Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти

К ачественные перемены, которые происходят в российском обществе при проведении административной реформы, характеризуются формированием мер административной, гражданско-правовой, а при необходимости – и уголовной ответственности, которые неуклонно должны применяться к лицам, нарушающим законодательство Р-оссии, вне зависимости от их государственно-служебного статуса. Е-го наличие отнюдь не исключает, а напротив, предполагает применение повышенной юридической ответственности к должностным лицам в соответствии с действующим законодательством¹.

Юридическая ответственность властных субъектов носит публично-правовой характер и представляет собой межотраслевой комплексный институт, состоящий из взаимосвязанных норм различных отраслей права2.

Таким образом, представляется, что смысл и содержание юридической ответственности должностных лиц органов исполнительной власти как представителей публичной власти сводится, в первую очередь, к надлежащей реализации положений действующего законодательства, которые прямо закрепляют взаимные права, обязанности и ответственность гражданина и государства в лице уполномоченных лиц.

Существующая несогласованность нормативно-правового регулирования вопросов юридической ответственности должностных лиц органов исполнительной власти способствует формированию неоднородной правоприменительной практики и субъективному судебному подходу.

ФИЛАТОВА Анна

Валериевна – к.ю.н., доцент кафедры административного права и государственн ого строительства ПАГС им.

В рамках научных исследований предлагается формирование таких решительных мер для должностных лиц органов исполнительной власти, как установление повышенной ответственности для должностных лиц государственной гражданской службы по отношению к другим должностным лицам; введение особого порядка привлечения должностных лиц к юридической ответственности; определение и урегулирование специального порядка производства по делам о правонарушениях для должностных лиц; усиление государственного и, в частности, прокурорского надзора за испол- нением законодательства о правонарушениях должностных лиц из числа государственных гражданских служащих, муниципальных служащих и др.; установление необходимости одновременного применения дисциплинарной ответственности наряду с другими видами юридической ответственности к должностным лицам органов исполнительной власти. Для повышения эффективности юридической ответственности применительно к должностным лицам начать формирование системы специализированных административных судов по принятой в мире схеме административной юстиции1.

Юридическая ответственность, независимо от ее видов, реализуется в строгом соответствии с установленными правовыми принципами, среди которых выделяют общеправовые – законность, обоснованность, справедливость, неотвратимость, целесообразность и недопустимость повторной или двойной (уголовной и административной) ответственности за совершение одного и того же правонарушения.

Необходимость систематизации традиционных видов ответственности властных субъектов с учетом возможных форм конституционной ответственности требует согласовать между собой положения об ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, содержащиеся в различных нормативных правовых актах (УК Р-Ф, ГК Р-Ф, КоА-П Р-Ф и др.).

Особое внимание в настоящее время следует обратить на законодательные основы применения гражданско-правовой ответственности, исходно выражающейся в двух основных формах: договорной и деликтной (обязательства вследствие причинения вреда)2.

Гражданско-правовой институт деликтных обязательств предназначен для регулирования отношений, возникающих из причинения вреда, в т.ч. вреда здоровью лица в связи с осуществлением им трудовой или служебной деятельности. Как правило, обязанность возместить вред является мерой гражданско-правовой ответственности, которая применяется к причинителю вреда при наличии состава правонарушения, включающего наступление вреда, противоправность поведе- ния причинителя вреда, причинную связь между противоправным поведением причинителя вреда и наступлением вреда, а также вину причинителя вреда3.

В этой связи обратим внимание на ст. 19 федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»4, которая закрепляет ответственность органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверки. Так, в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Р-оссийской Федерации.

Наличие отсылочных норм относительно определения ответственности государственного органа и их должностных лиц сегодня является нормой, формирующей сложносочиненную практику реального привлечения данных лиц к юридической ответственности.

Не останавливаясь на ст. 19, законодатель формулирует еще и право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ст. 22).

Данное право, хотя и называется правом, фактически представляет собой такой вид юридической ответственности, как гражданско-правовая ответственность, и распространяется на должностных лиц органов, осуществляющих государствен- ный контроль (надзор). В данном случае подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), тот вред, который причинен юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), признанных в установленном законодательством Р-оссийской Федерации порядке неправомерными. Такой вред возмещается за счет средств соответствующих бюджетов (соответственно казны Р-оссийской Федерации, казны субъекта Р-оссийской Федерации или казны муниципального образования) в соответствии с гражданским законодательством (ст. 1069 ГК Р-Ф), где под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно произвести для восстановления нарушенного права; утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

А-рбитражные суды на основании постановлении Пленума ВА-С имеют практику по участию в суде от имени Р-оссийской Федерации, субъекта Р-Ф, муниципального образования соответствующего главного распорядителя бюджетных средств. Е-сли государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил этот статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового – соответствующий финансовый орган публично-правового образования. Применение п. 10 ст. 158 Б-К Р-Ф в части определения лица, ответственного по иску, основано на гражданском законода-тельстве1.

