Ответственность поставщика (подрядчика, исполнителя) в рамках контрактных правоотношений: правовое регулирование и судебная практика

DOI:

Одной из наиболее подверженных многочисленному нормативному правовому регулированию на сегодняшний день, несомненно, является сфера государственных закупок 1. Участие в указанных правоотношениях пуб- лично-правовых образований в качестве заказчиков обуславливает наличие специальных требований и принципов, закрепленных в законодательстве о контрактной системе в сфере закупок. Кроме того, реализация государственными заказчиками своих функций в обозначенной сфере от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации предопределяет высокую социальную значимость и важность конечного результата закупки.

Только за I квартал 2022 г. было заключено 845 352 контракта стоимостным объемом 1 946,8 млрд рублей. В отношении 10 369 контрактов, заключенных в отчетном периоде, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных контрактом, начислена неустойка (штрафы, пени) на общую сумму 192,3 млн рублей, из которых оплачено 27,3 млн рублей. Списано заказчиками неустоек (штрафов, пеней) на сумму 2,2 млн рублей [7, с. 12–13].

В указанных условиях, надлежащее исполнение обязательств контрагентами может быть обеспечено путем установления соответствующих механизмов гражданско-правовой охраны, которые призваны стимулировать стороны контрактных правоотношений к точному и неукоснительному исполнению своих обязанностей в рамках заключенного контракта. Справедливым представляется утверждение Б.И. Пугинского о том, что «обязательность исполнения составляет необходимый атрибут договора, его внутренний смысл» [21, с. 162]. Поэтому в отсутствие нормативно обязывающей силы по исполнению взятых сторонами на себя обязательств нивелируется эффективность деятельности хозяйствующих субъектов и возрастают риски несоблюдения контрактных обязательств.

Теоретико-правовые аспекты гражданско-правовой ответственности

Анализ юридических источников позволяет констатировать отсутствие единого понимания понятия гражданско-правовой ответственности. По мнению отдельных исследователей, ответственность по гражданскому праву носит имущественный характер в связи с тем, что подавляющее большинство отношений, регулируемых данной отраслью права, являются имущественными [5, с. 426]. При этом соответствующие лишения имущественного характера возлагаются на лицо, совершившее неправомерное действие, в соответствии с законом или договором [3, с. 416]. В некоторых случаях дефиниция гражданско-правовой ответственности трактуется авто- рами как особые меры воздействия, санкции, применяемые к правонарушителю в виде возложения на него дополнительной гражданско-правовой обязанности или лишения принадлежащего ему гражданского права [1, с. 147].

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим в том числе вопросы ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение либо просрочку исполнения обязательств является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [23]. Приоритет норм ФЗ-44 над нормами права, содержащимися в других Федеральных законах и регулирующих указанные отношения, закреплен в ч. 1 ст. 2 Федерального закона о контрактной системе. При этом в данной статье подчеркивается, что законодательство о контрактной системе в сфере закупок основывается, в том числе, на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации [2].

В отечественной науке гражданского права выплата неустойки наряду с иными, в том числе возмещением убытков, к которым, по обоснованному замечанию Т.В. Дерюгиной, следует апеллировать в случае нарушения договорных обязательств [6, с. 11], относится к мерам ответственности [3, с. 426]; рассматривается в качестве одной из форм гражданско-правовой ответственности [4, с. 434] и способа обеспечения исполнения обязательств [1, с. 254]. Вместе с тем О.С. Иоффе подразделяет способы, на те, которые связаны, и на те, что не связаны с предварительным выделением имущества для возможной принудительной реализации обязанности нарушителя. К первым автор относит залог и задаток. Неустойка, поручительство и гарантия отнесены ко вторым [9, с. 157]. Высказывается также позиция о том, что законная неустойка, сформулированная императивно, является в первую очередь мерой ответственности, а не способом обеспечения обязательств [10, с. 10].

