Парламент в системе высших государственных органов

Парламент может занимать различные места в системе высших государственных органов. Реальное положение народного представительства зависит от устойчивости демократических традиций, от разновидности существующей формы правления, от расстановки политических сил в стране и форм их организации. Немаловажным обстоятельством для анализа места парламента в механизме государства является также степень демократичности избирательного права, определяющая, насколько широко представлены различные слои населения. Отправным пунктом в рассмотрении места парламента считается его соотношение с главой государства и правительством. Именно оно указывает

Г. В. Зибарев - доцент кафедры теории и истории государства и права Омского юридического института, кандидат юридических наук на реальное положение народного представительства в системе государственных органов.

В государствах с недемократическими традициями представительный орган, как правило, служит послушным орудием в руках главы государства и правительственной власти. При попытках этого органа занять самостоятельное место в системе высших государственных органов, реально влиять на политику государства обычно возникает жесткая конфронтация с теми политическими силами, в руках которых находится реальная власть.

В современных демократических государствах, государственный аппарат которых функционирует на основании принципа разделения вла- стей1, а представительные органы формируются путем всеобщего избирательного права, парламент занимает одно из ведущих мест в механизме государства, самостоятельно осуществляя свои функции. Сложившийся вариант разделения властей во многом определяет место парламента в системе государственных органов.

В процессе исторического развития идеиразделе-ниявластей в государствоведении сложились три классические формы ее практической реализации: английская (парламентская), американская (президентская), французская (смешанная). Каждая из этих форм ха-рактеризуетсязакреплением определенной конструкции системы «сдержек» и «противовесов» при осуществлении основных функций государственной власти: законодательной, исполнипгельной, судебной2.

В английском варианте система «сдержек» и «противовесов» расположена как бы внутри парламента, который является высшим законодательным органом, одновременно формирует и контролирует деятельность исполнительной власти (Правительство), а также отчасти осуществляет судебную функцию (Палата лордов). При этом формально главой государства и правительства считается королева Великобритании. В американской модели указанная система, обеспечивая автономию каждой из основных функций государственной власти - законодательной (Конгресс), исполнительной (Президент), судебной (Верховный Суд), располагает механизм «сдерживания» как бы внутри их взаимодействия, закрепляя в то же время за Президентом статус главы государства. Во французской модели Парламент является высшим законодательным органом; в установленных законом случаях Правительство ответственно перед Парламентом, а Президент при наступлении определенных обстоятельств вправе распустить Национальное собрание, т. е. система «сдержек» и «противовесов» концентрируется между Парламентом и Президентом3 .

Что касается России, то при создании первого российского парламента в 1906 г не был реализован принцип разделения властей. И даже признавая не- сомненное законодательное значение Государственной Думы, мы можем говорить лишь о «зачатках» разделения властей, о начале формирования системы «сдержек» и «противовесов». Деятельность Государственной Думы была серьезно ограничена со стороны монарха и правительства: отсутствовали влияние парламента при формировании правительства, ответственность правительства перед парламентом, монарх обладал исключительной компетенцией в международной и военной сферах, в вопросах созыва и роспуска Государственной Думы, инициативы в пересмотре Основных законов, а также правом абсолютного вето.

Это было связано с государственным строем Российской империи того времени и существующей в государстве политической ситуацией. Данный исторический период Российской империи характеризуется настойчивым поиском приемлемой формы органа народного представительства при сохранении верховной власти императора в целях разрешении возникших социально-экономических противоречий.

Поэтому в начале XX в. Россия не стала конституционной монархией по западном у образцу4 , здесь установилась форма правления в виде дуалистической монархии или переходная форма правления от абсолютной к дуалистической монархии5 . Так, И. А. Кравец, детально рассмотревший проблему определения формы правления в России после реформ 1905-1906 гг с анализом современных точек зрения, дореволюционной государственно-правовой литературы, в сравнении с процессами перехода европейских монархий от абсолютизма к современным формам6, признает возникновение монархического конституционализма как одной из разновидностей конституционной монархии7 . Он складывается в условиях сохранения монархической системы при переходе к констигуционной форме правлении через изменение структуры власти и формы правления без изменения ее существа. Эта разновидность конституционной монархии первоначально реализовывалась в странах Центральной и

• 1    Некоторые авторы считают теорию разделения властей реально действующим конституционным механизмом, обеспечивающим защиту прав и свобод человека от произвола власти, демократический характер государства и наиболее эффективное функционирование государственной власти. По мнению других юристов, политологов и философов, в связи с неделимостью суверенитета государства, а следовательно, и государственной власти нельзя говорить о разделении властей, существует лишь разделение функций государственных органов. Анализ взглядов на теорию разделения властей подробнее см., например: Митин С. С. Государственная власть: понятие и закономерности ее организации : дис.... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004.