Необходимо обратить внимание на ч. 3 ст. 158 Б-юджетного кодекса Р-оссийской Федерации (Б-К Р-Ф), которая аналогична утратившему действие п. 10 данной ста-тьи2. В ней говорится, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Р-оссийской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Р-оссийской Федерации, субъекта Р-оссийской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Р-оссийской Федерации, субъекту Р-оссийской Федерации, муниципальному образованию: о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту; предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.

По верному замечанию С. Федосеевой, режим ответственности в отношении различных органов должен быть одинаковым, ведь все они исполняют какие-либо функции государства. Следовательно, в этом вопросе должны действовать общие правила, закрепленные в ГК Р-Ф. Однако в решениях судов иногда встречается позиция, согласно которой нормы в специальных законах являются определяющими, и в случае противоречия между положениями ГК Р-Ф и специальными законами необходимо руководствоваться последними.

Возложение ответственности на государство вызвано тем, что конкретное учреждение, действиями должностных лиц которого причинен вред, может вступать в гражданско-правовые отношения лишь в сфере реализации обычной гражданской правосубъектности юридических лиц, но не как орган, наделенный государственными полномочиями, поскольку публичные органы и их должностные лица не обладают гражданской правосубъектнос-тью1.

Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям правомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. В качестве правомерных действий, связанных с причинением вреда, указывают на ст. 94 Налогового кодекса Р-Ф2, где сказано, что должностное лицо налогового органа предлагает лицу, у которого производится выемка документов и предметов, добровольно выдать их, а в случае отказа производит выемку принудительно.

Р-оссийская Федерация, субъект Р-ос-сийской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного должностным лицом органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (п. 1 ст. 1070 ГК Р-Ф), имеют право регресса к этому лицу, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу. В данном случае применяется презумпция невиновности, которая распространяется на регрессные требования публичных образований – государства (Р-оссийской Федерации или субъекта Р-Ф) и муниципального образования при реализации ими права на регресс к должностным лицам органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда.

В остальных случаях действует презумпция вины причинителя вреда согласно п. 2 ст. 1064 ГК Р-Ф, так как бремя доказывания лежит на лице, причинившем вред.

Но существующая сегодня практика, в том числе и судебная, в первую очередь, зависит от наличия или отсутствия той или иной нормы права, и следовательно, то, что регрессные иски государства к должностным лицам в настоящее время не предъявляются, не говорит о том, что в ближайшее время эта практика не будет сформирована.

Объем регрессного требования должен быть аналогичен размеру выплаченного возмещения (ст. 1082 ГК Р-Ф), однако законом может быть установлен иной объем – как выше, так и ниже тех сумм, которые были выплачены потерпевшему.

Вопрос ответственности органов исполнительной власти и отдельных должностных лиц с учетом устранения проблемы регулярной неуплаты госорганами возмещения за нанесенный ими вред депутат А-. Хинштейн предлагает решить путем возложения гражданско-правовой ответственности на конкретного чиновника, принявшего неправильное решение3.

Законодательством Р-оссии установлена возможность взыскания и морального вреда в случаях, если он явился результатом действий, нарушающих личные неимущественные права (физические и/или нравственные страдания), либо посягающих на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага. Иные основания морального вреда установлены ст. 1100 ГК Р-Ф (незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголовной ответственности, незаконное применение в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконное наложение административного взыскания в виде ареста или исправительных работ).

В результате рассмотрения содержательных характеристик ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, независимо от предусмотренных действующим законодательством видов ответственности, санкций, особенностей процессуального механизма, правового статуса субъектов и т.д., считаем необходимым:

– определить квалифицирующие признаки специальных групп должностных лиц;

– определить исчерпывающий перечень правовых оснований привлечения к ответственности должностных лиц органов исполнительной власти;

– создать систему видов и мер ответственности, применяемую к должностным лицам органов исполнительной власти.