип общей, но дифференцированной ответственности ( Common but Differentiated Responsibilities, CBDR ). Он был закреплен в принятой в 1992 г. Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН). Данный принцип провозглашает наличие у всех без исключения стран ответственности за достижение климатических целей, но распределяет ее неравномерно в силу различий в возможностях и социальноэкономических условиях. Как отмечается в ст. 3 РКИК ОНН, «необходимо в полной мере учесть конкретные потребности и особые обстоятельства» развивающихся стран. В свою очередь, «развитым странам следует играть ведущую роль в борьбе с изменением климата и его отрицательными последствиями». Кроме того, согласно ст. 4, на развитые страны возлагается обязанность финансировать климатические действия в развивающихся странах¹.

Таким образом, принцип CBDR , лежащий в основании РКИК ООН, которая была и по-прежнему остается главным и универсальным международным правовым документом в сфере климатической политики [Честной, Гершинкова 2017: 216], переносит основное бремя «зеленой» ответственности на развитые государства. В дальнейшем данный принцип воспроизводится и в Парижском соглашении по климату (2015 г.), вновь фиксируя необходимость неравномерного распределения ноши «борьбы за климат» между странами.

Тем не менее, несмотря на существование принципа CBDR , уже давно сложилась практика того, что можно обозначить понятием «климатическая дискриминация» стран Глобального Юга. Среди ее ключевых признаков можно выделить следующие:

• –    стремление смягчить вопрос исторической ответственности развитых стран за накопленную у них «углеродную задолженность»;

• –    навязывание одинаковых темпов и инструментов декарбонизации без учета национальных условий и ограничений;

• –    представление национальных низкоуглеродных стратегий как недостаточно амбициозных при игнорировании внутренних особенностей;

• –    использование «зеленых» торговых барьеров для ограничения экспорта из развивающихся стран.

Помимо этого, развивающиеся страны системно позиционируются как «недостаточно амбициозные», «несоответствующие низкоуглеродным стандартам», «задерживающие энергопереход» и т.д., несмотря на закрепленные в международном праве положения, позволяющие сочетать климатические меры с задачами социально-экономического развития. Предлагаемые же рецепты исправления ситуации сводятся главным образом к призывам больше внимания уделять развитию возобновляемых источников энергии (ВИЭ), что на практике может оказаться тяжело осуществимым и не способным эффективно решать задачи обеспечения доступности энергии. При этом происходит дискредитация ископаемого топлива с формированием нарративов, в рамках которых любые формы использования угля, нефти и природного газа рассматриваются как априори неприемлемые.

В качестве инструмента климатической дискриминации используется в т.ч. Парижское соглашение, несмотря на его «мягкие» и необязывающие формулировки. С его помощью идет перекраивание глобальной торговой системы в пользу низкоуглеродных «правил игры». В этом контексте иллюстративными являются слова президента Франции Эммануэля Макрона, который в 2018 г. призывал к отказу от заключения торговых сделок со странами, не выполняющими этот международный договор по климату¹. Сюда же можно отнести и критику со стороны ряда европейских политиков планов ратификации торгового соглашения между ЕС и MERCOSUR , которые, помимо прочего, требовали от стран Южной Америки экологических гарантий и приверженности климатическим целям². Подобные заявления находят продолжение на практике – в официальной позиции Евросоюза. К примеру, согласно представленной Еврокомиссией в 2021 г. новой торговой стратегии ЕС, она должна способствовать достижению климатических целей, в частности повышая амбициозность торговых партнеров Евросоюза в решении проблем климата³.

Одновременно происходила интеграция низкоуглеродной повестки в сферу мировых финансов. Напомним, что одной из целей Парижского соглашения является приведение мировых финансовых потоков на низкоуглеродную траекторию развития. Соответственно, финансовые учреждения рассматриваются в качестве одних из главных инструментов борьбы с изменениями климата. Парижское соглашение также согласуется с Принципами ответственного инвестирования ООН, которые подразумевают в т.ч. решение климатической проблемы.