Законодатель, в свою очередь, причисляет взыскание неустойки к способам защиты гражданских прав (ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации),относит к одному из способов обеспечения исполнения обязательств (ст. 329). Нормы права, касающиеся вопросов взыскания неустойки, также отражены в гл. 25 Гражданского кодекса «Ответственность за нарушение обязательств».

Учитывая приоритет норм Федерального закона о контрактной системе в вопросах регулирования правоотношений в сфере закупок, следует ориентироваться на законодательную конструкцию норм ФЗ-44 в вопросах регламентации института неустойки.

Ч. 4 ст. 34 ФЗ-44 предусматривает обязательное включение в контракт условия об ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя), тем самым, возводя указанное условие в ранг существенных 2.

В части 6 статьи 34 ФЗ-44 законодатель указывает на необходимость направления соответствующего требования об уплате неустоек (штрафов, пеней) в случае просрочки, а также неисполнения или ненадлежащего исполнения контрагентом своих обязательств, таким образом предусматривая претензионный (досудебный) прядок урегулирования споров с контрагентом.

При этом реализация ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) выражена в двух формах – штраф и пеня.

Начисление штрафов связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств,которые предусмотрены контрактом (ч. 8 ст. 34 Федерального закона о контрактной системе). В свою очередь, размер штрафа является дифференцированным и устанавливается контрактом в порядке, определенном подзаконным нормативным правовым актом.

Таким образом, согласно нормативным предписаниям ФЗ-44, уплата неустойки (штрафа, пени) относится к реализации ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае нарушения обязательств. Необходимо отметить, что неустойка в отличие от норм гражданского законодательства не рассматривается в качестве способа обеспечения исполнения обязательств (контракта). Исполнение контракта может обеспечиваться предоставлением независимой гарантии или внесением денежных средств на указанный заказчиком счет, на котором в соответствии с законодательством Российской Федерации учитываются операции со средствами, поступающими заказчику (ч. 4 ст. 96 Федерального закона о контрактной системе).

Специальным нормативным правовым актом, регламентирующим размер штрафных санкций, является постановление Правительства Российской Федерации от 30.08.2017 № 1042 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2017 г. № 570 и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1063» [20].

Указанный нормативный правовой акт предусматривает различные вариации начисления штрафов, которые носят дифференцированный характер и зависят от суммы контракта. При этом в данной статье автором будут рассмотрены случаи начисления штрафов за неисполнение или ненадлежащее исполнение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) «основного» обязательства, а также обязательства, предусмотренного контрактом, которое не имеет стоимостного выражения.

Несмотря на то что законодатель апеллирует только к понятию «обязательство, которое не имеет стоимостного выражения», можно отметить, что в п. 3 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ 1042, при установлении размеров штрафа в процентом соотношении от цены контракта, речь идет именно о нарушении «основного» обязательства, то есть обязательства, имеющего стоимостное выражение и являющегося предметом контрактных правоотношений.

Анализ действующего нормативного правового регулирования и позиции Верховного Суда по данному вопросу свидетельствуют о возможности взыскания штрафа за каждый факт неисполнения или ненадлежащего испол- нения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) контрактных обязательств, но при условии, что общий размер начисленных штрафов не будет превышать цену контракта. При этом указанные нарушения должны носить характер самостоятельности и однородности [11]. Исходя из содержания процитированного Обзора, нарушения являются самостоятельными, если они допущены в разные отчетные периоды. Однородность может подтверждаться, к примеру, тождественностью оказываемых услуг (выполняемых работ) в разные отчетные периоды.

