Отношения между центром и регионами в России: проблема эффективности

Автор: Димитрова Юлия Борисовна

Журнал: Власть @vlast

Рубрика: Экспертиза

Статья в выпуске: 5, 2010 года.

Бесплатный доступ

Статья посвящена анализу эволюции отношений центра и регионов в постсоветской России. Рассматриваются основные тенденции этой эволюции, модели поведения основных политических акторов, модели отношений Москвы и субъектов федерации. Особое внимание уделено изучению процедур и механизмов взаимоотношений центра и регионов - как институциональных, так и неформальных.

Отношения "центр - регионы", субъекты федерации, федеративные отношения

Короткий адрес: https://sciup.org/170165370

IDR: 170165370

Текст научной статьи Отношения между центром и регионами в России: проблема эффективности

П роблема оптимизации отношений между центром и регионами в современной России является одной из самой актуальных, ей посвящено множество дискуссий. На наш взгляд, решение этой проблемы должно быть тесно увязано с основными тенденциями развития этих отношений в последние годы на ближайшую перспективу. Дело в том, что эффективные отношения между центром и регионами являются возможными как в условиях федерализации и более глубокой децентрализации России, так и в условиях наблюдаемой ныне централизации1. В каждом случае может сложиться своя эффективная модель отношений, устраивающая обе стороны.

ДИМИТРОВА Юлия

Как принято считать, децентрализация способствует повышению региональной автономии, расширению полномочий, развитию самоуправления и выборных органов власти. Ее эффективность в том, что она дает возможность обеспечить реализацию региональных интересов. С другой стороны, централизация может быть эффективна при необходимости решения общенациональных задач, от чего в конечном итоге могут выигрывать те же самые регионы, пусть даже ценой потери определенной автономии, которая вряд ли должна считаться абсолютной самоцелью для региональных сообществ. История России и многих других стран показывает, что вопросы регионального развития могут решаться, а могут и не решаться при любой модели территориального устройства, будь то федерализм или централизация в унитарном государстве. Ключевая проблема, на наш взгляд, имеет не собственно политическое, а больше экономическое происхождение: регионы далеко не всегда располагают достаточными ресурсами для обеспечения своей автономии и, следовательно, могут быть заинтересованы в помощи со стороны сильного центра, жертвуя, таким образом, своей автономией, но никак не жертвуя благополучием.

Российская ситуация очень ярко подтверждает последний те- зис. Поэтому важнейшим вопросом становится согласование интересов между центром и регионами, позволяющее при решении конкретных вопросов находить «формулу согласия». Однако формальные институты регионального представительства на федеральном уровне в России являются недостаточно развитыми. Их создание началось сравнительно недавно – ведь, например, палата регионов, т.е. Совет Федерации, появилась в России только в 1993 г. Налицо неустойчивость этих институтов, приводящая к искажению их деятельности. Тот же Совет Федерации, призванный стать ключевым институтом регионального представительства и согласования интересов по линии «центр – регионы», располагает, во-первых, весьма ограниченной властью. Совету Федерации так и не удалось, на наш взгляд, разработать механизм утверждения или отклонения законопроектов, основанный на анализе объективных региональных интересов, а не на конъюнктурных факторах. В остальном же полномочия Совета Федерации связаны с решением довольно узкого круга «федеральных» задач. Во-вторых, в условиях централизации 2000-х гг. состав Совета Федерации резко изменился не в пользу регионов, поскольку в нем оказалось очень большое число представителей столичной элиты. Опять же, проблема не столько в самом этом факте, сколько в том, что регионы и формально представляющие их интересы «москвичи» не смогли выработать механизм, позволяющий задействовать возможности столичных элит для развития территорий. В целом ряде случаев региональные власти пытались даже каким-то образом формализовать отношения со своими представителями в Совете Федерации, но эти попытки закончились ничем.

