Пандемия коронавируса как фактор формирования политического контекста российских губернаторских избирательных кампаний

Lipetsk, Russia, ,

Пандемия COVID-19, которая развернулась в начале 2020 г., радикальным образом изменила ход повседневной жизни миллионов людей и заставила взглянуть по-новому на многие социальные институты. Особенно сильно она сказалась на тех сферах деятельности, где требовалось тесное взаимодействие граждан и их активная коммуникация. Поэтому после введения про-тивоэпидемиологических ограничений организация избирательных кампаний в традиционном формате оказалась фактически невозможной: пандемия создала «чрезвычайные проблемы для демократических ценностей во всем мире, включая выборы» (Чехарина, 2020: 19).

Такие государства, как Польша, Португалия, Республика Корея, Сингапур, Тайвань, Франция, первыми столкнулись с трудностями при проведении выборов. Распространение получили специальные процедуры голосования: дистанционное, досрочное, перенос дат. Примечательно, что наравне с инновационными избирательными технологиями начали возрождаться достаточно архаичные, характеризуемые специалистами как слабо соответствующие современным требованиям выборного процесса способы подачи голосов. Например, ведущие демократии мира вновь обратили свое внимание на голосование по почте, однако конституционалистами этот способ волеизъявления граждан оценивается крайне критично (Забайкалов, 2016: 108–109).

Исследователями неоднократно подчеркивалась высокая социально-политическая значимость выборов глав регионов в современной федеративной системе России (Саликов, Серкова, 2021: 63). Губернаторы, будучи связующим звеном между федеральным центром и периферией, неизменно воспринимаются избирателями как выразители воли высшего руководства страны и представители жителей субъекта федерации на всероссийском уровне. Этим объясняется сравнительно высокий интерес избирателей к губернаторским выборным кампаниям (даже при относительно невысокой явке) и пристальное внимание к ним со стороны федерального центра. В условиях пандемии при делегировании большого объема полномочий субъектам РФ для реализации комплекса противоэпидемических мероприятий значение региональных руководителей существенно возросло.

В Российской Федерации в 2020 г. предполагалось проведение общефедеральных, региональных и местных электоральных мероприятий. Установление первых строгих антиковидных ограничений в конце марта 2020 г., в частности, требований самоизоляции и социального дистанцирования, заставило перенести общероссийское конституционное голосование и ряд дополнительных муниципальных избирательных кампаний на неопределенный срок. Осенний единый день голосования также гипотетически находился под угрозой срыва. В свете сложившейся ситуации наиболее сложным представлялось проведение губернаторских выборов, которые изначально планировались в 15 субъектах РФ.

Некоторые средства массовой информации, в частности, газета «Известия», в начале апреля 2020 г. сообщили о возможной временной замене прямых выборов непрямым (косвенным) избранием глав регионов депутатами законодательных собраний1. Разумеется, такое решение виделось наиболее простым, однако его политические и социальные последствия могли быть непредсказуемыми и деструктивными. Поэтому организаторам выборов пришлось адаптировать избирательный процесс к противоэпидемическим ограничениям.

Таким образом, в свете ужесточившихся ограничений и увеличения количества заболевших федеральные и региональные законодатели вынуждены были решать следующие проблемы:

• 1)    обеспечение противоэпидемических мер в ходе процедуры голосования;

• 2)    соблюдение избирательных прав граждан и демократических стандартов выборов;

• 3)    обеспечение политической стабильности в ходе избирательных кампаний.

Решение первых двух проблем по отдельности не представлялось возможным. Проведение выборов при сохранении установленных ограничений, конечно, уменьшало число возможных заражений, однако лишало активного избирательного права значительное количество избирателей, главным образом, лиц, страдающих хроническими заболеваниями, и пенсионеров. Игнорирование же «коронавирусного фактора» в избирательном процессе закономерно привело бы к возрастанию заболеваемости и последствиям социально-политического характера.

Третья же проблема являлась наиболее сложной. Возникающими при распространении ранее неизвестного вируса общественной нестабильностью, человеческими страхами и стихийными негативными настроениями могли воспользоваться в своих корыстных интересах отдельные политические авантюристы. К тому же в начале пандемии шестью субъектами РФ, где предстояло провести избирательные кампании, руководили временно исполняющие обязанности губернаторов, назначенные Президентом РФ. Следовательно, их поведение в кризисной ситуации во многом влияло на результаты осеннего голосования. Кроме того, руководители некоторых субъектов РФ (например, глава республики Коми С.А. Гапликов, губернатор Архангельской области И.А. Орлов, губернатор Камчатского края В.И. Илюхин) допустили усугубление ситуации с заболеваемостью в собственных регионах и вынужденно покинули свои должности1. Очевидно, что местные проблемы и трудности борьбы с COVID-19, помноженные на напряженные отношения регионов с федеральным центром, вполне могли спровоцировать протестное голосование и препятствовать избранию наиболее предпочтительного для власти кандидата.