Анализ судебной практики по вопросу взыскания неустойки

В ходе исполнения контрактных обязательств возможны ситуации, когда поставщику (подрядчику, исполнителю) были изначально начислены штрафные санкции и направлена досудебная претензия с соответствующим требованием, однако в последующем нарушения условий контракта были устранены стороной. В данном случае последующее устранение выявленных недостатков и подписание заказчиком без возражений и (или) замечаний актов приемки оказанных услуг (выполненных работ), приемки товара является основанием для освобождения от уплаты штрафных санкций [14]. Однако в судебной практике встречаются и противоположные прецеденты, когда высший судебный орган соглашается с выводами нижестоящих судов о том, что последующая замена некачественного товара в соответствии с условиями контракта и положениями Федерального закона о контрактной системе не является основанием для освобождения поставщика от ответственности в виде штрафа [12].

Таким образом, принятие судебного акта в пользу соответствующей стороны по делу может быть обусловлено рядом факторов, среди которых, в первую очередь, следует указать конкретные обстоятельства по делу, условия заключенного контракта, поведение сторон в ходе исполнения контрактных обязательств, включая конклюдентные действия, добросовестность и др.

При этом, как верно указывает А.О. Ин-шакова, «при разрешении однотипных дел не допустимы взаимоисключающие подходы, а также кардинально противоположные суждения с использованием оценочных категорий» [18, с. 8].

Понятие обязательства, которое не имеет стоимостного выражения, на законодательном уровне не определено. Такие штрафы могут быть установлены, например, за пересортицу товара, непредставление в срок, предусмотренный условиями контракта, документов и т. п. [15]. Согласно правоприменительной практике, «исходя из буквального толкования Правил № 1042, к стоимостным условиям контракта относятся те, в которых установлены обязательства, исполнение которых можно оценить в стоимостном выражении (в деньгах)». К обязательствам, которые не имеют стоимостного выражения, относится возложение обязанностей совершать какие-либо действия при исполнении контракта либо обеспечить соблюдение каких-либо правил, которые не оцениваются деньгами [18].

Тем самым, указанные обязательства не являются основными и не относятся к предмету контракта, а носят сопутствующий характер. Закрепление в нормативных правовых актах штрафных санкций за нарушение сопутствующих обязательств, как представляется, будет способствовать стимулированию поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для надлежащего исполнения не только основного обязательства по контракту.

В ранее действовавших Правилах определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденных постановлением [20], отсутствовали нормы, предусматривающие начисление штрафных санкций за каждый факт неисполнения (ненадлежащего) исполнения обязательства, которое не имеет стоимостного выражения, что, несомненно, создавало трудности в рамках правоприменительной практики.

Порядок начисления пени находит свое нормативное закрепление в ч. 7 ст. 34 Федерального Закона о контрактной системе, согласно которой предусмотрено ее начисление за каждый день просрочки исполнения обязательства контрагентом в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пени ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации, исчисленной от цены контракта (отдельного этапа исполнения контракта), и уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, закрепленных контрактом (соответствующим отдельным этапом исполнения контракта) и фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Необходимо обратить внимание, что речь идет именно о просрочке основного обязательства по контракту. Так, рассматривая кассационную жалобу, Верховный Суд в своем определении от 13.08.2020 № 305-ЭС20-10760 по делу № А40-257525, согласился с выводами нижестоящих судов и отказал в передаче жалобыдля рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, отметив, «...что установление сторонами контракта срока предоставления подрядчиком заказчику документов для последующих расчетов по договору не связано с обязательствами подрядчика по выполнению работ / оказанию услуг, как стороны по договору, поскольку срок установлен для регламентации процедуры расчетов по договору (п. 4.2.18 контракта), а не для цели определения срока выполнения работ / оказания услуг. Поэтому у заказчика отсутствовали правовые основания для привлечения исполнителя к ответственности, в виде пени за просрочку предоставления заказчику расчета себестоимости, как документа, предназначенного исключительно для упорядочивания взаиморасчетов между сторонами и для оплаты выполненных работ» [13].

Наиболее важной и требующей более детального рассмотрения, на наш взгляд, в рамках конструкции нормы ч. 7 ст. 34 ФЗ-44 является формулировка «...в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пени ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации...».