Другие формальные институты регионального представительства тоже остаются слаборазвитыми. Например, Государственный Совет, в состав которого входят все высшие должностные лица субъектов федерации, является сугубо консультативным органом. Региональные лидеры могут только рассчитывать на то, что по итогам обсуждений на заседаниях Государственного Совета и его президиума, докладов рабочих групп, рекомендаций и т.п. федеральный центр будет принимать решения. Однако никаких гарантий для этого, закрепленных в законодательстве, не существует, как не прописан в российских законах и сам Государственный Совет. Аналогичная проблема связана и с деятельностью Совета законодателей, в состав которого входят все руководители законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Не следует, впрочем, забывать, что регионы представлены в федеральной власти и через Государственную Думу, поскольку основная часть депутатов избирается от региональных частей партийных списков. Но в случае Государственной Думы проблема состоит в том, что она формально не должна обеспечивать региональное представительство и тем более – равное, как это должен делать Совет Федерации, не говоря уже о низкой политической самостоятельности этого органа власти. Поэтому обеспечить эффективное влияние регионов на законотворческий процесс Государственная Дума также не в состоянии.

Таким образом, органы прямого или косвенного регионального представительства на федеральном уровне не в состоянии стать полноценными институтами согласования интересов в отношениях между центром и регионами. Основные проблемы, ограничивающие эти возможности, сводятся, во-первых, к низкому фактическому статусу и объему полномочий соответствующих органов и, во-вторых, к отсутствию эффективного механизма взаимодействия между собственно регионами и их формальными представителями в центре.

В теории, а также на практике некоторых федеративных государств, таких как Германия и Австрия, отношения между центром и регионами, рассматриваемые в терминах межправительственных отношений, предполагают также эффективные горизонтальные связи между регионами. Форматы взаимодействия центра и регионов, таким образом, могут быть сугубо горизонтальными (только при участии регионов, вырабатывающих общие интересы для их продвижения в центре) или горизонтально-вертикальными (т.е. включающими, в отличие от предыдущих, диалог, в котором участвуют представители как региональных властей, так и центральной власти). В российских условиях межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия играли заметную роль в региональной политике 1990-х гг. Такие ассоциации, как «Сибирское соглашение», были очень важными игроками и действительно способствовали выработке общих позиций. Недостатком было то, что к их рекомендациям не всегда прислушивался центр. Тем не менее важно отметить, что деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия была институционализирована через принятие специального федерального закона. Этот закон создавал ассоциациям хорошие перспективы.

Но в 2000-х гг. влияние этих ассоциаций резко снизилось, и многие из них практически перестали собираться. Возник новый, горизонтально-вертикальный формат взаимодействия регионов и центра в рамках созданных в 2000 г. федеральных округов и при участии полномочных представителей президента в федеральных округах. В данном случае недостатком этой модели взаимодействия между центром и регионами стала преимущественная ориентация системы федеральных округов на продвижение решений федерального центра, а не на диалог между центром и регионами. Как результат, данный формат кооперации центра и регионов не реализовал свой потенциал. Кроме того, в последние годы часто говорят о снижении роли федеральных округов, о том, что даже с точки зрения самого центра они выполнили свои основные задачи.

Итак, межрегиональные ассоциации и система федеральных округов также не смогли пока стать эффективными институтами для организации взаимодействия между центром и регионами. Ассоциациям не хватило внимания со стороны центра, а федеральные округа, наоборот, работали, прежде всего, в интересах центра. Взаимодействия не получилось ни в том, ни в другом случае.

Как показывает наш анализ, процессы формирования в постсоветской федеративной России институтов, обеспечивающих взаимодействие между центром и регионами, не привели к желаемым результатам. Скорее, они отразили глубокие противоречия между центром и регионами, которые усиливаются низкой активностью и слабыми горизонтальными связями самих регионов, с одной стороны, и стремлением центра взять регионы под свой полный контроль – с другой.

Как и в российской политике в целом, слабость формальных институтов межправительственных отношений в срезе «центр – регионы» и отсутствие прогресса в их развитии сочетались с бурным ростомнеформальныхпроцедур.Отчасти эти процедуры складывались и в рамках формальных институтов. Например, отдельные члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могли сыграть роль эффективных коммуникаторов в отношениях между центром и регионами и обеспечить, например, запуск важных региональных проектов. Аналогично в рамках Государственного Совета некоторые главы регионов могли заручиться поддержкой федерального центра, проявляя свою активность в этом органе.