Полезным опытом для решения обозначенных выше противоречий оказалось проведение общероссийского конституционного голосования. Отдельные особенности процедуры реализации активного избирательного права, апробированные ранее, оказались удачно имплементированы в законодательство накануне выборов. Во-первых, был легализован порядок волеизъявления избирателей, направленный на избежание скопления граждан на участках для голосования. Так, Федеральный закон от 23 мая 2020 г. № 153-ФЗ разрешил голосование вне помещения участковых избирательных комиссий, в том числе на придомовых территориях и территориях общего пользова-ния2. В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 267-ФЗ вводилась норма трехдневного голосования. Хотя настоящее положение предполагалось применить только к выборам 2021 г., субъекты РФ наделялись правом инициировать многодневное голосование уже осенью 2020 г., как и досрочное3. Е.А. Соколова и Е.И. Христофорова отмечают, что эти новеллы избирательного законодательства подверглись сильнейшей критике экспертного сообщества, вызвали подозрения в создании возможностей для нарушения базовых принципов демократических выборов. Однако следует оговориться, что настоящие изменения инициировались «в целях создания условий для защиты здоровья избирателей во время участия в голосовании и максимального удобства для реализации гражданами Российской Федерации их избирательных прав» (Соколова, Христофорова, 2020: 47). Во-вторых, был продолжен эксперимент по использованию электронных технологий в избирательном процессе, выразившийся, в частности, в работе цифровых избирательных участков в Москве4. И, в-третьих, на региональные голосования также распространялись санитарные нормы (использование масок и перчаток, социальное дистанцирование).

Обеспечение политической стабильности достигалось следующим образом. Во-первых, Федеральный закон от 23 мая 2020 г. № 153-ФЗ вводил новые условия, ограничивающие пассивное избирательное право граждан, привлекавшихся к уголовной ответственности за преступления экстремистской направленности, призывы к сепаратизму, дезинформацию, насилие в отношении представителя власти, экономические преступления, тем самым исключив из числа потенциальных кандидатов лиц с неблагополучной репутацией. Важно указать, что подобное ужесточение законодательства соответствовало общемировым трендам начала пандемии COVD-19: так, по словам Председателя Европейского суда по правам человека Л.-А. Сицилианоса, вводимые в связи с пандемией коронавируса ограничения прав и свобод граждан «пропорциональны преследуемой цели», однако они «должны быть отменены после того, как закончится кризис» (Попов и др., 2020: 145). Во-вторых, в ходе избирательных кампаний 2020 г. продолжила расширяться апробированная еще в конце 2018 г. практика предоставления кандидатам права на самовыдвижение. Исполняющим обязанности высших должностных лиц субъектов РФ, как правило, ранее не принимавшим активного участия в публичной политике и не имевшим устойчивых связей в регионах, оказалось предпочтительней участвовать в выборах в качестве независимого кандидата, в равной степени дистанцированного от предыдущей администрации, политических партий и федерального центра. Соответствующие изменения были внесены в апреле – мае 2020 г. в законодательство республик Коми и Чувашия, Камчатского и Пермского краев1.

Избирательные кампании состоялись в установленные сроки, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация пришлись на период относительного спада заболеваемости от новой коронавирусной инфекции. 13 сентября 2020 г. состоялся единый день голосования, его результаты представлены в таблице 1. Интересно, что еще до указанной даты во всех регионах, кроме Иркутской области, большая часть избирателей уже выразила свою волю. Число граждан, пришедших на цифровые избирательные участки, оказалось незначительным (не более 0,03 % от общей явки). Избранными были объявлены кандидаты, ранее замещавшие эти же должности, причем победители показали рекордно высокие результаты: в 7 субъектах РФ успешные кандидаты набрали более 80 % голосов, еще в 6 – от 70 до 80 %. Явку избирателей следует оценить как относительно низкую: наибольший процент проголосовавших избирателей зафиксирован в Татарстане (78,78 %) и Еврейской автономной области (73,02 %), наименьший – в Смоленской области (29,67 %). В среднем же явка избирателей по России немногим превышала 47 %.

Таблица 1– Сведения ГАС «Выборы» о результатах выборов высших должностных лиц субъектов РФ 13 сентября 2020 г.

Достижение необходимых результатов, как процедурных, так и политических, позволило организаторам выборов провести губернаторские выборы 2021 г. с использованием аналогичных электоральных технологий. Такие региональные избирательные кампании были относительно немногочисленными (охватывали всего 9 субъектов РФ) и оказались в тени общефедеральных выборов депутатов Государственной Думы. Однако в ходе предвыборных кампаний требовалось решать не только вопросы защиты здоровья избирателей, но и отдельные проблемы федеративных отношений, усложнявшихся пандемией.