В результате финансовые институты стали отказываться от проектов, связанных с традиционными энергоносителями. К примеру, вскоре после принятия Парижского соглашения крупнейший французский банк BNP Paribas сократил поддержку добычи угля и угольной генерации, переориентировав средства в пользу финансирования ВИЭ, а в 2017 г. объявил о прекращении сделок, связанных с разведкой, добычей, распределением и торговлей нефтью и газом из сланца или нефти из битуминозных песков4. В 2022 г., следуя призыву Международного энергетического агентства, крупнейшая банковская группа Нидерландов ING Groep NV заявила, что больше не намерена предоставлять финансирование новым нефтегазовым проектам5. В том же году британский банк HSBC решил перестать давать новые кредиты или финансирование на разработку месторождений нефти и газа1.

Аналогичные решения принимали и международные финансовые институты. Так, в конце 2017 г. стало известно о решении Всемирного банка приступить к сворачиванию финансирования нефтегазовой отрасли2. Примеру Всемирного банка последовал в 2019 г. Европейский инвестиционный банк, который объяснил свой шаг стремлением стать «климатическим банком»3.

Итогом подобных процессов стало возникновение тенденции «финансовой стигматизации» ископаемого топлива с введением жестких, но зачастую манипулятивных [Юшков 2024: 21] ESG- фильтров и отказом финансовых институтов от проектов, связанных с традиционной энергетикой. Для нее повысилась стоимость капитала и увеличились сложности с его привлечением, что ограничило возможность финансировать как базовые энергетические потребности, так и сам низкоуглеродный переход. Однако политическая, торговая, финансовая дискриминация ископаемого топлива автоматически дискриминировала и страны Глобального Юга, часто страдающих от недостатка доступа к дешевой энергии или испытывающих целый ряд иных проблем, решению которых могла бы способствовать монетизация имеющихся у них традиционных энергоресурсов.

Двойная несправедливость «зеленых» торговых барьеров

Уже на сегодняшний момент в цену на энергию прямо или косвенно вшита климатическая составляющая, что наиболее болезненно бьет по развивающимся странам. Однако вдобавок к этому сейчас реализуются планы дополнительных серьезных ограничений, затрагивающих всю мировую торговлю. Это прежде всего трансграничный углеродный сбор на выбросы углерода Европейского союза ( Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM ). Формально он позиционируется как мера по предотвращению «утечек углерода» и защите климатических целей ЕС, однако его структура и предполагаемые последствия вызывают серьезные опасения в отношении соответствия принципам климатической справедливости и CBDR .

Напомним, что данный механизм был предусмотрен Европейской зеленой сделкой ( European Green Deal ), одобренной в 2020 г. Считается, что он позволит обеспечить европейским производителям благоприятные условия для инвестирования в финансово затратные низкоуглеродные технологии путем сокращения конкуренции со стороны дешевого высокоуглеродного импорта [Стрежнева 2023: 57]. Суть этого механизма заключается во взимании сбора за выбросы углерода, выделяемые при производстве ряда категорий продукции, импортируемой на территорию ЕС. При этом не исключено, что европейский CBAM станет лишь «первой ласточкой» при внедрении подобных торговых механизмов. Возможность внедрения аналогичных мер рассматривалась еще в нескольких странах, в частности в Великобритании и Норвегии.

Предварительный этап CBAM был запущен Евросоюзом с октября 2023 до конца 2025 г. На этот период он не предполагает никаких платежей, но в его рамках импортеры продукции 6 секторов должны будут сдавать отчетность о своих выбросах. Выплаты начинаются с 2026 г. и затронут поставщиков железа, стали, алюминия, удобрений, электроэнергии и цемента. Размер платы будет привязан к стоимости квот на выбросы углерода, устанавливаемой в Системе торговли выбросами Европейского союза ( EU ETS ). То есть, цена на углерод для импортеров будет устанавливаться в соответствии с той ценой, которую следовало бы уплатить, если бы товары были произведены на территории ЕС и на них бы действовали европейские правила ценообразования на выбросы углерода. В том случае, если страна-импортер внедрила собственную систему ценообразования на выбросы углерода, то она получает возможность избежать уплаты трансграничного углеродного сбора.