Но, конечно, еще более важными являются неформальные или частично формализованные процедуры согласования интересов в президентских и правительственных структурах. Именно эти процедуры и обеспечивают в условиях слабости формальных институтов взаимодействие между центром и регионами при принятии наиболее важных политических и экономических решений. В сущности, речь идет о формировании патрон-клиентских отношений между федеральными и региональными чиновниками. В одних случаях эти отношения базируются на региональном происхождении федеральных чиновников, в других – связаны с установившимися межличностными и межгрупповыми отношениями.

Однако проблемой неформальных практик согласования отношений между центром и регионами становится их несбалансированность с точки зрения регионального развития1. Очевидно, что в выигрыше оказываются те немногочисленные регионы, элиты которых имеют налаженные связи в верхах, где и принимаются основные решения. Значительная часть регионов остается за рамками этих отношений. Нельзя сказать, что данная модель полностью неэффективна, поскольку ее «бенефициарами», причем нередко очень крупными, становятся регионы. Проблема в том, что при такой модели не могут эффективно решаться задачи, связанные с централизацией, а именно задачи по обеспечению более равномерного, сбалансированного развития регионов и в особенности задачи развития «слабых» регионов, составляющих проблемную часть страны.

В этой связи в условиях централизации и доминирования неформальных отношений по линии «центр – регионы» растет актуальность вопроса о действительно эффективной модели этих отношений, причем не обязательно отрицающей централизацию. В сущности, эффективная модель отношений «центр – регионы» зависит и от самого региона (т.е. она может быть разной для разных регионов в рамках одного государства), и от территориального устройства. Например, «сильные» регионы, обладающие хорошо выраженными экономическими и, возможно, этническими интересами, больше заинтересованы в той идеально-типической модели, которая в американской практике получила название дуалистического федерализма. Однако история американского федерализма показала, что в ситуации резкого ухудшения общей социальноэкономической ситуации, как это было во времена Великой депрессии, регионы оказываются заинтересованными в развитии конструктивных взаимоотношений с центром и помощи с его стороны1. Отсюда развитие модели кооперативного федерализма, для которого, наоборот, типично взаимодействие двух сторон, направленное на достижение взаимной выгоды. В целом экономически слабые регионы куда больше заинтересованы в модели кооперативного федерализма, когда, сохраняя политическую автономию, они интегрируются в единое общенациональное пространство, получая от центра помощь и поддержку.

В условиях более централизованного государства регионы оказываются в решающей степени зависимыми от центра. Поэтому особенно важна организация формального и неформального представительства регионов в центре. В противном случае без согласования интересов центра и регионов, без продвижения региональных интересов территории окажутся в совершенно невыгодном, рискованном положении. Следует заметить, что на первом месте для регионов в условиях центра- лизованного государства будут находиться экономические решения, вокруг которых и может возникать политический торг.

Таким образом, российские регионы заинтересованы сегодня не столько в политической автономии, сколько в финансово-экономической помощи со стороны центра, и это является объективным следствием неравномерности развития российской территории. Распределение этой помощи, разработка перспективных проектов являются общим интересом центра и регионов, реализация которого, однако, не может считаться эффективной, пока не преодолены крайности внутрироссийской региональной поляризации. В этой связи центру важно не поддаваться на соблазны проведения централизации ради централизации, когда власти в столице стремятся все регламентировать и брать под свой контроль, на соблазны полного подавления региональной самостоятельности. Зато наибольшую значимость обретают общенациональные стратегии социально-экономического и политического развития, учитывающие региональные интересы. Эти стратегии призваны решать как задачи геополитического характера, связанные с укреплением российской государственности, так и внутриполитические задачи по снижению регионального неравенства, ставшего очень сложной проблемой, имеющей свое политическое измерение.

Также существует большая потребность в осознании центром проблемы межрегиональных социально-экономических различий как политической опасности. Складывается впечатление, что федеральные власти не всегда это понимают, особенно на фоне сверхвысоких результатов голосования за «партию власти», которые обычно демонстрируют периферийные территории. Ведь и так внимания центра чаще, чем следовало бы, удостаиваются наиболее сильные регионы.

Итак, от центра требуется более объективное отношение к регионам, выработка и реализация стратегического курса в региональной политике вместо конъюнктурных решений в пользу привилегированных территорий. В противном случае дальнейшее усиление поляризации станет одной из основных издержек централизации в условиях неравномерного развития.

Статья научная