В ходе 3 очередных выборов (Чеченская Республика, Тверская и Тульская области) принимали участие руководители российских регионов, обладающие значительным политическим влиянием (А.Г. Дюмин, Р.А. Кадыров, И.М. Руденя), причем федеральный центр проявлял заинтересованность в их избрании. Сложнее ситуация обстояла в Мордовии, Тыве, Белгородской и Ульяновской областях – регионах, в которых после отставки многолетних лидеров (В.Д. Волкова, Ш.В. Кара-оола, С.И. Морозова, Е.С. Савченко) требовалось обеспечить победу креатур федерального центра. Примечательно, что большинство тех, кто временно исполнял обязанности губернаторов (В.В. Гладков, А.А. Здунов, А.Ю. Русских), ранее не были связаны с субъектом РФ, который впоследствии возглавили. И наиболее опасная обстановка складывалась в Хабаровском крае и Пензенской области, бывшие губернаторы которых были отстранены от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия и задержаны по подозрению в совершении уголовных преступлений1. Причем арест губернатора Хабаровского края С.И. Фургала повлек за собой многотысячные выступления жителей региона, проходившие с 11 июля 2020 г. по 19 сентября 2021 г. Назначенный руководителем края до проведения выборов М.В. Дегтярев не пользовался поддержкой манифестантов.

Старт избирательных кампаний состоялся в установленные законом сроки, но период осуществления кандидатами первых избирательных действий пришелся на время роста заболеваемости коронавирусом (так называемую «третью волну» пандемии). Указанные обстоятельства вместе с проходившей параллельно подготовкой выборов депутатов Государственной Думы обусловили своеобразный характер избирательных кампаний: небольшое количество зарегистрированных кандидатов (от 3 до 5), отсутствие политических скандалов, неактивное использование агитационных материалов. В соответствии с изменениями избирательного законодательства в рамках единого дня голосования избиратели могли реализовать свое избирательное право в течение трех дней – 17–19 сентября 2021 г., результаты этой выборной кампании представлены в таблице 2.

Таблица 2 – Сведения ГАС «Выборы» о результатах выборов высших должностных лиц субъектов РФ 17–19 сентября 2021 г.

Досрочное голосование проходило только в отдаленных и труднодоступных районах Тывы и Хабаровского края. Цифровые избирательные участки не работали. Избранными стали кандидаты, ранее замещавшие должности глав субъектов РФ, однако были продемонстрированы различные результаты: в Чеченской Республике отмечена рекордная поддержка успешного кандидата (99,70 %) и явка (94,61 %), в 3 регионах победители набрали более 80 % голосов, в 3 – более 70 %, в Хабаровском крае и Тверской области избранные губернаторы получили 56,77 % и 52,33 % соответственно. Явка избирателей превысила показатели 2020 г. и колебалась в интервале между 99,70 и 41,76 %, в среднем составляя около 60 %.

В заключение отметим, что в 2020–2021 гг. избирательные кампании состоялись в соответствии с требованиями законодательства при учете противоэпидемических ограничений, по итогам выборов в регионах сохранилось прежнее расположение политических сил. Но организаторы выборов использовали далеко не все доступные возможности:

• 1)    цифровые технологии, применение которых в России с каждым годом становится все масштабней, практически не отразились на губернаторских избирательных кампаниях. В частности, дистанционное электронное голосование, ранее успешно применявшееся в ходе общероссийского голосования по поправкам к Конституции РФ, в 2020 г. оказалось задействованным лишь при дополнительных выборах депутатов нижней палаты парламента Российской Федерации, а в 2021 г. – в 7 субъектах РФ в ходе формирования Государственной Думы VIII созыва. В силу собственных соображений организаторы выборов отказались от более широкой апробации экспериментальной процедуры, хотя именно она могла значительно сократить число контактов избирателей, а сама технология получила бы серьезную и масштабную апробацию;

• 2)    схожие замечания следует высказать и по поводу использования цифровых избирательных участков. Отказ от использования этой процедуры голосования нерационален: невысокая явка на цифровых избирательных участках оказалась обусловлена их локальным размещением в столице государства. Для более полного обеспечения реализации активного избирательного права граждан, оказавшихся в силу противоэпидемических мер вдалеке от места проживания, требовалось расширить географию использования цифровых избирательных участков, открыть их в городах-миллионниках и крупных городских агломерациях;

• 3)    новые ограничения пассивного права все же должны использоваться как временная, продиктованная чрезвычайной обстановкой мера. Подобные действия способны предотвратить дестабилизацию политической обстановки на местах, но после завершения коронавирусной пандемии они должны стать достоянием истории, как то следует из позиции Европейского суда по правам человека. Разнообразие кандидатов, представленных на выборах, является фактором, воспитывающим правовую и политическую культуру избирателя, критическое отношение к лозунгам политических мошенников. В государстве, отличающемся региональной спецификой, указанное обстоятельство видится особенно важным в рамках губернаторских избирательных кампаний.