• 2    См.: Бутакое А. В. К исследованию новейшей истории российской государственности. Омск, 2002. С. 222.

• 3    Там же. С. 223.

• 4    См.: Сенцое А. А. Развитие формы Российского государства в начале XX в. // Правоведение. 1990. № 4. С. 88-93.

• 5    См.: Лузин В. В. К вопросу о форме правления в России в начале XX в. // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. 1994. № 1. С. 70-76 ; Медушееский А. Н. Конституционная монархия в Европе, Японии и России // Общественные науки и современность. 1994. № 6. С. 83-84.

• 6    См.: Крсшец И. А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. М .; Новосибирск, 2000. С. 310-335.

• 7    Там же. С. 314-315, 333-335.

Восточной Европы, а затем в России и государствах Азии. Она может быть охарактеризована как мнимый конституционализм, который становится возможным в тех странах, где демократические силы не имеют реальной социальной опоры, распылены и вынуждены в силу этого апеллировать к государству; власть отделена от общества, а монарх становится в полной мере заложником бюрократии, не находя ей противовеса в народном представитель-стве8 . В. А. Демин, используя классификации, предложенные в настоящее время В. Е. Чиркиным, называет форму правления в России в 1906-1917 гг сегментарной9. Она предполагает определенное разделение ролей между различными государственными институтами при осуществлении политической власти, но при отсутствии системы «сдержек» и «противовесов» и доминировании одного из органов власти (императора). Такая форма правления характеризуется жесткой централизацией и преобладанием авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления.

Образовавшееся Советское государство также не приняло теорию разделения властей в качестве одного из принципов деятельности своего механизма. Моделью пролетарского государства стало государство-коммуна, совмещающее в одном органе функции законодательной и исполнительной властей: депутаты сами принимают законы, сами организуют и контролируют их исполнение, сами отвечаютза них перед своими избирателями Единство власти-тог основной конституционный принцип, которому было отдано предпочтение. В соответствии с ним государственная власть по своей сущности и форме едина и неделима. Этот принцип (его называли полновластием Советов) был основой подчиненияисполниггельного аппарата представи-тельныморшнами означал верховенство Советов всех уровней, их право отменять решения, принятые подчиненными им исполнительными органами10.

Нормативное закрепление этот принцип получил в Конституциях СССР Конституции СССР 1924 г высшим органом власти в СССР определила съезды Советов, в период между созывами которых действовал Центральный Исполнительный Комитет СССР, являвшийся высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом в стране. Совет Народных Комиссаров (правительство), исполни- тельный и распорядительный органЦИК СССР, был в своей работе ответственен перед последним.

Высшим органом государственной власти в СССР по Конституции 1936 г стал Верховный Совет СССР Между его сессиями действовал Президиум Верховного Совета СССР Совет Народных Комиссаров был высшим исполнительным и распорядительным органом управления в стране. Данное обстоятельство позволило некоторым авторам сделать вывод о том, что в Конституции СССР 1936 г впервые в советском конституционном законодательстве получила некоторое отражение идея разделения властей.

В теории и практике государственного строительства Советского Союза основополагающим являлся принцип «разделении труда» в механизме государственного управления. В государствоведении того времени на основании положений Конституции СССР 1977 г выделялись следующие виды государственных органов: 1) органы государственной власти (Советы народных депутатов); 2) органы государственного управлении (Советы Министров и исполнительные комитеты); 3) суд и арбитраж; 4) прокуратура11.

Научное обоснование реальной полноты прав Советов народных депутатов сводилось к следующим постулатам. Во-первых, Советы решают наиболее важные государственные дела. Во-вторых, Советы образуют государственные органы и осуществляют контроль за их деятельностью. В-третьих, Советы имеют право принять к рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению исполнительных органов. В-четвертых, деятельность органов государственного управлении носит подзаконный характер12.

Всевластные полномочии в государственно-правовой системе находились у такого структурного элемента этой системы, как Советы народных депутатов. Советы являлись органами, которые не только принимали решения, но и организовывали приведение их в жизнь и проверку исполнении. Отсюда вытекает вывод, «свидетельствующий о том, что Советы народных депутатов непосредственно и активно вторгаются в сферу государственно-управленческой деятельности, осуществляемой подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом»13. Это уменьшало роль органов государственного управлении в деятельности государственного механизма. К тому же и терминологически, и практически единственным органом государственной власти становились Советы на-

• 8    См.: Кравец И. А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. С. 314 ; Медушееский А. Н. Конституционная монархия в Европе, Японии и России. С. 74.