CBAM стал одним из ключевых компонентов программы «Зеленый пакт для Европы» ( European Green Deal for the European Union ), принятой в конце 2019 г. В рамках этого стратегического курса ставится целью достижение к 2050 г. нейтрального уровня выбросов парниковых газов, а также переход к экономическому росту, не связанному с использованием ископаемых ресурсов. Согласно позиции Еврокомиссии, без CBAM Евросоюз просто не сможет достичь своих целей по декарбонизации. Вопрос введения трансграничного углеродного сбора получил для ЕС принципиальный характер.

Однако такие меры, как и следовало ожидать, вызывали и продолжают вызывать протесты со стороны целого ряда стран, в т.ч. России и других участников БРИКС. Подобные шаги расцениваются как дискриминирующие и противоречащие принципам справедливой международной торговли. Особенно болезненными эти меры оказываются для Глобального Юга. Согласно исследованию Конференции ООН по торговле и развитию ( UNCATD ), CBAM создает разрыв в благосостоянии между развивающимися и развитыми странами, поскольку последние используют менее углеродоемкие методы производства в целевых секторах¹. В связи с этим UNCATD призывала ЕС рассмотреть возможность применения в рамках CBAM таких мер, которые позволяли бы сократить, а в конечном итоге – и полностью ликвидировать данный разрыв².

Между тем Еврокомиссия не намеревалась делать для развивающихся стран какие-либо существенные исключения в механизме CBAM . Вместо этого не исключалось создание системы климатического финансирования для таких государств, средства для которой будут браться за счет взимания того же CBAM ³. Таким образом, получалось, что развивающиеся страны должны были финансировать свои потери за счет самих себя. Причем именно эти страны испытывают сложности с климатическим финансированием, которое могло бы уменьшить углеродный след своей продукции и тем самым сократить потери от CBAM .

В результате даже при наличии в международных соглашениях по климату положений, направленных на защиту интересов развивающихся стран, в реальности формируется система, в рамках которой климатическая повестка все чаще используется в качестве инструмента давления и конкурентной борьбы. Подобная ситуация, в свою очередь, становится причиной усугубления системных дисбалансов в развитии стран Глобального Юга. В частности, происходит нивелирование преимуществ дешевых ископаемых энергетических ресурсов для экономического роста и процветания, сохраняется энергетическое неравенство и нарушаются принципы климатической справедливости. Причем в долгосрочном плане подобные «правила игры» противоречат и целям по сокращению парниковых выбросов, поскольку уменьшают возможности бедных стран по внедрению современных энергосберегающих решений. В условиях нарастающего глобального низкоуглеродного курса это еще больше сокращает конкурентоспособность экономик таких государств, что приводит к новому витку наращивания проблем как в сфере климата, так и в части преодоления энергетической бедности.

В совокупности все это приводит к двойной несправедливости: страны, исторически не ответственные за основную долю накопленных выбросов, лишаются ценовых преимуществ от использования ископаемого топлива и доступа к нему. Они сталкиваются с удорожанием энергоресурсов и капитала, навязыванием так называемых чистых источников энергии, одновременно получая упреки в недостаточной амбициозности своих целей по сокращению выбросов. Последствиями этого становится усугубление социально-экономических проблем в развивающихся странах, а также подрыв доверия к глобальной архитектуре мировой климатической политики.

Такое положение дел противоречит духу и принципам Парижского соглашения при том, что именно странам Глобального Юга изменения климата несут наибольшую опасность. Помимо экологических проблем, они угрожают продовольственной безопасности, доступности воды, здоровью населения и т.д.¹ При этом, по данным Мирового экономического форума, проблемы климата уже углубляют неравенство между богатыми и бедными стра-нами². Однако его еще больше будут усиливать трансграничные «зеленые» торговые барьеры. В этом плане европейский CBAM и возможные аналогичные ему механизмы в других странах выступают как части более широкой системы климатической дискриминации, в рамках которой экологические цели подменяются экономическим протекционизмом, а право на доступ к энергии оказывается искусственным образом ограничено.