По данному вопросу заслуживает внимания и представляется интересной позиция Девятого арбитражного апелляционного суда, выраженная в постановлении от 08.10.2019 по делу № А40-190279/17. Суд отметил, что«из толкования положения ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ об установлении пени в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пеней ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации, следует понимать «дату уплаты» не как фактическое действие, а как обязанность такой уплаты, зависящая от актуальной меняющейся экономической ставки, с учетом длящегося характера нарушения обязательства в виде неоплаты задолженности.

Данный подход соответствует закрепленному в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № 7 принципу изменения нормативно установленного размера санкции за нарушение денежного обязательства в течение длительного периода.

Таким образом, за просрочку исполнения обязательства, имевшую место в течение длительного времени, в котором изменялась ключевая ставка Банка России, следует начислять неустойку исходя из ставок, имевших место в соответствующие периоды в течение общего периода просрочки исполнения обязательства» [19].

Аналогичной позиции по указанному вопросу придерживается и Арбитражный суд Московского округа, который отмечает, что при расчете неустойки следует руководствоваться ставкой Центрального банка Российской Федерации, действовавшей на день исполнения обязательства (датой поставки товара) [17], а в рамках рассмотрения иного дела подчеркивает о необходимости применения ключевой ставки ЦБ РФ, действовавшей на день прекращения обязательства [16].

При расчете размера пени за просрочку исполнения обязательства, применение ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации, действовавшей в соответствующие периоды просрочки исполнения обязательства, как представляется, является обоснованным и обеспечивает соблюдение баланса экономических интересов сторон. Именно на момент окончания исполнения обязательств, в отношении которых имеется просрочка, заказчику известны конкретный период просрочки, объем обязательств, исполненных в срок, и иные данные, необходимые для надлежащего расчета размера неустойки в виде пени.

Неоднозначной представляется интерпретация, отраженная в п. 38 обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) о том, что при добровольной уплате названной неустойки ее размер по общему правилу подлежит исчислению по ставке, действующей на дату фактического платежа [11].

По смыслу вышеуказанного положения, после направления заказчиком поставщику (подрядчику, исполнителю) требования об уплате неустойки в виде пени (и в случае ее уплаты последним) ее размер будет определяться исходя из ставки, действующей на момент добровольного платежа, а не исходя из размеров ставки, имевшей место в соответствующие периоды просрочки исполнения обязательства. Подобное толкование нормы, на наш взгляд, предоставляет должнику возможность дискреции и злоупотребления правом, так как должник может намеренно затягивать оплату пени, определяя наиболее выгодный момент для ее добровольной оплаты, исходя из меняющейся ставки, ожидая ее уменьшения. Аналогичным образом недобросовестный кредитор может не предъявлять требования об уплате пени, ожидая увеличения размера ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации.

Выводы

Частое внесение изменений в законодательство в сфере закупок и необходимость последующего применения норм в практической плоскости участниками контрактной системы в отсутствие выработанной правоприменительной практики и разъясняющих писем государственных органов создает значительные трудности и зачастую приводит к различному пониманию норм права в обозначенной области. Решение указанной проблемы видится в опубликовании одновременно с издаваемыми нормативными правовыми актами, вносящими соответствующие изменения, разъяснительной информации по правильному применению норм права на официальных сайтах уполномоченных органов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а не после направления соответствующих обращений в их адрес.

В целях исключения различного толкования и разгрузки судебных органов представляется целесообразным внесение изменений в Правила, утвержденные Постановлением Правительства РФ № 1042, для нормативного закрепления понятия «обязательство, которое не имеет стоимостного выражения», путем перечисления конкретных случаев или отражения дефиниции.

Несомненно, актуализация Верховным Судом Российской Федерации Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд позволило бы как участникам контрактной системы, так и правоприменительным органам более эффективно и правильно применять нормы права в указанной области.