• 9    См.: Демин В. А. Государственная Дума России (1906-1917): механизм функционирования. М., 1996. С. 85.

• 10    См.: Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности. М., 1995. С. 167.

• 11    См.: Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982. С. 35 ; Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 20-24.

• 12    См.: Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968. С. 22-23.

• 13    Советы народных депутатов и органы государственного управления. М., 1987. С. 3-4.

родныхдепутатов. Все исполнительные и распорядительные органы государства являлись органами Советов, осуществляятекутцее управление обществом Их деятельность, жестко очерченная рамками системы разделениятруда, заключалась в повседневной рутинной исполнительной работе при постоянном, непре-рывающемся контроле Советов.

В современной России принцип разделения властей нашел конституционное закрепление в ст. 10 Конституции России 1993 г, в соответствии с которой государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако российскийвариант разделениявлас-тей с соответствующей системой «сдержек» и «противовесов» представляет собой специфическое явление, т. к. не соответствует ни одному из классических канонов, будь то английский, американский или французский. Конституция России 1993 г фиксирует приоритет Президента Российской Федерации по отношению к другим государственным органам. Он обладает рядом полномочий, реализация которых предопределяет его положение над системой разделения властей, концентрируя в его руках в решающей степени весь комплекс «сдержек» и «противовесов» по отношению к законодательной, исполнительной и судебной власти. Другими словами, система «сдержек» и «противовесов», в известном смысле, имеет внешний характер действия, поскольку весь ее комплекс в решающей степени находится между структурной организацией президентсюйвласти и структурамизаконода-тельной, исполнительной, судебной власти. Такое построение системы «сдержек» и «противовесов» позволяют Президенту России почти в одностороннем порядке контролировать деятельность других федеральных структур государственнойвласти14. Что касается отношения Президента России с законодательной властью России, то его конституционный статус представляет определенный симбиоз американского и французского вариантов разделениявластей. Подобного рода симбиоз обеспечивает прерогативу Президента России в его отношениях с Федеральным Собранием Российской Федерации15 .

Таким образом, можно сделать вывод о том, что структура и композиция парламента, полномочия его палат, место и роль в системе органов государственной власти должны отвечать реальным потребностям развития государства и общества. И в этом смысле выбор бикамерализма или однопалатного парламента, верховенство парламента или приниженное его положение в системе разделении властей, абсолютная компетенция или относительная - это задачи, решаемые каждый раз с учетом особенностей конкретной страны.

Подводя итог, необходимо отметить, что в развитии парламентаризма в XX в. можно проследить две основные тенденции. С одной стороны, вследствие демократизации государственной и общественной жизни парламенты, становясь подлинными законодательными и представительными органами, набирают политический вес.

Однако второй тенденцией является усиление органов исполнительной властив различных областяхза счет парламентских полномочий, использование разнообразных методов воздействия исполнительной власти на парламент. Так, ограничение правительством (либо президентом) законодательных полномочийпар-ламента может выражаться во все большей монополизации правительством права законодательной инициативы, в наделении правительства правом издания нормативных актов, обладающих силой закона (так называемое делегированное законодательство), в фактическом или конституционном ограничении круга вопросов, по которым может законодательствовать парламент, в издании «рамочных» законов, «законов-принципов», положения которых дополняются и развиваются актами президента и правительства. Парламенты ограничиваются и в финансовых правах, и в праве конгроляза деятельностью правительства. Весьма существеннойтенденциейвыступаеттакже усиление воздействия на парламент многообразных групп давления16. Однако вопрос о так называемом упадке института законодательной власти представляется более сложным и неоднозначным. Если рассматривать положение парламента в его соотношении с исполнительной властью, то, действительно, можно подметить тенденцию к снижению роли легислатур. Но, несмотря на это, в современном клире роль парламента, несомненно, возросла. Парламент, опираясь на общественное доверие, ш силу общественного мнения, стремится разрешать конкретные социальные проблемы. В настоящее время правительство, оказывая серьезное влияние на формализованную законодательную деятельность парламента, тем не менее, не может игнорировать высказываемые через парламент требовании различных общественных сил. Контроль над правительством, осуществляемый при поддержке общественного мнения, может быть эффективным и без политической ответственности правительства17.

Поэтому было бы слишком большим упрощением представлять процесс развития государственности, сопровождающийся укреплением демократических начал, как процесс однозначного усиления роли парламентов.

• 14    См.: Бутаков А. В. К исследованию новейшей истории российской государственности. С. 230.

• 15    Там же. С. 226.

• 16    См.: Конституционное право зарубежных стран : учебник / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2000. С. 235-237.

• 17    См.: Сравнительное конституционное право / отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 1996. С. 530-534.