Концепция климатической справедливостидля низкоуглеродной повестки Глобального Юга

Идея концепции климатической справедливости органично пересекается с принципом CBDR и изначально задумывалась как инструмент балансировки интересов между развитыми и развивающимися странами. Актуализация термина «климатическая справедливость» произошла благодаря Парижскому соглашению, где он упомянут в преамбуле к данному документу. Здесь отмечается «важность для некоторых концепции “климатическая справедливость”

при осуществлении действий по решению проблем, связанных с изменением климата»1, но не дается рабочее определение данного понятия.

Тем не менее общие рамки климатической справедливости можно очертить, исходя из содержания Парижского соглашения. Прежде всего, следует выделить следующие его положения.

• 1.    Требование особого подхода к развивающимся странам. В Соглашении признается, что им необходимо больше времени для выхода на траекторию сокращения выбросов. При этом должен отражаться принцип CBDR , учитывающий различия в национальных условиях, и соблюдаться условия достижения баланса между сокращением выбросов и устойчивым развитием.

• 2.    Развитым странам, в свою очередь, отводится ведущая роль в финансировании действий по предотвращению изменения климата. Другим странам рекомендуется предоставлять или продолжать предоставлять такую финансовую поддержку на добровольной основе².

Эти положения, заложенные еще РКИК ООН, дают основной, хотя и не окончательный базис концепции климатической справедливости. Выдвижение ее в качестве краеугольного камня низкоуглеродной повестки Глобального Юга в этом плане важно потому, что само по себе декларирование принципа CBDR не позволило устранить климатическую дискриминацию. В свою очередь, Парижское соглашение оставляет широкое поле для интерпретации понятия климатической справедливости. Пока что в этом отношении задаются лишь общие линии без каких-либо конкретных механизмов или обязующих норм [Will, Manger-Nestler 2021: 397]. Это оставляет возможности для стран Глобального Юга заняться при объединяющей роли БРИКС выработкой и продвижением своего собственного подхода к климатической справедливости, тем более что в решении 1/CP.21 приветствуются усилия «“заинтересованных кругов”, не являющихся Сторонами» по решению проблем, связанных с изменением климата, и реагированию на них. В качестве таких «заинтересованных кругов» как раз и может выступить БРИКС, поставив свою трактовку концепции климатической справедливости во главу угла низкоуглеродной повестки Глобального Юга.

Право на энергию как ключевой элемент климатической справедливости

Значимой особенностью Парижского соглашения стало обращение к теме прав человека. Так, в преамбуле этого документа заявляется следующее: «Сторонам следует, при осуществлении действий в целях решения проблем, связанных с изменением климата, уважать, поощрять и принимать во внимание свои соответствующие обязательства в области прав человека, право на здоровье, права коренных народов, местных общин, мигрантов, детей, инвалидов и лиц, находящихся в уязвимом положении, и право на развитие, а также гендерное равенство, расширение прав и возможностей женщин и межпоколенческую справедливость»3.

Таким образом, в текущем мейнстриме глобальной низкоуглеродной повестки вопросы климата оказались тесно переплетенными с проблематикой защиты прав человека. Однако эти взаимосвязи проявляются на разных уровнях. С одной стороны, считается, что исторически сложившаяся модель развития, основанная на масштабном использовании ископаемых энергоресурсов, стала ключевым фактором климатического кризиса. К его проявлениям, в частности, относятся экстремальные погодные явления, деградация экосистем, угрозы продовольственной и водной безопасности и т.д. Это, в свою очередь, подрывает такие фундаментальные права человека, как право на жизнь, здоровье и достойное существование. Как подчеркивается в материалах ООН, нехватка ресурсов из-за последствий изменения климата и необходимости адаптации к ним «делает достойную жизнь и даже выживание недоступными для многих людей»1.

С другой стороны, предпринимаемые сегодня меры по декарбонизации, если они реализуются в форме климатической дискриминации, например через ограничение доступа к ископаемым энергоресурсам, могут нарушать не менее важные права, в т.ч. на доступ к надежным, доступным и устойчивым источникам энергии. А это право является базовым условием реализации целого спектра других прав человека – от права на образование и здравоохранение до права на труд и достойный уровень жизни. Для миллионов людей в странах Глобального Юга энергетическая бедность означает не только отсутствие электричества, но и невозможность адаптироваться к климатическим изменениям, обеспечивать продовольственную безопасность и развивать экономику.

Таким образом, защита прав человека в контексте климатической проблематики требует одновременно предотвращения долгосрочных рисков климатического кризиса и недопущения несправедливых, дискриминационных подходов к энергопереходу. В этом плане концепция климатической справедливости позволяет найти разумный баланс между этими двумя уровнями взаимодействия климатической проблематики и вопросами прав человека. Такое равновесие можно установить на основе идеи о том, что у разных стран и сообществ имеется и разная историческая ответственность за климатический кризис. Как отмечают в этой связи эксперты Программы развития ООН (ПРООН), запущенной для поддержки развивающихся стран в реализации Парижского соглашения, «страны, отрасли, предприятия и люди, разбогатевшие за счет выбросов большого количества парниковых газов, обязаны помогать тем, кто пострадал от изменения климата, особенно наиболее уязвимым странам и сообществам, которые зачастую меньше всего способствовали возникновению кризиса»2.

Соответственно, решения и действия по борьбе с изменением климата должны быть направлены не только на сокращение выбросов, но и на устранение энергетической бедности и повышение доступности энергоресурсов, что как раз и выступает необходимым условием устойчивого развития. Обращение к категории справедливости в рамках принципа CBDR отражает не просто важность наличия общей ответственности за состояние климата, а обязательную дифференциацию энергоклиматических политик и недо- пустимость мер ограничительного характера по отношению к странам с незначительным историческим вкладом в накопленный объем парниковых выбросов.

Безусловно, здесь еще необходима работа по выделению соответствующих показателей и критериев для проведения четкой дифференциации ответственности, однако общий подход к вопросам климатической справедливости и принципу CBDR должен развиваться примерно в этих рамках. В противном случае климатическая повестка рискует превратиться в инструмент климатической дискриминации, когда под лозунгами защиты будущего планеты закрепляются системные неравенства, вводятся барьеры на пути социально-экономического развития и подрывается энергетический суверенитет развивающихся стран.

Выводы

Глобальный низкоуглеродный курс, призванный бороться с изменениями климата и адаптироваться к их последствиям, в реальности нередко воспроизводит и даже усиливает неравенство между странами. Для государств Глобального Юга это означает двойную несправедливость, что выражается в необходимости адаптироваться к последствиям климатического кризиса и одновременно противостоять ущемлению их национальных интересов, в частности в энергетической сфере.

В этих условиях право на энергию должно рассматриваться как неотъемлемая часть климатической справедливости. Без его обеспечения невозможно реализовать ни право на жизнь, ни право на развитие, ни право на достойное существование. Преодоление энергетической бедности и создание условий для справедливого энергоперехода становятся ключевыми задачами, которые требуют дифференцированного подхода, учитывающего историческую ответственность, национальные условия и социально-экономические реалии.

Предлагаемый подход к проблеме энергоперехода для Глобального Юга имеет пока общий характер, но он исходит из необходимости интеграции экологических целей с задачами социально-экономического развития. Ее фундаментальным принципом выступает устранение климатической дискриминации. При этом переход от климатической дискриминации к праву на энергию должен выступать не только политической декларацией, но и стратегическим базисом для построения инклюзивного, справедливого и устойчивого будущего, в котором климатическая политика служит интересам всех стран.